Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

Штатов, Венгрии в поддержку их функций как государственных органов1.

Л.Н. Сенных предлагает ввести в Гражданский кодекс РФ конструкцию «государственного юридического лица», причем предлагает ее для определения правового статуса и компетенции Пенсионного фонда РФ2. В Государственной Думе рассматривался законопроект, в котором был пункт следующего содержания: «Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в общественно-правовой форме некоммерческой организации»3. Также трудно оправдать разный юридический статус при сохранении функций организации, которая ранее считалась государственным предприятием, а потом переименована в федеральное государственное бюджетное учреждение: распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. № 1371-р4 гласит, в частности: «1. Реорганизовать государственное предприятие «Государственный научный центр «Институт иммунологии Федерального медикобиологического агентства» (г. Москва) в форме преобразования его в федеральное государственное бюджетное учреждение «Государственный научный центр «Институт иммунологии». То есть единства понятия органа государственной власти в доктрине и практике нет.

Еще одну сторону правового статуса государственного органа высветило постановление Правительства РФ от 10 августа 2005 г. № 500 за подписью М. Фрадкова «О наделении федеральных органов исполнительной власти правом представления работодателей при проведении коллективных переговоров, заключении и изменении отраслевых (межотраслевых) соглашений на федеральном уровне»5. Оно гласит: «Установить, что федеральные органы исполнительной власти имеют право представлять работодателей — подведомственные указанным органам организации при проведении коллективных пере-

1 Глушко А. Конституционно-правовой статус центральных банков // Финансовое право, 2006, № 5, стр. 30.

2 Сенных Л.Н. Управление в области социальной защиты населения. Автореферат диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. Воронеж, 2002, стр. 8.

111

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

говоров, заключении и изменении отраслевых (межотраслевых) соглашений на федеральном уровне». В капиталистической экономике рыночного типа предпринимателей, как сторону в коллективных договорах, представляют объединения предпринимателей, замена их государственными органами ведет к огосударствлению трудовых отношений даже дальше, чем это допускает и фашистская идеология1.

Элементами статуса любого субъекта права являются правоспособность, дееспособность, права и обязанности (компетенция – для субъекта публичного права), ответственность.

Понятие органа исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, — считает Ю.М. Козлов. Орган исполнительной власти относится к государственным органам и в этом своем качестве отличается в соответствии с современным состоянием российского законодательства, от органа исполнительной власти местного самоуправления, а также исполнительных органов предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений. Функциональное назначение первого – осуществление исполнительной и распорядительной деятельности по руководству хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества. Для выполнения возложенных функций органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, реализуемыми ими в характерных для этих органов правовых формах. Для органа исполнительной власти критерием является его место в общественном разделении труда. А таковым является — управление, реализация государственной власти.

Органы исполнительной власти как государственные органы — это организации, наделенные государственно-властными полномочиями. Они наделены ими для осуществления руководства государственными предприятиями, учреждениями, населением, а также для выполнения иных специальных задач. Признаки государственных органов:

1)это организации, то есть юридические лица публичного права, имеющие структуру и штаты;

1 Демин А.А. Проблема квалификации правонарушений фашистского идеологического содержания // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия Юридические науки. М., 2000, № 1, стр. 16–24.

112

§1. Понятие органа исполнительной власти

2)они создаются государством;

3)обладают государственно-властными полномочиями;

4)издают акты управления;

5)действуют от имени государства;

6)их действия обеспечиваются всеми средствами государства, в том числе принуждением к исполнению их распоряжений.

Совокупность государственных органов составляет государственный аппарат.

Представляется важной точка зрения В.В. Бараненкова о том, что государственная регистрация – это статусообразующий признак юридического лица. «Только приобретя в результате соответствующей государственной регистрации статус юридического лица, организация получает право вступать в правоотношения от своего имени»1. Применимо ли данное положение к юридическому лицу публичного права? Представляется, что для придания статусу государственного органа полной легитимности, а также для надлежащей информации управляемых субъектов права о его возникновении регистрация и официальная публикация о правовом статусе государственного органа является элементарным требованием надлежащей организации государственного аппарата. С такой публикацией связывались бы, по крайней мере, точная дата начала и дата окончания функционирования государственного органа. Во времена Б.Н. Ельцина некоторые органы создавались до объявления об их учреждении. А некоторые министры и даже Е. Примаков, Председатель Правительства, узнавали о своем увольнении из газет, то есть значительно позднее факта прекращения его полномочий. Не говоря уж о гражданах, остававшихся в неведении.

В своем предложении ввести в нормативный оборот категорию «юридическое лицо публичного права» Т.А. Лахтина считает, что для возникновения юридического лица публичного права необходимо совокупное выполнение следующих условий:

– наличие общей публичной цели для деятельности;

1 Бараненков В.В. Военная организация как юридическое лицо в системе Федеральной пограничной службы Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. М., 1999, стр. 37.

113

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

–наличие персонального статуса (места в системе государственной либо муниципальной власти, определенной совокупности задач и функций публичного свойства);

–наличия имени, под которым данная организация вступает в правоотношения. По ее мнению, «Универсальность предлагаемой категории характеризуется также и тем, что она пригодна как для системы государственной, так и системы муниципальной власти, под нее подпадают и государственные внебюджетные фонды, и учреждения, созданные в публичных целях, и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, унитарные предприятия, правовой статус которых в настоящее время страдает рядом неточностей»1.

Но регистрации публичного органа она не касается. Представляется, еще одним элементом государственного органа

является его правомочие использовать герб и иные символы государства.

Можно провести сравнение и некоторые отличия юридического лица публичного права от юридического лица частного права с учетом признаков, выведенных М.И. Кулагиным из положений действующих законов, решений судов, доктринальных исследований буржуазных юристов2:

1 Лахтина Т.А. К вопросу о юридическом лице публичного права // Проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник научных трудов памяти Ю.М.Козлова. М., 2005, стр. 72–73.

2 Кулагин М.И. Избранные труды по акционерному и торговому праву. М.: Статут, 2004.

114

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

Юридическое лицо публичного права в принципе не может быть одновременно лицом и частного права. Законом Российской Федерации от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1 (п. 1 ст. 7), а теперь и п. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»2 «запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов», «…а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора». Главным критерием различия указанных субъектов может явиться представление о разном статусе юридического лица публичного и юридического лица частного права. В широком смысле каждое министерство осуществляет деятельность, направленную на регулирование хозяйственного оборота. В целях антимонополистического закона хозяйствующими

1Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991,

№16, ст. 499.

2 СЗ РФ, 2006, № 31 (1 ч.), ст. 3434.

115

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

субъектами называются: индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход (п. 5 ст. 4).

В.В. Лаптев использует диагональное понятие «хозяйственного органа», обосновывая свою идею введения хозрасчета власти1.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Финансирование государственного органа частными лицами маскирует перераспределение государственных средств в частные руки и является нонсенсом для государственного строительства. С этой точки зрения, уязвимо постановление Правительства Российской Федерации от 7 июля 2000 г. № 507 «О порядке распределения средств от штрафов, взыскиваемых за нарушение законодательства Российской Федерации о труде и об охране труда»2, подписанное М. Касьяновым, в соответствии с которым 30 процентов взысканных штрафов перечисляется органу исполнительной власти субъекта РФ, ведающему вопросами охраны труда, 40 процентов – на текущий счет Министерства труда и социального развития РФ и 30 процентов — Государственной инспекции труда. Государственный орган проводит в жизнь интересы государства, поэтому он не может быть хозрасчетным, самоокупаемым, иначе он становится зависимым не от того источника власти, от народа, от которого он получил свои полномочия, а становится зависимым от частных интересов отдельных лиц частного рынка.

Я разделяю мнение заслуженного юриста РФ В. Гаршина, который на основе изучения документов пожарного надзора, экологического надзора, санэпидемнадзора, а также положений законодательства о «добровольном» жертвовании гражданами и предпринимателями средств в пользу надзорных и контрольных органов, пришел к выводу, что такое законодательство узаконивает «государственный рэкет»3. Административные штрафы — это мера государственного принуждения, применяемая к нарушителям законов и, следо-

1 Лаптев В.В. Правовое положение промышленных и производственных объединений / Отв. ред. В.С. Тадевосян. М.: Наука, 1978, стр. 28.

2 СЗ РФ, 2000, № 29, ст. 3095.

3 Гаршин В. Подайте чиновнику на «Мерседес»: Внебюджетные отраслевые фонды по-прежнему остаются безотказным инструментом для изъятия денег у населения в пользу чиновников // Российская газета от 6 июня 2000 г., стр. 3.

116

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

вательно, они должны поступать в государственную казну, то есть в бюджет, в то время как сейчас миллионы рублей штрафных санкций идут мимо бюджета в специально созданные «Фонды». «Тем самым создаются побудительные мотивы для произвола, злоупотреблений, поборов», — верно пишет он.

В простом и доходчивом виде несовместимость властных полномочий с извлечением прибыли выразил Президент РФ В.В. Путин, когда на Всероссийском совещании работников правоохранительных органов 21 ноября 2006 г. он высказался против коррупции в государственном аппарате: «Каждый чиновник должен сделать свой выбор: деньги или власть. «И если деньги – идите в бизнес, хотите служить государству – живите на государственную зарплату, и будем вместе бороться за ее повышение»1. На самом деле вся «перестройка» и «реформы» рубежа веков пронизаны лаптевской идеологией хозрасчетного государственного органа.

По этим же основаниям в государстве (если оно не анархическое или коммунистическое) не должно быть организаций, выполняющих государственные функции за свой счет. Так, нельзя признать законным то положение Федерального закона от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления»2, которое предусматривает создание частной организации, выполняющей государственную функцию. Здесь вводится изменение в Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», в его статье 7: «Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере культуры, создает в порядке, установленном для создания межведомственных координационных и совещательных органов, образуемых федеральными органами исполнительной власти, консультативный совет по делам национально-культурных автономий, который действует на общественных началах». Государственный властный орган не может действовать на общественных началах, при финансирова-

1 Лашкина Е. Судить по доходам. Вместе с бизнесом должны выйти из тени и сотрудники правоохранительных органов // Российская газета от 22 ноября 2006 г., № 262, стр. 1.

2 СЗ РФ, 2004, № 27, ст. 2711, стр. 5881.

117

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

нии частными инвесторами, олигархами или националистическими группировками, так как в этом случае, он проводит волю инвесторов, а не государства.

Среди судебных казусов о финансировании государственных органов представляет интерес решение Верховного Суда РФ от 21 января 2002 г. № ГКПИ 2001-1420, 1422, 17531. Суть дела в том, что ГПО «Воткинский завод» и ОАО «Уралкалий» просят суд признать недействительным п. 3 постановления Правительства РФ от 28 апреля 2000 г. № 380 «О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией в Российской Федерации», которым установлено, что финансирование деятельности управлений по надзору за связью и информатизацией в субъектах Российской Федерации осуществляется за счет отчислений организаций, предоставляющих услуги в области связи и информатизации, и средств, получаемых из других источников в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По мнению заявителей, установленные отчисления имеют все признаки налогового платежа, поскольку представляют денежную форму отчуждения собственности с целью содержания государственных учреждений (обеспечение расходов публичной власти), осуществляемую на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности. Установление обязательных платежей отнесено к исключительной компетенции законодателя. Они считали, что Правительство РФ, как федеральный орган исполнительной власти, не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные налоговым законодательством. Финансирование расходов на содержание государственных надзорных органов за счет проверяемых организаций противоречит ст. 120 Гражданского кодекса РФ, ст. 84, 161 Бюджетного кодекса РФ, ст. 26 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

Верховный Суд РФ отверг требования заявителей со следующей аргументацией: «…отчисления, установленные обжалуемым заявителями Постановлением № 380, по мнению суда, направлены на удовлетворение потребностей операторов связи в качественном техническом состоянии как непосредственно сети связи операторов, так и всей взаимоувязанной сети связи Российской Федерации. Указан-

1 Бюллетень Верховного Суда РФ, 2003, № 4.

118

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

ные отчисления не могут быть обособлены от потребностей организаций, предоставляющих услуги в области связи и информатизации. Вследствие этого отчисления организаций, предоставляющих услуги в области связи и информатизации, в отличие от налоговых платежей, не содержат в себе такую характеристику налоговых платежей, как индивидуальную безвозмездность (ст. 8 НК РФ). Не относятся отчисления организаций, предоставляющих услуги в области связи и информатизации, к налоговым платежам и потому, что за нарушение обязанности по их уплате не предусмотрено каких-либо налоговых санкций. Последствием их неуплаты является приостановление действия лицензии или ее аннулирование. …Следовательно, оспариваемые заявителями платежи имеют неналоговый характер. …Средства, перечисляемые организациями, предоставляющими услуги в области связи и информатизации в соответствии с утвержденным нормативом, зачисляются на текущий счет Министерства РФ по связи и информатизации в органе Федерального казначейства (п. 5 Постановления № 380), а не на счета самих управлений по надзору за связью и информатизацией в субъектах Российской Федерации. Финансирование данных учреждений осуществляется через управления Федерального казначейства в субъектах Российской Федерации и по сметам доходов и расходов, утверждаемым Минсвязи России, т.е. аналогично процедуре финансирования учреждений других федеральных органов исполнительной власти».

Порядок зачисления и использования средств, полученных за счет отчислений организаций, предоставляющих услуги в области связи и информатизации, на финансирование деятельности управлений по надзору за связью и информатизацией в субъектах РФ, утвержденный приказом Министерства РФ по связи и информатизации от 8 декабря 2000 г. № 209 решением от 21 января 2002 г. № ГКПИ 2001-1420, 1422, 1753, Верховный Суд РФ признал не действующим со дня издания, но не по тому основанию, что он вводит хозрасчетное финансирование органа государственной власти, а потому, что «приказ Министерства РФ по связи и информатизации от 8 декабря 2000 г. № 209 как не прошедший государственную регистрацию не может быть признан вступившим в силу и не подлежит применению со дня его издания». Двусмысленность позиции Верховного Суда очевидна.

Случай своеобразного хозрасчета министерств демонстрируется Правилами расходования средств федерального бюджета на меро-

119

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

приятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 октября 2002 г. № 7691. Постановление предусматривает в этом случае, что «Финансирование мероприятий по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется Министерством внутренних дел РФ и Федеральной пограничной службой РФ за счет средств, предусмотренных указанным федеральным органам исполнительной власти на их текущее содержание в федеральном бюджете на соответствующий год» (п. 4). Опасность хозрасчета в государственном механизме демонстрируется недавними событиями развала СССР. Вот как пишет Н.М. Казанцев: «Закон может быть опасен для права и государства. Таковы были принятые Верховным Советом СССР в феврале 1991 года закон, устанавливающий для автономных образований в составе РСФСР статус непосредственного вхождения и правосубъектности в составе Союза ССР, и принятый в марте 1991 года закон, предусматривающий хозрасчет и самоокупаемость республик в составе СССР. Эти законы сделали тенденцию распада СССР необратимой»2. Это важный урок для государственного строительства.

Нужно провести отличие административного органа, органа исполнительной власти от суда, судебного органа. Это отличие заключается не только в теории разделения властей. По ней суд не может непосредственно вмешиваться в деятельность органов исполнительной власти. Таким образом, положения КоАП РФ 2002 года, расширившие полномочия суда при назначении наказания3, выходят за рамки теории разделения властей и наделяют суд правами органа исполнительной власти. Применение наказания – материальное правоотношение, оно в принципе не относится к сфере деятельно-

1 СЗ РФ, 2002, № 43, ст. 4275.

2 Казанцев Н.М. Право безопасности: ситуационный анализ и доктринальное определение // Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научнопрактической конференции / Под общ. ред. Г.В.Мальцева. М.: Изд-во РАГС, 2005, стр. 105.

3 Демин А.А. Материально-правовые отношения суда и производство по делам об административных правонарушениях // Вестник Уральского института экономики, управления и права, Екатеринбург, № 1(2), февраль 2008 г., стр. 24–29.

120