Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 6. Административно-правовой статус общественных объединений

Вызывает недоумение характер государственной власти в РФ, когда взаимоотношения государственного органа с общественным объединением протекают так, как это видно из следующего казуса правовой практики. Глава Счетной Палаты РФ Сергей Степашин обратился к руководству страны, а также к председателю Национального банковского совета (НБС) – министру финансов Алексею Кудрину с предложением о проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности Центробанка. Однако НБС заявил о ее нецелесообразности. С. Степашин выразил по этому поводу свое сожаление и недоумение. И вот: «Совет Федерации принял вчера специальное постановление, в котором рекомендует Счетной палате провести проверку финансово-хозяйственной деятельности Центробанка». С. Степашин вот как прокомментировал решение Совета Федерации: «Счетная палата законодательно наделена полномочиями по контролю за деятельностью ЦБ, касающейся обслуживания федерального бюджета и государственного долга, а также по проведению проверок его финансово-хозяйственной деятельности. Они осуществляются по решению Госдумы, которое принимается только на основании предложений НБС. Кстати, вчерашнее постановление Совфеда рекомендует НБС внести подобные предложения в Госдуму»1. Центральный банк РФ иногда позиционирует себя как общественное объединение, иногда как государственный орган.

Административно-правовой статус общественных объединений проявляется в троякого вида административных правоотношениях: 1) когда они выполняют установленные государством правила взаимоотношений с администрацией, например, при выполнении обязанности отчетности; 2) когда они имеют право требовать от администрации обеспечения их прав, например, права на регистрацию, на демонстрацию и т.д.; 3) когда государство делегирует общественным объединениям властные полномочия2, например, при передаче Добровольным народным дружинам права власти при обеспечении общественного порядка в определенных пределах. Такой экспери-

1 Панина Т. Счетная палата приблизилась к Центробанку. Совет Федерации рекомендовал его проверить // Российская газета от 28 декабря 2006 г., № 293, стр. 2.

2 Ямпольская Ц.А. Общественные организации в политической системе социализма (Методологический аспект) // Советское государство и право, 1980, № 8, стр. 23–32.

211

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

мент, являвшийся, в сущности, отражением коммунистической идеологии передачи государственных полномочий общественной самодеятельности, под управление общественному самоуправлению, осуществлялся в соответствии с Указом Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 «по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления», в 2000 году он закончен с указанием МВД РФ изучить опыт эксперимента. Однако в городе Москве принят Закон города Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 «Об участии жителей Москвы в охране общественного порядка»1, которым регулируется также и деятельность Добровольной народной дружины. Постановлением Правительства Москвы от 14 января 2003 г. № 14ПП утверждено «Положение о Московской городской народной дружине»2.

Важную роль в противодействии административной деликтности призвана играть индивидуальная профилактика. Одной из причин роста общего количества административных правонарушений в условиях формирования в Российской Федерации правового государства «остается недооценка роли и места общественных формирований правовой направленности в системе правовых отношений»3, — отмечает А.С. Дугенец. «В конце 80-х – начале 90-х гг. ХХ в. поспешно были ликвидированы многочисленные в советское время общественные формирования, вносившие существенный вклад в общее дело охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в стране. Сказалась идеологическая «зашоренность», которая усиленно выдавалась за истину и определенными кругами интерпретировалась как органическая часть советской системы тотального контроля». Приказом Министерства юстиции РФ от 8 июня 2005 г. № 79 утверждено Положение о порядке формирования и деятельности самодеятельных организаций осужденных в исправительном учреждении Федеральной службы исполнения наказаний4.

1 Вестник Мэрии Москвы, 2001, № 19, май.

2 Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2003, № 7.

3 Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве. Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н. М., 2005, стр. 12.

4 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2005, № 26, стр. 64–71.

212

§ 6. Административно-правовой статус общественных объединений

Важнейшим из объединений граждан являются политические партии, Федеральный закон о которых № 95-ФЗ «О политических партиях» был подписан Президентом РФ 11 июля 2001 г.

Партии создаются для организованной борьбы за участие во властных органах государства. При этом, с одной стороны, возникает масса случаев вступления партий в административные отношения; несмотря на то, что партии претендуют на власть в стране, они обязаны в административных отношениях выполнять указания административных органов: при регистрации, при митингах, при отчетности, при контроле, и, наконец, при административной ответственности. С другой стороны, возникает проблема неравных возможностей в едином государстве для отдельного гражданина и для граждан, организованных в партии, так как одинаковые проблемы решаются иначе самостоятельным независимым гражданином и негосударственными объединениями граждан1, что создает неравенство статуса граждан.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ содержит следующие требования к политическим партиям, связанным с деятельностью государственного аппарата управления.

Руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации (п. 2 ст. 3). Создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий не допускаются (п. 6 ст. 9).

«В случае осуществления общественным или религиозным объединением экстремистской деятельности, иной противоправной деятельности, выявления наличия в их деятельности признаков экстремизма и установления фактов активного участия в этой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства, являющихся членами (участниками) этих объединений, территориальный орган Минюста России направляет в Департамент по делам общественных и религиозных объединений (далее — Департамент) материалы

1 Демин А.А. Гражданин в правоотношениях административной юрисдикции: непосредственное или опосредованное участие? // Актуальные вопросы админи- стративно-деликтного права. Материалы международной конференции, посвященной 70-летию профессора А.П. Шергина. М.: ВНИИ МВД России, 2005, стр. 189– 196.

213

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

для подготовки распоряжений Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, являющегося членом (участником) общественного или религиозного объединения», — так гласит п. 1 Приложения к приказу Министерства юстиции Российской Федерации от 24 июля 2003 г. № 179 «Порядок представления и рассмотрения материалов при подготовке распоряжений Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, являющегося членом (участником) общественного или религиозного объединения»1.

Казусом января 2008 года является правовой конфликт по поводу статуса Британского совета в РФ, как органа идеологического характера Британского государства. Отделения этого совета располагались на территории посольства и консульств Великобритании и потому были недоступны для контроля за деятельностью общественных объединений в РФ со стороны властей в РФ. МИД РФ предложил Британскому совету надлежащим образом зарегистрироваться, оформиться. Но тот не просто не стал выполнять российское законодательство, но и провел большую политическую кампанию против России. С недопустимыми высказываниями выступил посол Великобритании Э. Брентон после встречи в МИДе России. Он заявил, что Британский совет продолжит деятельность в регионах, несмотря на запрет российских властей2. Российская сторона расценила подобные действия как провокацию, направленную на дальнейшее обострение двусторонних отношений.

Чтобы переломить эту ситуацию бесконтрольности, в Управлении Федеральной регистрационной службы по Москве прошла реорганизация подразделений, отвечающих за некоммерческие организации. В частности, объединены отделы, которые занимались регистрацией НКО и контролем за их деятельностью. По убеждению руководителя Управления И.Н. Кондрата, это повысит уровень эффективности и качество исполнения возложенных на них функций.

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2003, № 50, стр. 148–150.

2 Э. Брентон: Британский совет продолжит работу в России. http://svobodanews. ru/news/2008/01/14.html?id=430164

214

§ 6. Административно-правовой статус общественных объединений

Он также дал понять, «что такой ситуации, как в прошлом году, в Москве больше не будет»1.

«Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Под признаками профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности в настоящем Федеральном законе понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии. Политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии» (п. 3 ст. 9).

Судебным казусом по этому вопросу является, например, постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина»2. Суд установил, что после вступления Федерального закона «О политических партиях» в силу съезд общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» принял решение о преобразовании в политическую партию «Православная партия России». Со ссылкой на п. 3 ст. 9 Закона Министерство юстиции РФ отказало в государственной регистрации «Российской Христианско-Демократической партии», посчитав, что первая часть слова «христианско-демократическая» в ее наименовании является базовой и указывает на создание партии по признаку религиозной принадлежности, а политической партии «Русский Общенациональный Союз» — на том основании, что использование в ее наименовании слова «русский» указывает на создание партии по национальному признаку. Конституционный Суд РФ постановил: «Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации пункт 3

1 Шаров А. НКО назначили срок. Определена дата сдачи финансовых отчетов некоммерческим организациям // Российская газета от 22 января 2008 г., № 11, стр. 9.

2 СЗ РФ, 2004, № 51, ст. 5260.

215

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в части, не допускающей создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности». В то же время остаются организации, использующие в своем названии национальную принадлежность их членов, например, Российский еврейский конгресс1, да и законно ли исключать из интересов населения отношение ее членов к какому-либо этносу.

«Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях» (п. 4 ст. 9).

«Не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений» (п. 5 ст. 9).

Взаимоотношения политических партий с государственными органами характеризуются тем, что, в частности, «вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается» (п. 1 ст. 10).

В то же время Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» утверждает гибрид административно-общественного образования, в котором Президент РФ назначает 166 членов Палаты (п. 1 ст. 6), являющихся представителями уже существующих общественных объединений на

1 Российскому Еврейскому Конгрессу – год // Международная еврейская газета, 1997, № 2, стр. 2.

216

§ 6. Административно-правовой статус общественных объединений

принципе как бы добровольного объединения граждан, характерных для общественных объединений, а обслуживание, организационное, правовое, аналитическое, информационное, документационное, финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Общественной палаты осуществляется аппаратом Общественной палаты (п. 1 ст. 26), который объявляется государственным учреждением, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Руководитель аппарата Общественной палаты назначается на должность и освобождается от должности Правительством Российской Федерации по представлению совета Общественной палаты. Случай, когда государственное учреждение организовано для обслуживания общественного объединения, имеет аналогию с СССР, где государственный аппарат обслуживал КПСС.

«Лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанные лица, за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов муниципальных образований, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей» (п. 3 ст. 10).

«Политическая партия и ее региональные отделения подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». «Политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации. Подтверждением государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения является документ, подтверждающий факт внесения записи о политической партии или ее региональном отделении в единый государственный реестр юридических лиц» (п. 1 ст. 15). ЕГРЮЛ регулируется постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 438 «О Едином государ-

217

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

ственном реестре юридических лиц»1, но цивилистическая трактовка юридического факта регистрации2, очевидно, в случае общественных объединений неуместна.

Органы государственной власти оказывают поддержку на равных условиях политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям (п. 1 ст. 32). Государственная поддержка политических партий осуществляется также путем их государственного финансирования из средств федерального бюджета (ст. 33) по итогам участия политических партий в выборах в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет средств федерального бюджета. Средства федерального бюджета, выделяемые для государственного финансирования политических партий, предусматриваются в нем отдельной строкой в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий, не может быть менее двадцати рублей, умноженных на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо выборах Президента Российской Федерации.

Политическая партия, ее региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения осуществляют налоговый учет и бухгалтерскую отчетность (п. 1 ст. 34) как все юридические лица. Уполномоченные органы, осуществляющие контроль за деятельностью политических партий (п. 1 ст. 38), вправе, в частности, «не чаще одного раза в год знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений, число членов политической партии и число членов каждого регионального отделения политической партии». В случае обнаружения нарушения политической партией законодательства РФ федеральный уполномоченный орган выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. А если эти нарушения не были устранены —

1 СЗ РФ, 2002, № 26, ст. 2585.

2 Кудрявцева Г.А. Гражданско-правовой статус общественных объединений // Государство и право, 2005, № 3, стр. 32.

218

§ 6. Административно-правовой статус общественных объединений

деятельность политической партии может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного Суда РФ на основании заявления федерального уполномоченного органа (п. 1 ст. 39). Политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда Российской Федерации (п. 3 ст. 41).

Специальным актом, определяющим параметры правового положения религиозных объединений, является Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях». Поскольку Российская Федерация — светское государство, где никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства (ст. 4), — то на территории Российской Федерации не могут учреждаться органы исполнительной власти и государственные должности, специально предназначенные для решения вопросов, связанных с реализацией гражданами права на свободу вероисповедания, не может осуществляться передача церкви государственного имущества.

Вместе с тем при Президенте Российской Федерации создан Совет по взаимодействию с религиозными объединениями1, он является консультативным органом. Распоряжением Председателя Правительства РФ от 28 марта 2000 г. № 464-р Московской патриархии Русской православной церкви передается в безвозмездное пользование нижний храм здания церкви Покрова Пресвятой Богородицы в Филях в г. Москве, включенный в Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения. В армии внедряются священники. Это говорит о фиктивном характере лозунга и правовой нормы об отделении церкви от государства. Монархический принцип – «чья страна – того и вера» в отношении протестантов и католиков был закреплен Вестфальским мирным договором 1648 г., подтвердившим постановления Аугсбургского религиозного мира 1555 г.2

Конфессиональные вопросы зачастую в политических интересах решаются государственными властями. Так, распоряжением Президента РФ от 11 июня 2005 г. № 365-рп выделены во II кварта-

1 СЗ РФ, 1995, № 32, ст. 3294.

2 Дипломатический словарь. В трех томах. Т. 1. М.: Госполитиздат, 1960, стр. 285–286.

219

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

ле 2005 г. из резервного фонда Президента РФ 5 млн рублей администрации Камчатской области на проведение работ по строительству кафедрального Свято-Троицкого собора в г. ПетропавловскеКамчатском. Распоряжением Правительством РФ от 23 февраля 2001 г. № 260-р Минфин РФ обязывался в феврале 2001 г. выделить Правительству Чеченской Республики 11,3 млн рублей на финансирование поездки паломников (до 300 человек) из Чеченской Республики к святым местам в Саудовской Аравии. И то, и другое решения нарушают Конституцию РФ, в ст. 14 которой определен статус церкви как отделенной от государства, то есть государственные средства не могут расходоваться на нужды отдельных заблуждающихся в вере. Тем более, если, в соответствии с формулировкой последнего распоряжения, эти средства выделяются в качестве мероприятий, предусмотренных в федеральной целевой программе как направленные на восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики в 2001 году.

Незаконным является и постановление Правительства РФ под руководством М. Касьянова от 23 января 2003 г. № 51 «Об утверждении Положения о предоставлении священнослужителям отсрочки от призыва на военную службу1, поскольку в силу правила об отделении церкви от государства свои религиозные вопросы граждане решают после выполнения государственных обязанностей. Оно было отменено постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2008 г. № 276 за подписью В. Зубкова.

Таким же недопустимым разбазариванием общественного достояния является и решение администрации Москвы о создании иудейского кладбища2. Национализм на кладбищах создавать за общенародный счет – незаконно.

Среди общественных объединений особо нужно остановиться на общественных объединениях работодателей, на мой взгляд, более важных по своей роли, чем даже статус политических партий, ибо эти объединения действуют в базисной сфере экономики. Поскольку эти объединения создаются «в целях представительства законных интересов и защиты прав своих членов в сфере социальнотрудовых отношений и связанных с ними экономических отноше-

1 СЗ РФ, 2003, № 5, ст. 490.

2 Будет создано иудейское кладбище // Тверская, 13 от 21 января 2003 г., стр. 1.

220