Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 3. Административно-правовой статус Президента Российской Федерации

сударственной власти в руках ее создателей. Можно предположить, что Конституция РФ 1993 г. содействует укреплению новых общественных отношений, формирующих базу демократического социального правового государства. Но не следует забывать, что Конституция как общеобязательный нормативный акт может стать базой и для авторитарной власти, поскольку в ней заложен такой потенциал. Речь идет о безграничных возможностях «загадочной» президентской власти, нормы о которой истолковываются по преимуществу в пользу расширения полномочий Президента»1.

Теоретически важным является вопрос, может ли Президент, как лицо избранное народом, доверившим ему власть на 4 года, уйти с должности по собственному желанию, как это сделал Президент РФ Б.Н. Ельцин Указом от 31 декабря 1999 г. № 1761. Процедура и порядок передачи полномочий от одного президента другому законодательным образом не урегулирована, хотя речь идет и о передаче «ядерного чемоданчика».

По окончании своих полномочий Президент РФ пользуется объемом привилегий, равным привилегиям при исполнении им обязанностей по принадлежавшим ему как Президенту РФ полномочиям. Кроме того, по окончании этих полномочий такие же привилегии приобретают и члены его семьи, не обладавшие таковыми официально в период президентства оставившего свой пост Президента РФ (Федеральный закон РФ от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»)2. Эти положения сближают статус Президента РФ со статусом монарха в недемократических государствах. Во Франции закончившее свои обязанности Президента лицо автоматически становится членом Государственного совета, высшего административного суда Франции.

Институт вице-президента РФ отменен Б.Н. Ельциным еще до расстрела парламента 4 октября 1993 г. Теперь в случае невозможно-

1 Полянский В.В. Конституционный процесс и политика // Государство и право на рубеже веков. Материалы Всероссийской конференции. Конституционное и административное право. М.: ИГиП РАН, 2000, стр. 64–65.

2 Скобликов П.А. Законопроект об иммунитете бывшего Президента РФ: формально-юридический анализ // Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права / Под ред. В.В. Лунеева. М.: Юристъ, 2002, стр. 155–156.

41

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

сти Президенту выполнять свои обязанности их временно исполняет Председатель Правительства РФ (п. 3 ст. 92 Конституции), однако он наследует не все полномочия Президента и не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. То есть статус и режим правления, предусмотренный для Президента Б.Н. Ельцина в Российской Федерации, и в настоящее время носит внешнюю форму режима личной власти, каким он был во Франции при президенте Де Голле.

§4. Административно-правовой статус государственных служащих, должностных лиц

Ряд административно-правовых отношений по законодательству Российской Федерации осуществляется с участием в качестве властной стороны специально указанных в законодательстве отдельных должностных лиц. Должностное лицо является одной из разновидностей государственных служащих.

Обычно под государственным служащим понимается:

42

§ 4. Административно-правовой статус государственных служащих

Эти признаки государственного служащего в современном законодательстве РФ имеют определенную специфику правового регулирования.

Функцией государственного служащего является государственная служба. Понятие государственной службы, а также производное от нее понятие государственного служащего остается все еще недостаточно ясным и в теории, и в законодательстве. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федераль-

ных государственных органов; субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 1).

Это шесть категорий лиц, профессиональная деятельность по обеспечению функционирования которых в соответствии с данным Законом считается государственной службой. Одновременно «Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, настоящим Федеральным законом не регулируется» (п. 2 ст. 1), то есть она не касается Президента РФ, депутатов, судей, министров и некоторых других лиц в Российском государстве. Соответственно они не считаются этим законом находящимися на государственной службе. Такое определение

1 СЗ РФ, 2003, № 22, ст. 2063.

43

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

государственной службы через перечисление, а не через принципиальную оценку института является ненаучным, конъюнктурным1. Кроме того, государственный служащий, например, при «обеспечении исполнения полномочий» указанных выше лиц не может выступать от имени государства, а это основной признак службы государственной.

Ввиду непосредственной связи правосознания граждан, выполняющих обязанности по должностям государственной службы, с качеством осуществляемой ими властной деятельности, государственная служба носит классовый характер, и в ответственные моменты истории подвергается особенно резко выраженному правовому регулированию. Так, Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа содержала прямое указание: «В момент решительной борьбы с эксплуататорами эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти»2. То есть на государственную службу допускались лишь лица, принадлежавшие к классу «победившего пролетариата». В современных условиях знаки, вероятно, меняются на обратные.

Конституция РФ 1993 года упоминает только федеральную государственную службу. Однако практически все субъекты РФ приняли собственные законы о государственной службе субъектов РФ. Вот как оценивает эту ситуацию В.Г. Вишняков: «В стране сформировалась двухуровневая система государственного управления, и основной причиной этого стало образование параллельно действующих государственных служб – федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ. Нигде в мире нет такого явления. Так, согласно Конституции Германии (ст. 75) федерация имеет право определять правовое положение лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права»3. Так или иначе, но Федеральный закон № 58-ФЗ «О систе-

1 Демин А.А., Еремин Ю.В. Дискуссионный характер понятия государственной службы в законодательстве Российской Федерации // Государственное управление и право. Сборник научных трудов / Под общ. ред. И.Н. Барцица, отв. ред. Е.Ю. Киреева. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2005, стр. 34–42.

2 Цитируется по: Федькин Г.И. Сущность социалистического права // Теория государства и права. М.: ГосЮрИздат, 1955, стр. 278.

3 Вишняков В.Г. Законодательство о федеральной государственной службе. Часть 1 // Представительная власть – ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы / Под общ. ред. А.П. Любимова. М., 2005, № 1(61), стр. 24.

44

§ 4. Административно-правовой статус государственных служащих

ме государственной службы РФ» уже закрепляет, что государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 2).

В Российской Федерации предусмотрены три вида государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба и правоохранительная служба. Муниципальная служба связана с гражданской службой единством основных к ней требований. Уже принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1. Его отличительной особенностью является введение в правовой оборот чинов на государственной службе и, таким образом, узаконение категории «чиновник» в российской государственной службе.

Введена довольно сложная, но специализированная классификация должностей государственной службы.

Во-первых, введены категории государственных служащих. Ими являются:

1)руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок или без ограничения срока полномочий;

2)помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3)специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4)обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые

для обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий (ст. 9).

Во-вторых, должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

1 СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3215.

45

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

2)главные должности гражданской службы;

3)ведущие должности гражданской службы;

4)старшие должности гражданской службы;

5)младшие должности гражданской службы (ст. 9).

В-третьих, гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы по результатам квалификационного экзамена или в ином порядке присваиваются классные чины гражданской службы (ст. 11). Такими чинами предусмотрены:

действительный государственный советник Российской Федерации;

государственный советник Российской Федерации; советник государственной гражданской службы Российской Фе-

дерации; референт государственной гражданской службы Российской Фе-

дерации; секретарь государственной гражданской службы Российской Фе-

дерации.

И, наконец, в-четвертых, каждый чин может быть 1, 2 или 3-го класса.

В частности, лицам на государственных должностях РФ и должностях федеральной государственной службы в Министерстве юстиции РФ и других правовых органах, квалификационным требованием к которым является юридическое образование, на основании Указа Президента РФ от 19 ноября 2007 г. № 1554 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции»1 присваиваются в соответствии с их квалификацией и замещаемой должностью федеральной государственной гражданской службы следующие классные чины юстиции:

юрист 3 класса; юрист 2 класса; юрист 1 класса;

1 СЗ РФ, 2007, № 48 (2 ч.), ст. 5952.

46

§ 4. Административно-правовой статус государственных служащих

действительный государственный советник юстиции Российской Федерации 3 класса;

действительный государственный советник юстиции Российской Федерации 2 класса;

действительный государственный советник юстиции Российской Федерации 1 класса;

действительный государственный советник юстиции Российской Федерации.

Все классификации обычно преследуют цель упорядочения должностей и создания стимула служащему для повышения квалификации и продвижения по службе. В качестве таких критериев обычно применяется уровень образования, необходимого для занятия соответствующей должности. В данной классификации такой критерий отсутствует, зато подчеркнут патронажный принцип государственных должностей1, или «система добычи»2, блата при комплектовании ими государственного аппарата.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей феде-

1 См.: Ноздрачев А.Ф. В кн.: Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л.А. Окуньков. М.: Контракт, ИНФРА-М, 1998, стр. 7–8.

2 Демин А.А. «Система добычи» и «система заслуг» как способы комплектования кадров государственной службы // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Юридические науки», 1998, № 2, стр. 41–46.

47

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

ральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента Российской Федерации (ст. 10). В настоящее время Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утвержден Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 15741.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 79-ФЗ гражданским служащим является гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Вот основные признаки государственного служащего, закрепленные в законе. Были случаи назначения (Президентом РФ Б.Н. Ельциным) на государственную службу России в качестве советников иностранных советологов: Джеффри Сакса, директора Центра международного развития Гарвардского университета, Михаила С. Бернштама, старшего научного сотрудника Гуверовского института Стэнфордского университета в Калифорнии, и других2. Платная работа иностранца в государственном аппарате всегда является поводом к обвинению такого гражданина в работе на иностранную разведку. Обычно государства такого положения не допускают. Именно поэтому существует понятие «почетного консула»3 как лица, выполняющего обязанности по государственной должности иностранного государства безвозмездно.

Также специальным правилом для государственного служащего является его невозможность состоять в различных объединениях, членство в которых влечет обязанности, отражающиеся на его государственной службе. Так, п. 1 ст. 18 Федерального закона № 79-ФЗ прямо требует от гражданского служащего: соблюдать нейтраль-

1 СЗ РФ, 2006, № 1, ст. 118.

2 См., например, распоряжение Председателя Верховного Совета РФ Р.И. Хасбулатова от 7 июля 1992 г. № 3237рп-1.

3 Зубков Н.Г. Нештатные консулы в прошлом и настоящем // Проблемы современного международного права. Сборник статей. Вып. 6. М.: Дип. Академия МИД

СССР, 1979.

48

§ 4. Административно-правовой статус государственных служащих

ность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций (ст. 18). Обычно в зарубежных странах это ограничение государственного служащего связано с доктриной нейтральности государственного служащего, вызванной многопартийностью и сменой правящей партии после выборов. Правящие партии сменяются у власти, а государственный служащий обязан относиться к событиям нейтрально при выполнении своих государственных служебных обязанностей. В Российской Федерации бывший мэр г. Санкт-Петербурга А. Собчак состоял членом Мальтийского ордена, благодаря чему по общественному телевидению велись передачи о процедурах совершения таинства посвящения в члены этого ордена, то есть реклама организации. В ноябре 2002 г. министр внутренних дел РФ Грызлов по центральному телевидению на канале «ТВС» заявил, что он уже год является главой партии «Единая Россия» и считает, что занятие поста в федеральных органах не мешает ему совмещать службу с партийной работой. Правовой квалификации этого заявления не последовало.

Конкретные обязанности государственного служащего на соответствующей должности определяются должностным регламентом (ст. 15), а в число квалификационных требований к должности гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или государственной службы иных видов, стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (п. 1 ст. 12). Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего (п. 6 ст. 12). Примером может явиться «Должностной регламент (функциональные обязанности) руководителя образовательного учреждения среднего (или начального) профессионального образования по действиям в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени», направленный руководителям образовательных учреждений профессионального образования в связи с их многочисленными обращениями заместителем руководителя Федерального агентства по об-

49

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

разованию А.А. Казеновым письмом Рособразования от 29 декабря 2006 г. № 17-3-09/1641.

Замещение государственных должностей производится по конкурсу и по результатам аттестации. Проводятся они представителем нанимателя, которым является руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанного руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Конкурсный порядок замещения государственных должностей отражен, например, в приказе Росздравнадзора от 4 марта 2009 г. № 1505-Пр/092 «Об утверждении Регламента Конкурсной комиссии центрального аппарата (территориальных органов) Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по проведению конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы и Методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы в центральном аппарате (территориальных органах) Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития», где Регламент определяет порядок и сроки работы Конкурсной комиссии центрального аппарата (территориальных органов) Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития при проведении конкурса на замещение вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы в центральном аппарате и территориальных органах Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития.

Конкурс объявляется приказом Росздравнадзора, а в территориальных органах Росздравнадзора приказом территориального органа Росздравнадзора. На замещение вакантных должностей руководителей и помощников (советников) в центральном аппарате (территориальных органах) Росздравнадзора и в некоторых других случаях конкурс не проводится. Гражданин Российской Федерации, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в цен-

1 Администратор образования, 2007, № 6, март.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2009, № 25.

50