Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 4. Административно-правовой статус государственных служащих

тральный аппарат (территориальный орган) Росздравнадзора личное заявление и другие необходимые документы. Конкурсная комиссия определяет конкретные конкурсные процедуры с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам РФ методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов.

Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе конкурса на основании приказа руководителя Росздравнадзора (территориального органа) публикуется объявление о приеме документов для участия в конкурсе не менее чем в одном периодическом печатном издании, размещается информация о проведении конкурса на сайте Росздравнадзора (территориального органа) в информационнотелекоммуникационной сети общего пользования, обеспечивается прием в течение 30 дней и регистрация документов от кандидатов. На первом этапе конкурса Конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении трудовой деятельности. Решение по первому этапу конкурса Конкурсной комиссией принимается в отсутствие кандидата.

Второй этап конкурса проводится при наличии не менее двух кандидатов на вакантную должность. Вторым этапом конкурса является оценка профессиональных и личностных качеств кандидатов посредством методов – тестирование, проведение групповых дискуссий, индивидуальное собеседование и других, не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации. Решение Конкурсной комиссии по второму этапу конкурса принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность либо отказа в таком назначении. О результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения сообщается кандидатам, участвовавшим во втором этапе конкурса. Информация о результатах конкурса размещается на сайте Росздравнадзора (территориального органа) в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования.

Доктрина делит государственных служащих на должностных лиц, оперативный и вспомогательный состав. Хотя подобная классификация в законах о государственной службе отсутствует, «она имеет принципиальное и прежде всего практическое значение. В частности, понятие должностного лица, о котором в этих законах даже и не

51

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

упоминается, является одним из ключевых, поскольку должностные лица признаются специальными субъектами различных отраслей права, в том числе многих правонарушений»1, — пишет А.П. Алехин.

В целях Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающего в ст. 2.4 административную ответственность должностных лиц, предусматривается, что «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».

Есть определение должностного лица и в Уголовном кодексе РФ (примечание к ст. 285): «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». То есть по УК РФ должностным лицом является только лицо, работающее в учреждении. Когда в одном из судебных казусов суд констатировал, что осужденный работал директором Парка культуры и отдыха имени А.М. Горького в г. Самаре и осужден за должностное преступление, Верховный Суд РФ отменил это решение с мотивировкой, что директор Парка – работник не учреждения, а предприятия, поэтому он не может быть квалифицирован

1 Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник для юридических вузов и факультетов / Отв. ред. А.П. Алехин. М.: Изд-во «Зерцало», 2006, стр. 164.

52

§ 4. Административно-правовой статус государственных служащих

как должностное лицо1. Причем определение учреждения строится на содержании ст. 120 ГК РФ. Пункт 1 этой статьи гласит: «Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично». А предприятие по ст. 132 ГК РФ определяется так: «Предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью».

Теперь, наконец, появилось общее для всех случаев, в том числе государственной службы, понятие должностного лица:

«Должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления» (п. 5 ст. 4 Федерального закона РФ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»2. Из текста этого определения следует потребность более точно определить термин «представитель власти». Важным является то, что в этом определении явно выраженным образом понятие должностного лица отделяется от понятия государственного органа, и оно определяется как лицо, выполняющее определенные функции в органе.

На основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы заключается служебный контракт.

Назначение на должность открывает стадию прохождения государственной службы, которая включает: испытательный срок, аттестации, регулярное повышение квалификации и переподготовку, поощрения и взыскания, отставку или выход на пенсию.

Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года (п. 1 ст. 27 Федерального закона № 79-ФЗ). Правовой смысл испытательного срока заключается в облегченном, без необходимости запрашивать согласие профсоюза, поряд-

1 Определение судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2001 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2002, № 7, стр. 12–13.

2 СЗ РФ, 2006, № 19, ст. 2060.

53

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

ке увольнения государственного служащего, несоответствие которого требованиям службы обнаруживается во время испытательного срока.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа (ст. 47 Федерального закона № 79-ФЗ).

Важной технической характеристикой управленческой деятельности государственного служащего является правило о возможности исполнять указание только со стороны непосредственного начальника. О действии (недействии) приказа «через голову» сказано, например, в Инструкции по организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденной приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 9 июня 2004 г. № 1741. Инструкция вводит понятия «прямой начальник» и «непосредственный начальник» (п. 48), «младшие обязаны выполнять требования старших» (п. 48) и непоследовательно вводит: «Приказы отдаются в порядке подчиненности. В случае необходимости вышестоящий начальник может отдать приказ подчиненному, минуя его непосредственного начальника» (п. 6).

Поскольку государственные служащие в своей деятельности выражают волю и позицию государства, а не свою личную или кружковую, то их публичные выступления оцениваются как выступления государственных должностных лиц. Это положение не дает им возможности выступать в публичных случаях без надлежащего уполномочия вышестоящих должностных лиц государства. Так, работники Администрации Президента РФ вправе выступать в средствах массовой информации по вопросам своей служебной деятельности, а также по вопросам деятельности Администрации Президента РФ только в порядке, устанавливаемом руководителем Администрации Президента РФ (п. 6 Указа Президента РФ от 29 января 1996 г. № 117). Такое же требование содержится и в п. 3 постановления Прави-

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2004, № 29, стр. 13–35.

54

§ 4. Административно-правовой статус государственных служащих

тельства РФ от 13 августа 2005 г. № 514 ««Об особенностях статуса

иТиповом должностном регламенте статс-секретарей — заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти»1, которое, в частности, гласит: «Статс-секретарь — заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти не вправе представлять либо оглашать, в том числе в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, позицию по рассматриваемым палатами Федерального Собрания Российской Федерации проектам федеральных законов (законам), не соответствующую позиции Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации».

Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года (ст. 48 Федерального закона № 79-ФЗ), по результатам которой Аттестационная комиссия принимает решение, что гражданский служащий: 1) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста либо 2) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации либо 3) понижается в должности гражданской службы.

Среди основных правовых приемов ограничения коррумпированности государственного аппарата называются правило о несовместимости мандата депутата с государственной службой2 и обязательная подача декларации о доходах государственного служащего. Последняя регулируется Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559. Пункт 11 «Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы,

ифедеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», утвержденного этим указом, предусматривает, что эти сведения, представляемые гражданином и государственным служащим, являются сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тай-

1 СЗ РФ, 2005, № 34, ст. 3507.

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 26 февраля 1993 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности правоприменительной практики досрочного прекращения полномочий народного депутата Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1993, № 19, ст. 702.

55

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

ну. Эти сведения представляются руководителю федерального государственного органа и другим должностным лицам федерального государственного органа, наделенным полномочиями назначать на должность и освобождать от должности государственных служащих, а также иным должностным лицам в случаях, предусмотренных федеральными законами. Таким образом, служебный характер такой информации не позволяет реализовать потенциал данного инструмента воздействия на служащих, так как не обеспечивает обществу возможности участвовать в данном виде контроля. В печати опубликованы декларации только некоторых должностных лиц государства.

Система номенклатурных работников как должностных лиц, централизованно перемещаемых в государственном аппарате СССР по горизонтали, обычно осуждалась, однако Президент РФ В.В. Путин на совещании с работниками правоохранительных органов 31 мая 2002 г. в Кремле на тему «О неотложных мерах по борьбе с преступностью» предложил ее ввести1 также для сокращения коррумпированности должностных лиц правоохранительных органов, в виде системы ротации, что позволит «вырвать их из сложившихся годами связей и обязательств, часто тормозивших работу». В настоящее время федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261, среди мер развития государственной службы предусматривает также и внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации государственных служащих.

В период государственной службы к государственным служащим применяются поощрения и взыскания, являющиеся методами обеспечения качества и стимулирования их труда. Например, Указ Президента РФ от 14 апреля 2009 г. № 399 звучал так: «Освободить генерала армии Корабельникова Валентина Владимировича от должности начальника Главного разведывательного управления Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации — заместителя начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации и уволить его с военной службы». В нем нет мо-

1 Российская газета от 1 июня 2002 г., стр. 2.

56

§ 4. Административно-правовой статус государственных служащих

тивировки – распространенный способ властвования в последнее время. Поскольку даже и поощрения в последнее время стали регулироваться местным или ведомственным законодательством, то, как представляется, подробно разработано понятие дисциплины, конкретные дисциплинарные права начальников, обжалование и формы сопутствующих документов – в Инструкции по организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденной приказом Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 9 июня 2004 г. № 1741.

Специфичным видом административной процедуры по отношению к государственным служащим перед применением к ним дисциплинарного взыскания является «служебная проверка». Порядок организации работы по проведению служебных проверок в отношении федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека урегулирован, например, приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 17 июня 2009 г. № 4082. Для проведения служебной проверки формируется комиссия, в состав которой в обязательном порядке включаются представитель юридического (правового) подразделения и представитель выборного профсоюзного органа. Председателем комиссии назначается представитель подразделения по вопросам государственной службы и кадров (п. 9). За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1)замечание;

2)выговор;

3)предупреждение о неполном должностном соответствии;

1 Бюллетень трудового и социального законодательства РФ, 2004, № 8, стр. 66–

84.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2009, № 34, стр. 110–114.

57

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

4)освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5)увольнение с гражданской службы (ст. 57 Федерального закона № 79-ФЗ).

На основании Указа Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации» государственными наградами Российской Федерации являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации. Президент Российской Федерации издает указы об учреждении государственных наград; издает указы о награждении государственными наградами; вручает государственные награды; образует Комиссию по государственным наградам при Президенте Российской Федерации для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан.

Предельный возраст пребывания на гражданской службе — 65 лет. Замещение должности гражданской службы гражданским служащим по достижении им возраста 65 лет — предельного возраста пребывания на гражданской службе не допускается.

Что касается государственных органов управления вопросами государственной службы, то новеллой российского законодательства о государственной службе является появление института представителя нанимателя, которым является руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона № 79-ФЗ). Представляется, многочисленность «нанимателей» на всех уровнях служебной иерархии создает ведомственный характер государственной службы, лишает ее необходимой государству монолитности.

На федеральном уровне кадровую политику формируют Президент и Правительство Российской Федерации, имеющие в своем подчинении специализированные органы. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» в ее составе действуют два управления: Управление Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам и Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы. Однако специализированного федерального органа исполнительной

58

§ 4. Административно-правовой статус государственных служащих

власти, отвечающего за столь важный участок государственной деятельности, как формирование кадрового состава государственных органов, в Российской Федерации нет, по наследству от СССР подбор кадров на государственную службу остается во многом напоминающим систему блата. В структуре Аппарата Правительства РФ, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. № 520-р «О совершенствовании структуры Аппарата Правительства Российской Федерации»1 специализированного департамента государственной службы нет, наиболее близким является Департамент государственного управления, регионального развития и местного самоуправления Правительства Российской Федерации. Но Правительство РФ имеет на правах совещательных органов, например, Комиссию по организации подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации. Основной объем работы с кадрами государственной службы выполняют кадровые службы государственных органов, которые, в частности, занимаются вопросами организации и проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение гражданских служащих в кадровый резерв, аттестации гражданских служащих, обеспечивают деятельность комиссии по урегулированию конфликтов интересов.

В городе Москве действуют Закон города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы»2 и Закон города Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 ««О муниципальной службе в городе Москве»3, приложением к последнему является Типовое положение о проведении аттестации муниципальных служащих органов местного самоуправления, муниципальных органов внутригородских муниципальных образований в городе Москве. Этот пример законодательства о государственной службе субъекта РФ отражает, на мой взгляд, недостаточную концептуальную завершенность и научную точность в понимании государственной службы: субъект Российской Федерации не является суверенным образованием (п. 1 ст. 4 Конституции РФ 1993 г.) и потому не может именовать свою службу государственной. Точно так же и му-

59

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

ниципальная служба характеризуется настолько же властным содержанием, насколько таковым обладает и государственная служба в Российской Федерации в целом.

Муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»1. Этим Законом определяется взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, которая обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы, соотносимости условий учета стажа, пенсии и других институтов государственной службы. В результате причиной различия государственной и муниципальной службы остается концепция государственного строительства в Российской Федерации, не признающая органы местного самоуправления органами государственной власти (ст. 12 Конституции) и устанавливающая конституционное различие государственной, муниципальной и частной форм организации общественной жизни.

В мировой практике принято различать три модели местного самоуправления и соответственно три системы муниципальной службы: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую2.

Важнейшими элементами механизма народовластия в РФ могли бы являться положения, предусматривающие право населения на отзыв Президента России, руководителей органов исполнительной власти и выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Такое право, по мысли В.М. Городицкого3, «может возникнуть у населения не ранее чем через 1,5–2 года работы указанного

1 СЗ РФ, 2007, № 10, ст. 1152.

2 Литвинцева Е.А. Правовые и организационные основы муниципальной службы в зарубежных странах // Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М.: Изд-во РАГС, 2004, стр. 97.

3 Городицкий В.М. Пути формирования механизма народовластия на основе действующей конституции РФ // Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской конференции): Конституционное и административное право. М.: ИГиП РАН, 2000, стр. 30.

60