Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

171

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

172

§ 3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

173

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

Диспропорции в объеме финансирования из государственного бюджета отражают несбалансированность самого государственного аппарата. И не вполне случайно. Когда Министерство финансов на свое содержание забирает треть всех государственных расходов на государственный аппарат, это говорит о специфическом типе государства.

Лоббирование ведомствами своих интересов «влечет за собой не только резкое ухудшение качества законов, но и оказывает отрицательное воздействие на всю систему органов государственного управления, отмечает Сектор общей теории и социологии права ИГП РАН. «Выход из данного положения только один: законодательное закрепление научно-обоснованных критериев определения предмета нормативных правовых актов. Это необходимое условие для выполне-

174

§ 4. Адм.-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ

ния регулирующих функций закона, для его эффективности как акта высшей правовой силы»1.

§4. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Субъекты Российской Федерации являются самостоятельными государственными образованиями со своими законодательными и исполнительными органами государственной власти, однако их деятельность основана на принципах территориальной целостности Российского государства, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ (п. 3 ст. 5 Конституции РФ, п. 1 ст. 1 Федерального закона РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2). В соответствии с п. 3 Закона № 184-ФЗ 1999 г. «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ».

Основные принципы взаимоотношений и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации являются вопросом конституционного права, однако они в РФ определены также и указанным Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ, где ст. 2 устанавливает, что конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

1 Системность законодательства как фактор повышения его качества. Статья подготовлена Сектором общей теории и социологии права ИГП РАН // Государство и право, 2002, № 8, стр. 7.

2 СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005.

175

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

Ученые1 выделяют три системы организации исполнительной власти в субъекте РФ:

а) система органов исполнительной власти, руководство которой осуществляет непосредственно высшее должностное лицо субъекта РФ, включая все подразделения исполнительной власти (часто называемые департаментами), а коллегиальный высший исполнительный орган отсутствует;

б) система органов исполнительной власти, предусматривающая высший исполнительный орган (часто называемый правительством) и должности министров, но должность руководителя высшего исполнительного органа совмещена с должностью высшего должностного лица субъекта Федерации;

в) система органов исполнительной власти, предусматривающая должность высшего должностного лица субъекта Федерации, равно как и коллегиальный высший исполнительный орган субъекта РФ, объединяющий министров и возглавляемый руководителем, должность которого не совпадает с должностью высшего должностного лица.

В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 17). Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом РФ (ст. 2.1). На лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, за исключением депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и мировых судей, распространяются ограничения, установленные для членов Правительства РФ.

Министры (руководители департаментов) везде назначаются высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ по собственному усмотрению.

Примерная структура органов краевой, областной администрации утверждена постановлением Совета Министров — Правитель-

1 Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2006.

176

§ 4. Адм.-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ

ства РФ от 27 мая 1993 г. № 490 «О некоторых мерах по усилению координации деятельности министерств и ведомств Российской Федерации, администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения»1. Она включает 33 управления, отдела и комитета.

Конкретная структура органов определяется конституциями или уставами субъектов Российской Федерации и отличается многообразием. Например, в г. Москве в число источников права, регулирующих вопросы организации исполнительных органов власти города Москвы, входят: Устав города Москвы, принятый Законом г. Москвы от 28 июня 1995 г.2, Закон г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы»3, постановление Правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. № 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы»4, Указ Мэра Москвы от 19 июля 2007 г. № 44-УМ «Об органах исполнительной власти города Москвы» (вместе с «Перечнем органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы»)5.

Так, ст. 5 «Органы государственной власти города Москвы» Устава города Москвы, в частности, гласит:

«2. Высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Москвы, является Мэр Москвы.

3.Высшим исполнительным органом государственной власти города Москвы является Правительство Москвы.

4.Исполнительными органами государственной власти города Москвы (органами исполнительной власти города Москвы) являются Правительство Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти».

Территориальными единицами города Москвы являются районы

иадминистративные округа (ст. 15 Устава г. Москвы), административный округ включает в себя несколько районов города Москвы (ст. 17). Административные округа — территориальные единицы го-

177

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

рода Москвы, образуемые для административного управления соответствующими территориями. То есть это единица пределов действия органов исполнительной власти субъекта РФ.

Врамках исполнительной власти города Москвы специфичной является должность Мэра Москвы. В его полномочиях формирование Правительства Москвы (ст. 41 Устава г. Москвы), право непосредственно или через органы исполнительной власти города Москвы решать вопросы социально-экономического развития города Москвы, осуществлять управление городским хозяйством. Специально Устав города Москвы содержит положение, что «В случаях, угрожающих безопасности и здоровью жителей города Москвы, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения города Москвы, поддержанию правопорядка, Мэр Москвы вправе принимать необходимые меры по предупреждению экстремальных обстоятельств или ликвидации их последствий с последующим незамедлительным уведомлением тех органов государственной власти,

вкомпетенцию которых входит решение данных вопросов». То есть установлен режим личной власти. Мэр Москвы издает указы, правовые акты по вопросам нормативного характера, и распоряжения по вопросам оперативно-распорядительного характера.

Правительство Москвы, возглавляемое Мэром Москвы, является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы (ст. 44 Устава г. Москвы).

Вадминистративных округах и районах города Москвы образуются территориальные органы исполнительной власти — префектуры административных округов, возглавляемые префектами административных округов, и управы районов, возглавляемые руководителями управ (ст. 46 Устава г. Москвы).

Завершается иерархия исполнительных органов государственной власти города Москвы как субъекта РФ государственными должностями и государственными должностями государственной гражданской службы. В Москве государственные должности регулируются специальным Законом г. Москвы от 15 июля 2005 г. № 43 «О государственных должностях города Москвы»1, а государственные долж-

1 Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2005, № 44.

178

§ 4. Адм.-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ

ности государственной гражданской службы – Законом г. Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы»1. Должностными лицами исполнительной власти города Москвы являются Мэр Москвы, члены Правительства Москвы, руководители органов исполнительной власти города Москвы и их заместители, а также государственные гражданские служащие города Москвы, в установленном порядке наделенные административнораспорядительными полномочиями (ст. 47 Устава г. Москвы).

В структуру органов исполнительной власти города Москвы, в соответствии с Указом Мэра Москвы от 20 августа 2001 г. № 1-УМ «О первоочередных организационных мерах в связи со вступлением в силу Закона города Москвы от 13 июля 2001 г. № 32 «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы»2 входят:

1.Правительство Москвы.

2.Аппарат Мэра и Правительства Москвы.

3.Отраслевые и функциональные органы исполнительной власти города Москвы.

4.Территориальные органы исполнительной власти города Мо-

сквы – префектуры.

Структура самого Правительства города Москвы включает: Мэра Москвы, Вице-мэра Москвы, Первых заместителей Мэра Москвы в Правительстве Москвы, Руководителя аппарата Правительства Москвы в ранге первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, Заместителей Мэра Москвы в Правительстве Москвы, Министров Правительства Москвы и Префектов административных округов города Москвы в ранге министров Правительства Москвы.

В системе органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы, в соответствии с Законом г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы» отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти города Москвы являются департаменты, комитеты, главные управления, управления и инспекции. Важно отметить, что в законе города Москвы «О Правительстве Москвы» содержится положение, что «Правительство Москвы руководит деятельностью департаментов, комитетов, главных управлений, управлений, инспекций, префектур

1 Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2005, № 8.

2 Вестник Мэрии Москвы, 2001, № 35.

179

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

административных округов города Москвы и управ районов города Москвы», то есть вне зависимости от того, являются ли территориальные единицы органами государственной власти города Москвы, как субъекта РФ, или субъектами местного самоуправления, каковыми являются районы города Москвы. Для координации деятельности органов исполнительной власти города Москвы могут создаваться комплексы городского управления, возглавляемые членами Правительства Москвы. Руководители отраслевых, функциональных

итерриториальных органов исполнительной власти города Москвы действуют на основе единоначалия, издают в пределах своих полномочий распоряжения и приказы, представляют Правительству Москвы ежегодные отчеты о своей деятельности.

Указ Мэра Москвы от 19 июля 2007 г. № 44-УМ «Об органах исполнительной власти города Москвы» содержит Перечень органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы1. Он включает 5 комплексов (Комплекс городского хозяйства Москвы, Комплекс градостроительной политики и строительства города Москвы, Комплекс экономической политики и развития города Москвы, Комплекс социальной сферы города Москвы

иКомплекс имущественно-земельных отношений города Москвы), включающих в себя Департаменты и Управления, и ряд департаментов, комитетов, главный управлений, управлений и инспекций, не входящих в состав комплексов городского управления.

Вчисло органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы, входят также префектуры 10 административных округов города Москвы и, в соответствии с приложением к Указу Мэра Москвы от 19 июля 2007 г. № 44-УМ, — управы 123 районов города Москвы, например, Арбат, Якиманка, Хамовники.

Типовая структура управления административным округом г. Москвы в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 9 января 1996 г. № 23, теперь отменным, включала префекта с аппаратом префекта (администрацией административного округа), территориальными структурами городских органов исполнительной власти и контрольными органами и районные управы. В аппа-

1 Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2007, № 43.

180