Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 5. Адм.-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления

«Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в суд с заявлением о признании постановлений администрации Алтайского края от 27 апреля 2004 г. № 170 «О распределении обязанностей между главой администрации края и его заместителями» и от 9 июня 2004 г. № 256 «О совершенствовании структуры администрации Алтайского края и внесении изменений и дополнений в распределение обязанностей между главой администрации края и его заместителями» недействующими с момента их принятия, считая их противоречащими требованиям ст.ст. 5, 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Устава Алтайского края и Закона Алтайского края от 11 мая 2000 г. № 23-ЗС «О схеме управления Алтайским краем и структуре администрации края». По мнению прокурора, данные акты приняты указанным органом с превышением предоставленных полномочий, поскольку разрешение этих вопросов отнесено к ведению представительного органа субъекта Российской Федерации и в форме закона. Кроме того, структура администрации Алтайского края утверждена Законом Алтайского края «О схеме управления Алтайским краем и структуре администрации края», которому оспариваемые постановления противоречат. …Поскольку определение структуры и состава администрации Алтайского края отнесено к исключительной компетенции представительного органа субъекта Российской Федерации, глава администрации при издании названных постановлений превысил свои полномочия…»1.

§5. Административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления

В отличие от центральных органов государственного управления, власть может реализовать свои полномочия на местах как

1 Руководитель исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации не может принимать решение по вопросу, находящемуся в компетенции коллегиального органа власти. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 декабря 2004 г. № 51-Г04-25 // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2005, № 6, стр. 21–23.

191

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

минимум в трех формах: местное управление, местное самоуправление и местная автономия. Ролан Драго пишет, что принято различать 4 типа (основных) местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализация, централизация1. Во французском законодательстве добавляют прием «деконцентрации»2, рассматривается и «деволюция»3. «В мировой практике принято различать три модели местного самоуправления и соответственно три системы муниципальной службы: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую»4, — пишет Е.А. Литвинцева.

Местное самоуправление является только одной из форм организации государственной власти на местах.

Сущностью местного управления является обеспечения реального воздействия властей на управляемое население. Организована эта линия, вертикаль власти в различных странах по-разному в соответствии с местными традициями и условиями. Но сутью местного управления является доведение воли господствующего класса до рядового управляемого, до гражданина, предприятия, юридического лица. Таких схем, по учению Н.А. Куфаковой5, три6, которые характеризуются следующими признаками, позволяющими сравнить их и оценить приемлемость для каждого данного государственного аппарата.

Прогресс, 1973, стр. 392.

3 Транин А.А. Административно-территориальная организация капиталистического государства. М.: Наука, 1984, стр. 136–138.

4 Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М.: Изд-во РАГС, 2004, стр. 97.

5 Куфакова Н.А. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости: Учебное пособие. М.: Университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы, 1969, 102 стр.

6 Демин А.А. Проблемы управления населением // Государственная власть и местное самоуправление, 2004, № 3, стр. 46–48.

192

§ 5. Адм.-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления

Из приведенной схемы может показаться, что наиболее демократичной является форма связей властей с населением, называемая автономией, а самой недемократичной – схема, напоминающая армейский порядок в стране. Однако все хорошо в меру. И в Италии, стране с наиболее развитой местной автономией, эта система чуть ни привела в 1996 году к развалу страны. В сентябре 1996 г. сообщалось об объявлении У. Босси независимого государства Патания в долине реки По, где расположены основные промышленные центры Италии, отделении ее от бедных и криминальных районов юга Италии. Президент Италии Берлускони предупредил Босси, что пропаганда

193

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

раздела государства — уголовное преступление и к нему будет применено преследование1.

Что касается права местных органов самоуправления издавать нормативные акты или исполнять нормативные акты центральных властей с некоторой долей «свободы», то характерными являются высказывания Некрасова С.И. о борьбе с излишним нормотворчеством органов местного самоуправления, проведенной в начале 2000 годов полномочными представителями Президента РФ

вфедеральных округах. С.И. Некрасов писал: «В первые годы функционирования рассматриваемого института отмечается своеобразная «интервенция» в отношении регионального законодательства на предмет его приведения в соответствие с федеральным. Именно

вэти годы решение застарелого вопроса сдвинулось с мертвой точки – количество региональных нормативных правовых актов (включая основные законы субъектов РФ), приведенных в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, исчисляется тысячами, по мнению Генерального прокурора РФ, создание единого правового поля в России на федеральном и региональном уровнях к концу 2001 года в целом завершено, на очереди – корректировка муниципального нормотворчества (только Управлением Прокуратуры по Центральному федеральному округу к концу 2001 года было опротестовано более 740 нормативных правовых актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, 650 из них приведены в соответствие с законодательством; по мерам прокурорского реагирования в соответствие с федеральным законодательством приведены более 1000 уставов муниципальных образований округа: в Уральском федеральном округе за год проанализировано около 1500 региональных нормативных актов на предмет соответствия федеральному законодательству и около 300 приведено в соответствие с ним; в Дальневосточном федеральном округе приведено в соответствие с федеральным законодательством более 600 региональных законов)»2. Правда, это говорится не вполне о местном

1 Паклин Н. В Падании впадают в грех // Российская газета от 12 ноября 1997 г., стр. 7.

2 Некрасов С.И. Основные тенденции в развитии внутрифедеративных отношений в современной России // Научные труды Российской академии юридических наук. Выпуск 3, том 1 / Отв. ред. В.В. Гриб. М.: РАЮН, 2003, стр. 526–527.

194

§ 5. Адм.-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления

самоуправлении, а о законотворчестве в субъектах РФ, но широту анархизма под лозунгами самоопределения, самоуправления и федерализации эта деятельность демонстрирует.

Важнейшими предпосылками этого самого воздействия властей является наличие самого населения, свободы его передвижения и самоуправления. Происхождение самоуправления в сложившейся уже государственной системе организации общества можно отчасти увидеть в специфике развития Англии, описанной В.Ф. Дерюжинским:

«В Англии гораздо раньше, чем в континентальных государствах, был признан и обеспечен принцип свободного передвижения. В этой стране, благодаря особенностям ее политического развития, ранее других был поставлен и удачно разрешен основной вопрос о гарантиях личной свободы. Magna Charta Libertatum 1215 года, Habeas Corpus Act 1679 г. и некоторые второстепенные законодательные меры вполне обеспечили личную свободу англичан от всякого рода произвольных стеснений. В числе проявлений этой свободы получило прочную гарантию и право свободного передвижения. Оно никогда не встречало тех стеснений, какие на континенте повсеместно развивались в сложную паспортную систему. Каждый англичанин и прежде мог и в настоящее время может беспрепятственно переменять место своего пребывания.

Таково общее правило, которое, однако, допускает некоторые отступления. Наиболее существенное из них относится к системе законодательства о призрении бедных, какою она представляется, начиная с конца XVI века. Возложенная на приход (законодательством королевы Елизаветы) обязанность кормить бедных членов его вызвала важное ограничение в свободе перехода из одной местности в другую. Приходы начали допускать в свою среду лишь тех лиц, которые не простирали к ним требований о пособии и призрении. Как скоро такое требование заявлялось, пришелец мог быть лишен свободы и выселен в место первоначального своего жительства. Взаимные права приходов и новых поселенцев были впервые регулированы актом об оседлости (Act of Settlement 1662 г.), изданным в царствование Карла II»1. Оседлость – один из признаков прогресса в развитии человечества. Она же позволяет организовать властные связи.

1 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. Издание второе, дополненное. С.-Петербург: Сенатская типография, 1908, стр. 23–25.

195

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

В Российской Федерации Конституция 1993 года относит местное самоуправление к негосударственным формам организации жизнедеятельности населения1. Такое ее определение не выдерживает критики. Вот как выступал в Государственной Думе депутат В.В. Ледник (фракция «Единство»):

«…столько внимания, как местному самоуправлению. Закон об основах его организации был принят еще в 1991 году. Правда, действовал он недолго, до октября 1993 года, до времени упразднения Советов. 8 сентября 1995 года был принят новый закон, затем ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления. Становление самоуправления берет под свой контроль Администрация Президента, соответствующие структуры имеются в Правительстве и в Государственной Думе, но дело, судя по всему, продвигается туго. Почему это происходит? Ответ очень простой. Нет у нас местного самоуправления, оно не состоялось, хотя срок прошел немалый – 10 лет. Мы создали не самоуправление, а нечто иное, даже затрудняюсь сказать что, некий уровень власти, отдаленный и от людей, и от системы государственного управления. Функционирует он сам по себе, но такого не должно быть. Государство есть объединение граждан, а гражданам нужна одна, целостная власть. Глубоко убежден, что самоуправление — это продолжение государственного управления, это тот уровень государственного управления, где вопросы решаются непосредственно на месте…»2

Экономический базис местного самоуправления — муниципальная собственность. По этому поводу доцент Красноярской высшей школы МВД РФ Л.А. Шестакова пишет: «Как важный элемент конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление имеет особое значение для формирования российской государственности. Именно в нем реализуется идея приближения власти к

ееисточнику – народу»3. Решать задачи власти на местах можно и

1 Мельникова Р.И. Развитие местного самоуправления как фактор становления гражданского общества: социальный опыт России. Диссертация на соискание ученой степени доктора социологических наук. М., 2005.

2 Государственная Дума: Стенограмма заседаний. 2001, № 116, стр. 25–27.

3 Шестакова Л.А. Некоторые проблемы федерального законодательства по вопросам местного самоуправления. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (По материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право, 1998, № 8, стр. 16.

196

§5. Адм.-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления

спомощью системы органов местного управления, а не самоуправления. А о приближении власти к народу вообще говорить неправомерно, так как власть просто не может реализовать свои полномочия без контакта с народом. Далее она пишет: «Процесс становления местного самоуправления в России уже начался, но идет он сложно, противоречиво. Его развитие сдерживается прежде всего экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок, неотлаженностью взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами». Смысл местного самоуправления состоит именно в наличии у него собственного имущества, федеральным имуществом распоряжаются федеральные территориальные органы. Она заканчивает: «Как нам представляется, прежде всего надо защищать публично-правовой характер организации местного самоуправления и самого этого института, чтобы акты органов местного самоуправления, с точки зрения юридической силы и их защиты признавались и рассматривались как акты органов публичной власти». Но «публичный» означает, что речь идет о государственных органах местного управления, а не о самоуправлении, названном в Конституции негосударственной формой.

До изменения Конституции РФ, отказа от этой полукоммунистической идеи растаскивания государства по коммунальным квартиркам самоуправления и саморегулируемым организациям необходимо осознание неправильности пути.

Основным источником правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации является в настоящее время весьма подробный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, вступивший в силу с 1 января 2009 г. Важными актами, разрешающими непосредственно муниципальные вопросы организации местного самоуправления, являются уставы соответствующих муниципальных образований. Делегирование государственных полномочий негосударственным органам местного самоуправления предусмотрено ст. 132 Конституции РФ 1993 года.

Местное самоуправление вводится на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального

1 СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822.

197

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

значения (п. 1 ст. 10). Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления (п. 1 ст. 3).

Местное самоуправление в Российской Федерации определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (п. 2 ст. 1). Ключевым здесь является квалификация вопросов «местного значения», входящих в компетенцию органов самоуправления. Статья 2 «Основные термины и понятия» определяет «вопросы местного значения» как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно». Очень туманная формулировка, так как и государственная форма организации общества решает все те же вопросы местного значения для данного государства и при передаче их в ведение самоуправления государственным органам не остается ничего для своей деятельности. С другой стороны, введением прослойки местного самоуправления между органами государства и населением создается отрыв государственных структур от непосредственной связи с населением, это делает весь государственный аппарат либо неработоспособным, либо ненужным, либо действующим незаконно с нарушением компетенции местного самоуправления. Поскольку список вопросов, отнесенных ст. 14 данного Закона к вопросам местного значения поселения очень большой и уже постоянно меняющийся.

Внего включаются:

1)формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3)владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

198

§ 5. Адм.-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления

4)организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5)дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения;

6)обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципаль-

ного жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства и т.д.

Такая дисперсность функций возвращает нас к первобытному существованию на полном самообслуживании, исключающем прогрессивные формы централизованного специализированного обслуживания потребностей человека, которые исторически и привели к образованию государства. Большая часть этих полномочий невозможна к выполнению без согласований и даже финансирования государственных структур в порядке общенародной, государственной организации жизни. Когда к местному самоуправлению отнесены базовые жизненные вопросы статуса граждан – пенсия, жилье, здравоохранение, образование, то государственная власть может не заниматься этими вопросами, только утратив свое значение государственной власти. Ибо государство и существует, чтобы решать именно эти вопросы.

Такой же туманной является и формулировка понятия «органов местного самоуправления»: — «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» (ст. 2), — поскольку используемые законом выражения применимы и к государственной форме организации общества.

Более того ст. 8 «Межмуниципальное сотрудничество» установлено, что «В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации» (п. 1 ст. 8, ст. 66) и далее «единое общероссийское объединение муниципальных образований» (п. 2 ст. 8, ст. 67). То есть

199

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

законом предусмотрена параллельная государственной организации общества власть, которая, вполне очевидно, должна решать именно те же самые вопросы, которые действующая государственная власть решать не может или не хочет.

Дробность законодательства, делающая невозможным равенство прав граждан в едином государстве, создающая предпосылки для неодинаковой практики правоприменения, легко иллюстрируется тем, что компетенция местного самоуправления поселений в отношении вопросов местного значения отдельно определяется для местного поселения (ст. 14), для муниципального района (ст. 15), для городского округа (ст. 16). Предусмотрено в законе и «Территориальное общественное самоуправление», под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (п. 1 ст. 27). То есть дробление власти происходит или может происходить бесконечно.

Еще более усложняется схема организации управления населением со стороны государства в случае передачи отдельных государственных полномочий для осуществления органам местного самоуправления (ст. 19 Закона). Причем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ — законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Формами политической активности населения при осуществлении местного самоуправления являются местный референдум (ст. 22), муниципальные выборы (ст. 23), отзыв депутатов и члена выборного органа местного самоуправления и иного выборного должностного лица (ст. 24), сход граждан (ст. 25), правотворческая инициатива граждан (ст. 26), публичные слушания (ст. 28), собрания граждан (ст. 29), конференция граждан (собрание делегатов) (ст. 30), опрос граждан (ст. 31). Сюда же закон отнес и индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, которые подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

200