Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 6. Административно-правовой статус общественных объединений

ний с профессиональными союзами и их объединениями, органами государственной власти, органами местного самоуправления» (п.1 ст. 2 Федерального закона от 27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей»1) и «в целях развития социального партнерства, обеспечения участия работодателей в установленном порядке в формировании и проведении согласованной политики в сфере социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений» (п. 2 ст. 2 Федерального закона № 156-ФЗ); они, по существу, составляют профсоюз предпринимателей. Особый статус этих объединений определяется также и историческим развитием коллективно-договорного способа регулирования трудовых отношений. Этот способ получил законодательное закрепление и всемирное признание в виде законодательства о трехсторонних комиссиях по регулированию трудовых отношений в рамках МОТ. До принятия этого Закона коллективные договоры заключались, но подписей под ними, по крайней мере, легитимных, не было. «Работодатели имеют право без предварительного разрешения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов на добровольной основе создавать объединения работодателей…» (п.1 ст. 2 Федерального закона № 156-ФЗ). Правоспособность объединения работодателей в качестве юридического лица возникает с момента его государственной регистрации в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц (п. 2 ст. 10).

Особый статус в советской правовой системе занимали творческие союзы: Союз писателей, Союз композиторов и другие, так как их направлением деятельности являлась идеологическая, воспитательная деятельность советского государства. С переходом к антикоммунистической системе должна была бы отпасть и функция поддержки государством частных профессиональных объединений таких работников. Тем более, что п. 2 ст. 13 Конституции РФ 1993 год предусматривает, что «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Однако и в настоящее время сохраняется советская система выплаты творческим союзам содержания из государственного бюджета, удовлетворение частных интересов за общенародный счет. Постановлением Прави-

1 СЗ РФ, 2002, № 48, ст. 4741.

221

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

тельства РФ от 13 мая 2002 г. № 307 «О государственной поддержке в 2002 году творческих союзов» утверждены «Правила перечисления творческим союзам субсидий из федерального бюджета на 2002 год», продлевавшиеся и на 2003 год. Министерство культуры РФ является главным распорядителем средств федерального бюджета на 2002 год, предусмотренных на государственную поддержку творческим союзам, предоставляемую в форме субсидий (п. 1 постановления). Субсидии творческим союзам на оказание материальной помощи членам творческих союзов включены в расходы Министерства культуры РФ и в Федеральном законе от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов».

Создание нерегистрируемых объединений и объединений с незаконными целями преследовалось государством всегда. Так, Ульпиан в 6-й книге «Об обязанностях проконсула» указывал: «Каждый, кто организует недозволенную коллегию, подвергается тому же наказанию, что применяется в отношении людей, которые осуждены за вооруженный захват публичных мест или храмов»1. А в РФ теперь позволяют состоять в двух государствах.

Изложение статуса общественных объединений в РФ приводит к выводу, что, несмотря на антикоммунистическую риторику, в РФ действует (РФ характеризуется) анархо-коммунистический характер правовой системы и государства. Государственные вопросы решаются в рамках «добровольных общественных объединений», в то время как исходный смысл добровольности означает, что эта сфера деятельности осуществляется «после работы», за пределами государственных обязанностей и пополнения государственного бюджета своими налогами, НДС, которые добровольными быть не могут.

Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда при совершении действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя и в других предусмотренных законом случаях.

Ликвидацию общественной организации можно проиллюстрировать следующим судебным казусом. Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о ликвидации и запрете деятельности

1 Дигесты Юстиниана. Том VII, полутом 1. Книга сорок седьмая. Титул ХХII «О коллегиях и союзах» / Отв. ред. Л.Л. Кофанов. М.: Статут, 2005, стр. 547–549.

222

§ 6. Административно-правовой статус общественных объединений

Владивостокской общественной организации (ВОО) «Независимая общественная прокуратура» в соответствии с абз. 2 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», ссылаясь на неоднократное и грубое нарушение общественной организацией закона. В обоснование своих требований он указал следующее. В названии ВОО «Независимая общественная прокуратура» использовано наименование органа государственной власти, что запрещено нормой ч. 2 ст. 28 Федерального закона «Об общественных объединениях»1. На самом деле здесь вина органа, зарегистрировавшего организацию с таким названием, а не вина ВОО.

1 Бюллетень Верховного Суда РФ, 2003, № 4, стр. 5–7.

223

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Правовые проблемы при определении статуса субъекта административного права относятся к конкретному казусу и потому имеют зачастую характер технического правоприменения.

Изучение статуса субъекта из-за своей конкретики становится поэтому кульминацией всего правового регулирования общественных отношений в стране, а также и кульминацией в профессиональном образовании юриста. Ряд нерешенных, спорных и вообще туманных вопросов в определении правосубъектности, двусмысленности и возможности субъективного усмотрения в определении статуса конкретного участника административного правоотношения порождают споры и разногласия, подрывают веру в наличие нормального правового режима в стране, снижают уровень правовой культуры и четкости функционирования государственного аппарата, мешают надлежащему уровню реализации прав и обязанностей гражданина.

Главным субъектом в области административно-правовых отношений выступает государство, понятие которого размывается как анархическими и коммунистическими теориями отмирания государства и перехода к общественному коммунистическому самоуправлению, так и особенно сильно цивилистическими воззрениями времен перехода к «рынку», ошибочно трактующими государство и государственный аппарат как бы главным препятствием к свободным экономическим связям на капиталистическом рынке. Также многочисленные философско-социологические школы противопоставляют государство то гражданскому обществу, то политической системе общества, доктрине, культивировавшейся непосредственно перед развалом СССР и обосновывавшей подрыв универсальности государственной формы организации народа. Понятие государства как право-

224

Заключение

вая категория является исходной позицией для всего юридического образования. В научной литературе существует множество определений государства, то как орудия насилия класса над классом, то как государственного аппарата, а то и государство верноподданнически олицетворяется с монархом или Президентом.

Данное учебное пособие предлагает исходить из понятия государства как формы организации общества на стадии цивилизации, сущностью которой является координация разделения труда. Целесообразно выработать отношение к государству как объективно необходимой форме сотрудничества людей и отвергнуть коммунистические и анархические представления об отмирании государства и переходе к общественному самоуправлению. Схема соотношения государственного и общественного управления, приводимая в учебном пособии, может часто послужить для научного ориентирования при определении законности функционирования государственной и негосударственной сфер общественной жизни. Методологической в этом отношении является работа Ю.М. Козлова «Соотношение государственного и общественного управления в СССР»1.

Право как категория юриспруденции также является важнейшим понятием. Его можно трактовать как метод управления, как внешнюю форму выражения государства, инструмент упорядочения общественных отношений в рамках государства. В этой связи важным является вопрос соотношения прав человека с государственной формой их реализации. В силу парных категорий права, принадлежащие субъекту права, в том числе и человека и гражданина, обязательно корреспондируются с обязанностями. Для продвинутых учащихся рекомендуется проследить особенности правового регулирования в странах различных правовых систем, англосаксонской, континентальной, а также попытаться доказательно признать или опровергнуть отношение права в Российской Федерации к социалистической системе права.

Идея гражданского общества относится к тем новым категориям правоведения, которые на территории Российской Федерации, по существу, наследуют представления о политической системе общества в период построения коммунистического строя в СССР. Необ-

1 Козлов Ю.М. Соотношение государственного и общественного управления в

СССР. М.: Юридическая литература, 1966.

225

Заключение

ходимо проводить четкое различие и выявлять соотношение между сферами государственных, властных, управленческих, административных отношений и моральными отношениями в гражданском обществе. Рекомендуется обращать внимание на недопустимость подмены одних понятий другими, государства и гражданского общества. Среди субъектов административного права гражданское общество рассматриваться не может, ибо, как пишет В.Е. Чиркин, с мнением которого я согласен: «Самый крупный в масштабах страны территориальный публичный коллектив – общество, его власть представлена государственной властью»1.

Дискуссионное определение понятия и статуса органа исполнительной власти является принципиальным для большого числа регулирующих общественные отношения правовых документов. Без понятия органа государства и его отличия от параллельных категорий должностного лица и иных субъектов административного права наука и практика находятся в затруднительном положении, а законодательство становится противоречивым и в конце концов не может вполне выполнить свою функцию обеспечения устойчивости и законности функционирования государственного аппарата.

Указанные последствия обязывают также и науку продолжать поиски в направлении решения вопросов правильных терминологических определений в правоведении, требуют дальнейшего внимания к этим проблемам. «Функциональная неопределенность является основной причиной нестабильности и неупорядоченности структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы конкретных министерств и ведомств», — совершенно верно отмечает А.Ф. Ноздрачев2.

Освоение специального курса «Субъекты административного права Российской Федерации» является необходимым звеном в профессиональном образовании юриста.

1 Чиркин В.Е. Об объекте конституционного регулирования // Государство и право, 2005, № 4, стр. 7.

2 Ноздрачев А.Ф. Инстиут органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.). М.: ИЗиСП, 2002, стр. 115.

226

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1.

ПРОГРАММА СПЕЦКУРСА «СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»1

Введение

Значение надлежащего понимания статуса субъекта административного права для ведения юридической деятельности.

Тема 1. Понятие субъекта административного права

Общая теория государства и права о понятии субъекта права. Материалистические и естественно-правовые концепции статуса субъекта административного права. Элементы статуса субъекта административного права. Административная правоспособность. Административная дееспособность. Ответственность как элемент статуса субъекта административного права.

Тема 2. Система субъектов административного права

Классификация субъектов административного права. Индивидуальные субъекты административного права. Коллективные субъекты ад-

1 Демин А.А. Программа спецкурса «Субъекты административного права Российской Федерации» // Административное право. Учебные программы общих и специальных курсов / Под ред. А.П. Алехина. М.: Статут, 2008, стр. 39–47.

227

Приложения

министративного права. Классификация субъектов административного права по территориальному критерию. Должностные лица. Общественные объединения. Применимость категории юридического лица к системе субъектов административного права. Президент Российской Федерации как субъект административного права. Российское государство как субъект административного права.

Тема 3. Административно-правовой статус граждан

Происхождение прав и обязанностей человека и гражданина.

Jus soli (право почвы) и jus sanguini (право крови) как основные способы распространения власти государства на граждан и иных физических лиц. Принципы, определяющие административно-правовой статус гражданина. Свобода поселения и выбора места жительства гражданина. Паспорт гражданина Российской Федерации. Дактилоскопическая регистрация граждан Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации за границей.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

Тема 4. Понятие и виды органов исполнительной власти

Понятие органа исполнительной власти. Отличие органа исполнительной власти от государственного предприятия, государственного учреждения, должностного лица. Административная правоспособность и административная дееспособность органа исполнительной власти. Компетенция органа исполнительной власти. Структура органа исполнительной власти. Штаты органов исполнительной власти.

Тема 5. Административно-правовой статус Президента Российской Федерации

Место Президента РФ в системе субъектов административного права Российской Федерации. Система органов Президентства в Российской Федерации. Администрация Президента Российской Федерации. Административно-правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах Российской Федерации. Органы исполнительной власти, подведомственные Прези-

228

Приложение 1. Программа спецкурса «Субъекты административного права РФ»

денту Российской Федерации. Символы власти Президента Российской Федерации. Ответственность Президента Российской Федерации.

Соотношение принципа разделения властей с распределением государственных полномочий между Президентом и Правительством РФ. Соотношение правительственной власти с президентской формой правления.

Тема 6. Административно-правовой статус органов исполнительной власти, Правительства РФ

Состав Правительства Российской Федерации и участники его заседаний. Соотношение общей компетенции Правительства РФ и специальной компетенции других федеральных органов исполнительной власти. Нормативные и индивидуальные акты Правительства Российской Федерации. Коллегиальность принятия решений Правительства Российской Федерации и проблема ответственности за законность решений и исполнение актов Правительства РФ. Статус органов «при» Правительстве Российской Федерации. Отношения Правительства Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Принципы построения системы федеральных органов исполнительной власти. Проблема множественности правового статуса федеральных органов исполнительной власти. Проблема коллегиальности и единоначалия в федеральных органах исполнительной власти. Ведомства. Инспекции. Статус органов «при» федеральных органах исполнительной власти. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Акты федеральных органов исполнительной власти. Ответственность органов исполнительной власти. Особенности административноправового статуса Центрального банка Российской Федерации.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Тема 7. Административно-правовой статус органов местного самоуправления

Источники права, регулирующие статус субъектов местного самоуправления. Делегация государственно-властных полномочий органам местного самоуправления. Основные права и обязанности исполнительных органов местного самоуправления. Комиссия по делам несовершеннолетних в системе органов местного самоуправления.

229

Приложения

Тема 8. Понятие и виды государственной службы

Происхождение и понятие государственной службы. Принципы разграничения служебных правоотношений, регулируемых административным и трудовым правом. Разновидности государственной службы в Российской Федерации. Отличие государственной службы от служебной деятельности в негосударственных организациях и учреждениях. Основные функции государственной службы. Органы, организующие государственную службу. Соотношение государственной службы с муниципальной службой.

Тема 9. Понятие и виды государственных служащих

Источники права, регулирующие статус государственных служащих. Категории государственных должностей. Права и обязанности государственных служащих. Правовое значение должностных инструкций. Декларация об имуществе и доходах государственного служащего. Реестры должностей государственных служащих. Классификация государственных служащих по категориям, группам, чинам и классам. Классификация должностных лиц как руководителей, представителей административной власти, оперативного состава и лиц вспомогательнотехнического персонала.

Тема 10. Прохождение государственной службы

Источники правового регулирования прохождения государственной службы. Способы комплектования штатов государственных органов государственными служащими. Ограничения прав гражданина, занимающего государственную должность. Испытательный срок. Аттестация государственных служащих. Повышение квалификации государственных служащих. Поощрение государственных служащих. Ответственность государственных служащих. Прекращение государственной службы.

Тема 11. Административно-правовой статус государственных и негосударственных предприятий и учреждений

Основные теории отличия государственного органа от государственного предприятия. Понятие и основные признаки государственного предприятия и государственного учреждения. Административные правоотношения с участием государственных предприятий и учреждений.

230