Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 2. Административно-правовой статус Правительства РФ

Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры участвуют в заседаниях лично (ст. 27), а Представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Правила организации деятельности Правительства Российской Федерации по реализации его полномочий установлены в Регламенте Правительства РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»1. На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование (п. 37 Регламента Правительства РФ).

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства РФ (ст. 47 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ 1997 г.). Положение об Аппарате Правительства РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 2602. Аппарат Правительства Российской Федерации является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и Председателя Правительства, а также организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых ими решений. В структуре Аппарата Правительства РФ, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. № 520-р «О совершенствовании структуры Аппарата Правительства Российской Федерации»3 12 Департаментов Пра-

141

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

вительства, возглавляемых директорами Департаментов, помощники и референты Правительства РФ, секретариаты заместителей Председателя Правительства и Руководителя Аппарата Правительства. Для осуществления функций, возложенных на подразделения Аппарата Правительства, их руководители и иные сотрудники, являющиеся федеральными государственными гражданскими служащими, наделяются необходимыми правами, обязанностями и несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации о федеральной государственной гражданской службе. Работники Аппарата Правительства, не являющиеся федеральными государственными гражданскими служащими, выполняют обязанности по замещаемой должности и несут ответственность в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации на общих основаниях (п. 24 Положения).

Члены Правительства Российской Федерации имеют ряд ограничений, связанных с пребыванием в составе Правительства РФ (ст. 11 ФКЗ № 2-ФКЗ). Они не вправе, в частности:

быть членами законодательных (представительных) органов государственной власти и занимать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Это правило несовместимости мандата депутата с работой в исполнительных органах государства;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

использовать в неслужебных целях служебную информацию; получать в связи с осуществлением своих полномочий от физи-

ческих и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

принимать без разрешения Президента Российской Федерации почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств;

выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет физических и юридических лиц;

входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории

142

§ 2. Административно-правовой статус Правительства РФ

Российской Федерации их структурных подразделений, и некоторые другие ограничения.

Как видим, ограничений на членство в политических партиях здесь не упоминается. Такой запрет был отменен Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2004 г. № 6-ФКЗ «О внесении изменения в статью 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»1. В Государственной Думе обсуждался законопроект о дополнении перечня ограничений, связанных с пребыванием в составе правительства, запретом выступать от имени любой политической партии2. Партийные позиции – для законодательствования, а не для исполнительных органов государства. Он был не принят. Однако представляется, что неприемлемость членства в политических партиях и других идеологических организациях представляет собой реальную опасность для четкой работы исполнительных органов государства, так как в этом случае формируются две системы власти, одна государственная, а другая – по линии его общественной организации. Предстоит решить вопрос, насколько они совместимы, можно ли работать на государство в государственной должности, если у человека есть какие-либо иные обязательства перед организацией его членства. В СССР политическая партия, КПСС, оказывала несомненное влияние на качество органов государства. Из истории известны казусы, когда такое параллельное членство было гибельным для страны. Так, во Временном правительстве Российской республики 1917 года из 12 человек 9 были членами масонской ложи и проводили линию своей тайной организации, не вполне совпадавшей с линией защиты интересов государства, Российской империи. Такое раздвоение закончилось крахом страны. В настоящее время также невозможно допускать наличие иных обязательств государственного служащего перед третьими лицами, кроме тех, которые диктуются его должностью.

Хотя Правительство является органом исполнительной власти, Регламент Правительства РФ содержит специальный раздел «Порядок организации законопроектной деятельности». Основным документом законодательной инициативы Правительства РФ является проект Бюджета РФ. В других случаях Правительство РФ часто вы-

1 СЗ РФ, 2004, № 45, ст. 4376.

2 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2004, № 6, стр. 19.

143

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

ходит за пределы своей компетенции и порождает судебные споры о законности таких решений и в Верховном Суде, и в Конституционном Суде РФ1.

Зачастую Правительство вмешивается в правотворческий процесс иных органов власти. Так, распоряжением Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. № 491-р прекращено действие свидетельств о регистрации финансово-промышленных групп по перечню согласно приложению, в связи с нарушением требований ст. 17 Федерального закона «О финансово-промышленных группах». Этот перечень предоставило Правительству Минэкономики России, в то время как принятие такого решения — это его компетенция. В данном случае правительство принимает решение за иного субъекта федеральной власти, дезавуируя, таким образом, его полномочия. Еще хуже, когда Правительство принимает решения по проведению ремонта в конкретном государственном учреждении, например, распоряжением от 4 апреля 2000 г. № 503-р, которым выделяются средства бюджета на ремонт и приобретение мебели Роскартографии. Или — Правительство утверждает форму справки к товарно-денежной накладной на этиловый спирт, алкогольную и спиртсодержащую продукцию (утверждена постановлением Правительства РФ от 16 июня 2006 г. № 379), в то время как это работа, по существу, Министерства сельского хозяйства. Таким образом, специализация подчиненных Правительству федеральных органов исполнительной власти не соблюдается. Правительство – это орган координации деятельности подведомственных органов, орган общей компетенции, и вмешательство в конкретные дела показывает низкий уровень выполнения Правительством его собственных полномочий по руководству подчиненными организациями.

Несмотря на завершившуюся административную реформу Путина–Фрадкова 2003–2004 годов и утверждение указом Президента РФ структуры федеральных органов исполнительной власти Правительство уже своими постановлениями компенсирует несбалансированность федеральных органов исполнительной власти, создает многочисленные комиссии, не входящие в структуру федеральных

1 Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М.: МГУ, 2005, стр. 20–21.

144

§ 2. Административно-правовой статус Правительства РФ

органов исполнительной власти, но необходимые Правительству для выполнения его функций главы исполнительной власти в РФ. Например, Комиссия Правительства РФ по вопросам Всемирной торговой организации и взаимодействия РФ с Организацией экономического сотрудничества и развития1, Комиссия Правительства Российской Федерации по вопросам агропромышленного комплекса, Комиссия Правительства РФ по военно-промышленным вопросам2 и другие3. Опять разбухает государственный аппарат, не умещающийся в административную реформу Путина–Фрадкова, в то время как такие же функции обязаны выполнять и существующие государственные органы, департаменты в их составе.

В Положении о Комиссии Правительства РФ по военнопромышленным вопросам, в частности, предусмотрено, что «Решения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти» (п. 10), в то же время не указан статус самой комиссии, является ли она юридическим лицом, от своего ли имени выступает или от имени Правительства; и даже название этого органа (если Комиссия – орган) не вписывается в систему федеральных органов исполнительной власти, так как только что в силу административной реформы в систему органов вошли только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Комиссия Правительства возвышается над федеральными органами исполнительной власти, утвержденными Президентом, как суперминистерство, явно нарушая баланс административной реформы и превышая свои полномочия по отношению к правам Президента РФ.

Такую систему властвования Н.И. Казанцев характеризует следующим образом:

«…в России традиционно практикуется определенный тип исполнительной власти, которая совершает, как это справедливо указывается в учебниках административного права на протяжении многих десятилетий, «исполнительно-распорядительную деятельность». Разовое исполнение законов, в соответствии с политическими кампаниями и указаниями, и усмотрительное распорядитель-

145

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

ство – характерные свойства вначале российской императорской, затем советской, а ныне снова российской исполнительной власти. Ни Конституция РФ, ни ФКЗ «О Правительстве РФ» не устанавливают ни обязанностей Правительства страны по правоприменению Конституции и законов государства, ни ответственности за административно-юрисдикционное обеспечение такого правоприменения в форме утраты статуса не обеспечивающих этого членов или Председателя Правительства. Равным образом и ниже по иерархии должностных лиц административного права в органах исполнительной власти предусмотренная ст. 2.4 КоАП РФ ответственность законодательно исчерпывающе не урегулирована. Без установления таких обязанностей и ответственности нет оснований говорить, что Правительство России, иные органы так называемой единой системы исполнительной власти есть органы исполнительной власти по отношению к Конституции и законам государства, а именно в этом и состоит суть исполнительной власти любого правового государства. Отчасти поэтому основательно Правительство РФ охарактеризовать как именно «высший исполнительный орган государственной власти РФ». Можно также предполагать, что такое именование правительства, совершенное федеральным конституционным законом вопреки тексту самой Конституции, мотивировано также целью сохранения за Президентом России верховноисполнительных властных полномочий. Это было бы невозможно, если бы Правительство было конституировано в качестве высшего органа исполнительной власти. Представляется необходимым внести это изменение в ФКЗ «О Правительстве РФ», дабы пресечь традицию цивилистической деформации публичного права, называемую державным правом государя, и открыть путь развития публичного права исполнительной власти, установленного конституционным законом»1.

«Наиболее слабым звеном в настоящее время в области государственного управления в информационной сфере является мало скоординированная деятельность множества федеральных органов, решающих задачи информатизации в отраслевом аспекте», — вторит ему Концепция развития информационного законодательства в Россий-

1 Казанцев Н.М. Семантические критерии и преткновения административного реформирования // Информационные проблемы в сфере административной реформы / Отв. ред. И.Л. Бачило. М,: ИГП РАН, 2005, стр. 51–52.

146

§ 2. Административно-правовой статус Правительства РФ

ской Федерации, подготовленная сектором информационного права Института государства и права РАН в составе: И.Л. Бачило, А.А. Антопольский, Г.В. Белов, А.К. Жарова, В.Н. Монахов, С.В. Петровский, С.И. Семилетов, Л.А. Сергиенко, Э.В. Талапина1. То есть и Президент РФ, и Правительство, как должностное лицо и государственный орган общей компетенции, не выполняют свою главную функцию – функцию координации государственного аппарата. Тут уж об электронном Правительстве в РФ говорить не приходится2.

Довольно значительный Перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, утвержден постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»3. Нормативные правовые акты, предусмотренные перечнем, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет с указанием сведений об их официальном опубликовании. Мероприятия эти финансируются за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на текущее содержание федеральных органов исполнительной власти, средств федерального бюджета по статье расходов «Информатика (информационное обеспечение)» и средств федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 654.

Ряд ученых считают, что коллегиальность принятия решений Правительством РФ ведет к безответственности власти, так как обезличенность при принятии решения не позволяет определить персональную ответственность за его выполнение. Похожую точку зрения высказывает Я.И. Кузьминов: «Необходимо также избежать положения, когда полномочия ветвей власти не подкрепляются ответственностью (например, никто не отвечает за принятый государственный

жением Правительства РФ от 25 сентября 2008 г. № 1400-р // СЗ РФ, 2008, № 39, ст. 4494.

147

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

бюджет: он внесен правительством, изменен Думой – в итоге у бюджета нет авторов)»1. Государство вообще – не авторский вариант поведения, это форма организации жизни народа, в конечном счете убытки несет народ в целом.

Однако к Правительству РФ применима коллегиальная ответственность. Недоверие Правительству может выразить Государственная Дума, но право принять ее или отклонить — прерогатива Президента РФ (ст. 117 Конституции). В 1998 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин по своей инициативе уволил в отставку Правительство РФ в полном составе, в очередной раз не допустив отчет Правительства, возглавлявшегося В.С. Черномырдиным, перед Государственной Думой. Председатель Правительства РФ М.М. Касьянов не явился в Государственную Думу, когда там проходило слушание вопроса о выражения недоверия Правительству2. Это подрывает уважение к государственному органу, чего Правительство делать не имеет права.

Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»3 ввел обязательное представление Правительством Российской Федерации Государственной Думе ежегодных отчетов о результатах деятельности Правительства РФ (ст. 13 ФКЗ № 2-ФКЗ) с обязательным официальным опубликованием указанных отчетов в «Российской газете» и «Парламентской газете» (ст. 40.1 ФКЗ № 2-ФКЗ).

§3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

Формирование регулярного государственного аппарата можно отсчитывать от Именного указа «О коллегиях» (декабря 12 дня 1718 года), принятого Петром I, который гласил:

1 Кузьминов Я.И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ; ГУ-ВШЭ, 2002, стр. 29.

2 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2001, № 81, стр. 10, 12–28.

3 СЗ РФ, 2009, № 1, ст. 3.

148

§ 3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

«Великий государства царь и великий князь Петр Алексеевич, Всея Великия, и Малая и Белыя России самодержец. Указал по именному своему Великого Государя указу, в коллегиях дела управлять с будущего 719 году старым, а с 1720 новым манером, понеже новым манером еще не управились, такожде и в губерниях, до 720 году управлять по прежнему, как управляли по его великого государя указом губернаторы с товарищи, того ради во все губернии и в канцелярии и в приказы объявить указами, да бы по посланным ис тех коллегий указом во всем были послушны, а какое дело в которой коллегии, по его царскаго величества указу управлять велено, и в чем им губернаторам с товарищи в коей коллегии надлежит, быть послушным, о том при указе послать ведение.

Реестр коллегиям О должности коллегей, что в которой управлять надлежит Чужестранных дел (Что Всякие иностранные и посольские ныне Посольский приказ) дела и пересылка со всеми окрестными государствы и приезды послов и посланников и приезды куриеров и других иноземцев Камор, (или казенных зборов) Всякое расположение и ведение Доходов денежных всего государства Юстициа, (то есть расправа Судные и розыскные дела, в гражданских дел) той же коллегии в ведении и Поместный приказ.

Ревизион Щёт всех государственных приходов и расходов. Воинской Армия и гварнизоны, и все воинские дела, которые

были ведомы в Военном приказе и которые прилучаются во всем государстве Адмиралтейской Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении Комерц Смотрение над всеми торгами и торговыми действии.

Штацкантор (Казенный дом) Ведение всех государственных расходов Берг и Манифактур Рудокопные заводы и все протчие ремесла и рукоделии и заводы оных и размножение, при том же и артилерия»1.

В настоящее время территория Российской империи поделена на субъекты Российской Федерации, в связи с чем федеральные органы исполнительной власти могут быть центральными, действующими в пределах всего государства, и местными, то есть выполняющими функции федеральных органов исполнительной власти государ-

1 Законодательство Петра I / Отв. ред. А.А. Преображенский, Т.Е. Новицкая. М.: Юридическая литература, 1997, стр. 98.

149

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

ства в ограниченных территориальных пределах; вторые чаще всего в современном законодательстве называются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Параллельно существуют и органы исполнительной власти субъектов РФ. «Центральные органы исполнительной власти Российской Федерации не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляемую в пределах их полномочий»1.

В результате административной реформы Путина–Фрадкова 2003–2004 годов и в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»2 центральные органы федеральных органов исполнительной власти оказались сгруппированными в три группы:

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, вместе с федеральными службами и федеральными агентствами, подведомственными этим федеральным министерствам. В этой группе оказалось 5 министерств (МВД, МЧС, МИД, Минобороны и Минюст России), 11 федеральных служб и 4 федеральных агентства, включая подведомственные указанным министерствам;

II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам. В этой группе включено наибольшее число министерств, 13 (Минздравсоцразвития, Минкульуры, Минобрнауки, Минприроды, Минпромторг, Минрегион, Минкомсвязь, Минсельхоз, Минспорттуризм, Минтранс, Минфин, Минэкономразвития и Минэнерго России) с подведомственными этим министерствам 19 федеральными службами и 20 федеральными агентствами;

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Россий-

1 Петухов В.Н. Федеральное правительство и органы исполнительной власти субъектов Федерации в рамках единой системы исполнительной власти. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (По материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право, 1998, № 8, стр. 15.

2 СЗ РФ, 2008, № 20, ст. 2290.

150