Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 4. Адм.-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ

рат префекта включались 30 структурных единиц, в территориальных структурах — 26 структурных единиц.

Несколько более типичным является организация исполнительной власти в Московской области, поскольку она возглавляется губернатором, в отношении которого Указом Президента РФ от 23 апреля 2009 г. № 441 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»1 введен новый порядок назначения. Он, в частности, гласит, что предложение о кандидатурах, не менее трех, на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ вносится Президенту РФ коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ «и был допущен к распределению депутатских мандатов». Таким образом, идея Федерации государств, в которой источником власти является народ каждого субъекта Федерации, заменена на идею партийного представительства. Вряд ли такой акт законен. Он мог бы иметь место в унитарном государстве, но не в Федерации.

С этой конструкцией связана также и проблема ответственности такого должностного лица.

31 марта 2004 г. на повестке дня Государственной Думы стояло рассмотрение законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в части уточнения порядка привлечения к ответственности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ2. Но данный законопроект не рассматривался вообще. 2 апреля 2004 г. этот же законопроект был поставлен в повестку дня, однако «В связи с повторным отсутствием докладчика в соответствии с Регламентом Государственной Думы» был рассмотрен без доклада, а при голосо-

1 СЗ РФ, 2009, № 17, ст. 2053.

2 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2004, № 16, стр. 3.

181

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

вании «не получил поддержки депутатов в первом чтении»1. Возражения против этого законопроекта аргументировал В.А. Рыжков, депутат Государственной Думы, не состоящий в депутатском объединении. В.А. Рыжков сказал: «Митрофанов считает, что губернаторам, главам республик, главам администраций нужно дать такой же иммунитет, как депутатам. Дума третьего созыва раз пять рассматривала аналогичные инициативы и все законопроекты отклоняла по простым мотивам. Во-первых, губернатор и депутат, вообще парламент и исполнительная власть имеют принципиально разную природу. Мы с вами, уважаемые коллеги-депутаты, кредитов не подписываем, собственностью не распоряжаемся, деньгами не распоряжаемся, платежки не подписываем. Поэтому… «Наш иммунитет основан на том, что у нас есть политическая позиция, мы ее отстаиваем по поручению избирателей. А главы регионов распоряжаются собственностью и деньгами. И не случайно их три года назад по закону, внесенному президентом, освободили от мест в Совете Федерации и тем самым сняли с них, так сказать, уголовный иммунитет. И кстати, были случаи, когда главы, в частности Тульской области, были осуждены за хищения и коррупцию. Если им давать сегодня иммунитет…, то завтра, мы понимаем, кто-то из глав регионов обязательно этим воспользуется». Кроме того, В.А. Рыжков возражал против механизма применения ответственности к высшему должностному лицу субъекта РФ: «Депутат Митрофанов предлагает ввести очень странный механизм. Он предлагает, чтобы генпрокурор обращался к президенту, а президент, рассмотрев все материалы, либо давал согласие на возбуждение уголовного дела, либо не давал. Ну очень странная роль для нашего президента – быть такого рода судьей, чтобы решать, осуждать этого губернатора или не осуждать. Поэтому, честно говоря, этот законопроект, ну, ни в какие просто рамки не лезет ни с точки зрения Конституции, ни с точки зрения здравого смысла. И потом, он вообще не имеет отношения к закону об организации власти в субъектах Российской Федерации. Если это и вносить, то в уголовное законодательство, а не в закон об организации власти в субъектах Российской Федерации. Поэтому наш комитет очень внимательно рассмотрел и единогласно просит этот законопроект отклонить»2.

182

§ 4. Адм.-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ

Действительно, правовая природа статуса депутата и главы региона разная, но только в пределах одного государства. Если же речь идет о Федерации, то картина совершенно иная. В отношении Федерации в целом глава субъекта РФ не может быть рассматриваем как обычный государственный служащий или даже лицо, занимающее государственную должность. Иначе мы говорили бы об унитарном государстве, а не о Федерации. Разная их природа заключается в происхождении этой власти, в вопросе, кто наделяет их этой властью, если наделяет народ, то никто его не может осудить, кроме народа. Как говаривал Тарас Бульба, «Я тебя породил, я тебя и убью». А если власть приходит от Президента, то это чисто административная власть, там иммунитета быть не должно. Тут вот и видно соотношение конституционного и административного права в том свете, что без учета метода восходящего подчинения разделить эти две отрасли права невозможно1. В отношении распоряжения собственностью В.А. Рыжков что-то перепутал, поскольку закон о приватизации государственной собственности находится в пределах депутатской ответственности. Возражение В.А. Рыжкова против роли президента как судьи, – это непонимание роли должностного лица по отношению к подчиненным лицам; да, они зачастую, не будучи судьями, выполняют функцию судьи при разрешении обращений и споров подчиненных им лиц.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержал право Президента РФ только на приостановление действие акта высшего должностного лица субъекта РФ и актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ст. 29), что в какой-то мере соответствует идее межгосударственной Федерации. Не отмена, а приостановление до судебного решения. Однако положений об ответственности высшего должностного лица исполнительных органов субъекта Федерации этот закон не содержал.

Наконец, Федеральным законом от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ введена ст. 29.1 «Ответственность должностных лиц органов ис-

1 Демин А.А. Административно-правовой метод: соотношение с другими методами правового регулирования // Государство и право, 2005, № 6, стр. 13–19.

183

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

полнительной власти субъекта Российской Федерации», которая продолжает правиться, в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статья эта предусматривает, что Президент РФ, в форме Указа Президента, во-первых, выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случаях: издания высшим должностным лицом незаконного нормативного правового акта, что установлено соответствующим судом; уклонение в течение двух месяцев от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта. Во-вторых, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности, если в течение месяца после вынесения ему предупреждения Президента РФ губернатор не принял мер по устранению причин, явившихся основанием для вынесения предупреждения. Введено Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ и монархическое в своей сущности право Президента РФ отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от должности в связи с выражением ему недоверия как законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, так и «с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях».

Большая часть такой ответственности включена в полномочия Президента РФ, что нивелирует статус субъекта РФ как государства, поскольку высшее должностное лицо субъекта РФ принадлежит все же к структуре системы органов субъекта РФ, а не составляет придворную челядь Президента РФ. Кроме того, недоверие, конечно, не является инструментом публичной ответственности ввиду прокламирующейся повсюду презумпции невиновности. Это монархический институт субъективного самоуправства. Однако в истории РФ он уже применялся. Например, Указ Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2005 г. № 272 «О Логинове В.А.»1. Губернатор Корякии отрешен от должности «в связи со срывом завоза топлива в населенные

1 СЗ РФ, 2005, № 11, ст. 934.

184

§ 4. Адм.-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ

пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления

внаселенных пунктах этих районов, что привело к массовым нарушениям прав и свобод граждан». Исследуя на предмет соответствия Конституции РФ установленные федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ полномочия Президента РФ, в частности, право принимать решения об отрешении либо неотрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ как в случае выражения ему недоверия законодательным органом субъекта РФ, так и в случае «утраты доверия Президентом РФ, ненадлежащего исполнения своих обязанностей», Д.А. Кобзарь аргументирует: «Используя методы и критерии определения соответствия актов меньшей юридической силы актам большей юридической силы (Конституции РФ), изложенные во второй главе диссертации, автор приходит к выводу о несоответствии Конституции РФ положений федерального закона, предоставляющих Президенту РФ указанные полномочия»1. Поскольку губернатор В.А. Логинов не являлся государственным служащим, а являлся лицом, занимавшим государственную должность

врезультате выборов населением, то отстранение его от должности могло быть произведено только тем субъектом права, решением которого это лицо получило свои властные полномочия, то есть населением.

Поддерживает такой подход к правовому статусу народного избранника и В. Туманов: «Было решение Конституционного Суда по Алтайскому краю 18 января 1996 года, правильное решение в основе своей и остается таковым. Дело заключается в другом: конечно, избрание главы субъекта Федерации населением делает его более легитимным и более независимым по отношению к Законодательному собранию, потому что президент об этом не говорил, но, очевидно, кто избирает, тот и отзывает…»2

Статус исполнительных органов Московской области регулируется Законом Московской области от 19 июля 2005 г. № 185/2005-ОЗ

1 Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М.: МГУ, 2005, стр. 21–22.

2 Туманов В. На конституционном поле // Российская газета от 14 сентября 2004 г., № 200, стр. 3.

185

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

«О системе исполнительных органов государственной власти Московской области»1, Законом Московской области от 2 ноября 2005 г.

№230/2005-ОЗ «О Правительстве Московской области»2.

Всоответствии с Законом Московской области от 19 июля 2005 г.

№185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области» систему исполнительных органов государственной власти Московской области составляют:

1)высший исполнительный орган государственной власти Московской области — Правительство Московской области;

2)центральные исполнительные органы государственной власти Московской области: министерства, комитеты и главные управления Московской области;

3)территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области (ст. 1).

То есть губернатор не входит в число исполнительных органов. И наоборот: структура исполнительных органов государственной власти Московской области определяется Губернатором Московской области, в своей деятельности Правительство Московской области подотчетно Губернатору Московской области.

Правительство Московской области является высшим, постоянно действующим, коллегиальным исполнительным органом государственной власти Московской области, наделенным общей компетенцией (п. 1 ст. 2).

Центральные исполнительные органы государственной власти Московской области — органы специальной компетенции, осуществляющие на всей территории Московской области исполнительнораспорядительную деятельность в отдельных (подведомственных) отраслях и сферах государственного управления (п. 1 ст. 3). Они формируются Правительством Московской области и образуются в формах министерств, комитетов и главных управлений Московской области (п. 1 ст. 5). Министерства имеют отраслевую и межотраслевую компетенцию, а Комитеты – функциональную. Главное управление Московской области — центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, проводящий государст-

1 Ежедневные новости. Подмосковье, 2005, № 136.

2 Ежедневные новости. Подмосковье, 2005, № 215.

186

§ 4. Адм.-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ

венную политику и осуществляющий отраслевое управление в установленной сфере деятельности.

Территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области — органы специальной компетенции, осуществляющие на территории отдельных административнотерриториальных единиц Московской области исполнительнораспорядительную деятельность в отдельных (подведомственных) отраслях и сферах государственного управления (п. 1 ст. 6).

Центральные и территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области принимают распоряжения, имеющие нормативный характер.

Административно-правовой статус Правительства Московской области определяется Законом Московской области от 2 ноября 2005 г. № 230/2005-ОЗ «О Правительстве Московской области».

Правительство Московской области является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти Московской области, наделенным общей компетенцией (п.1 ст. 1). Оно признано юридическим лицом, имеет официальные бланки с воспроизведением герба Московской области, гербовую печать. На здании Правительства Московской области постоянно установлен флаг Московской области, а также размещается изображение герба Московской области. Правительство Московской области действует на принципах, в частности, государственной и территориальной целостности Российской Федерации, распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (п. 1 ст. 3) и единства системы государственной власти. Основными задачами деятельности Правительства Московской области являются обеспечение в Московской области условий для реализации конституционных прав и свобод граждан и обеспечение социальноэкономического развития Московской области.

Состав Правительства Московской области определяется ст. 4 Закона Московской области от 2 ноября 2005 г. № 230/2005-ОЗ.

Правительство Московской области состоит из членов Правительства Московской области:

1)Губернатора Московской области, являющегося Председателем Правительства Московской области;

2)Вице-губернатора Московской области, являющегося первым заместителем Председателя Правительства Московской области;

187

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

3)первых заместителей и заместителей Председателя Правительства Московской области;

4)министров Правительства Московской области.

То есть в противоречие с приведенным выше Законом Московской области от 19 июля 2005 г. № 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области» губернатор Московской области не только включен в состав Правительства Московской области как его член, но это Правительство и возглавляет. Это как с В.В. Путиным: он возглавляет партию «Единая Россия», но не является ее членом.

Министры ведущих направлений деятельности Правительства назначаются на должность Губернатором Московской области по согласованию с Московской областной Думой (п. 3 ст. 5), другие — без согласования с Московской областной Думой. Губернатор Московской области освобождает от должности министров Правительства Московской области, поощряет их и накладывает на них дисциплинарные взыскания.

Правительство Московской области действует в пределах срока полномочий Губернатора Московской области (п. 1 ст. 6). Правительство Московской области вправе подать в отставку, а Губернатор Московской области вправе принять решение об отставке Правительства Московской области или члена Правительства Московской области.

Полномочия Правительства Московской области отражают его статус как органа общей компетенции (ст. 7–18).

Правительство Московской области (ст. 27) взаимодействует в пределах своей компетенции с федеральными органами государственной власти и в порядке, установленном федеральным законодательством и Губернатором Московской области. По соглашению с федеральными органами исполнительной власти Правительство Московской области может передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит Уставу Московской области, законам и иным нормативным правовым актам Московской области. Взаимообразно оно осуществляет часть полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных ему по соглашению с этими органами. Вправе направлять в Правительство Российской Федерации замечания и предложения по проектам решений Прави-

188

§ 4. Адм.-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ

тельства Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правительство Московской области взаимодействует с центральными и территориальными исполнительными органами государственной власти Московской области, государственными органами и государственными учреждениями Московской области (ст. 29), поскольку: возглавляет их систему; формирует центральные и территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области; утверждает административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в осуществлении которых принимают участие два и более центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области; организует исполнение центральными и территориальными исполнительными органами государственной власти Московской области, образованными им государственными органами и государственными учреждениями Московской области законодательства Российской Федерации и Московской области, направляет и контролирует их деятельность.

Правительство Московской области взаимодействует с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 30), способствует развитию межрегиональных связей Московской области с другими субъектами Российской Федерации.

Порядок организационного, документационного и информационного обеспечения деятельности Правительства Московской области определяется Регламентом Правительства Московской области, утвержденным постановлением Губернатора Московской области от 2 июля 2003 г. № 150-ПГ1.

Особенностью заседаний Правительства Московской области является то, что на них вправе присутствовать и участвовать в обсуждении рассматриваемых вопросов с правом совещательного голоса члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, депутаты Московской областной Думы, руководители центральных и территориальных исполнительных органов госу-

1 Информационный вестник Правительства МО, 2003, № 8.

189

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

дарственной власти Московской области, государственных органов Московской области, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, прокурор Московской области, председатель Московского областного суда, председатель Московского областного арбитражного суда, главы муниципальных районов и городских округов (п. 3 ст. 32 Закона о Правительстве МО). Одновременно Правительство Московской области вправе рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях.

Правительство Московской области в пределах своих полномочий принимает постановления и обеспечивает их выполнение (ст. 33). Постановления Правительства Московской области подлежат официальному опубликованию в газете «Ежедневные новости. Подмосковье», в «Информационном вестнике Правительства Московской области», за исключением постановлений или их частей, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или иную охраняемую законом тайну, или сведения конфиденциального характера.

Для обеспечения деятельности Правительства Московской области и организации контроля за выполнением постановлений, принятых Правительством Московской области, образуется аппарат Правительства Московской области (ст. 36).

Структура исполнительных органов государственной власти Московской области утверждена постановлением Губернатора Московской области от 18 марта 2009 г. № 33-ПГ1. Она включает Высший исполнительный орган государственной власти Московской области — Правительство Московской области и центральные исполнительные органы государственной власти Московской области. Среди центральных называются министерства Московской области, их 18 по основным отраслям деятельности Правительства Московской области; Комитеты Московской области, их 3, и Главные управления Московской области, не являющиеся последовательно функциональными.

Судебным казусом из области распределения компетенции должностных лиц государственной власти субъектов РФ является следующий:

1 Информационный вестник Правительства МО, 2009, № 4.

190