Разрешение споров в сфере деятельности таможенных органов. Учебное пособие

Анализ теоретических концепций, имеющих место в юридической литературе, позволяет нам выделить основное значение судебного контроля в рамках разрешения административных споров:

–проверка законности актов, действий (бездействия) органов управления; в результате проверки изменение или отмена акта, не соответствующего закону, либо подтверждение его законности;

–защита прав и интересов лиц, обращающихся в судебные органы за разрешением спора.

Таким образом, судебное разрешение таможенных споров является определенным механизмом судебного контроля при проверке законности решений, действий (бездействия) таможенных органов

иих должностных лиц в целях защиты прав и свобод заинтересованных лиц.

Судебный контроль как важная составная часть административной юстиции означает комплекс правовых гарантий, основанный на конституционном праве на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), и соответствующих им средств, используемых для охраны субъективных публичных прав от нарушений со стороны публичной администрации, издающей нормативные акты.

Соблюдение закона в таможенных органах, в соответствии с концепцией развития таможенных органов на 2021–2024 гг., является приоритетной задачей одновременно с пополнением федерального бюджета, ускорением таможенного оформления и борьбой с таможенными правонарушениями.

Судебная практика является своеобразным индикатором эффективности деятельности таможенных органов. В своем организационном начале результаты судебной практики не должны применяться к одному возникшему спору. Правоприменительная деятельность таможенных органов свидетельствует о том, что судебный акт, вынесенный независимым арбитром по результатам рассмотрения конкретного таможенного спора, является своеобразным алгоритмом действий для спорящих сторон, позволяющим определенным образом влиять на правоприменительную практику таможенных органов.

Судебныйконтрользапринимаемымирешениямитаможенныхорганов имеет и субъективно-психологический аспект, который выражается в том, что должностное лицо, принявшее решение, должно знать

81

об ответственности за принятое решение. Участвуя в судебном процессе, ему приходится доказывать правомерность принятого решения.

Следует выделить еще один элемент, позволяющий повысить эффективность решений в результате рассмотрения судами таможенных споров, – более широкое использование механизма ведомственного контроля. В результате изучения судебных актов, принятых по таможенным спорам, наиболее часто встречающимся в правоприменительной и судебной практике, вышестоящий таможенный орган вправе самостоятельно принять решения, отменяющие незаконные акты и тем самым не допустить аналогичных споров, либо урегулировать уже имеющийся, но не разрешенный судом.

Таким образом, судебный контроль при разрешении таможенных споров судебными органами представляет собой эффективный механизм повышения уровня состояния законности принимаемых таможенными органами и их должностными лицами решений. Этот механизм, по нашему мнению, представляет собой организационноправовуюсистемусредств,обеспечивающихпорядокдействийтаможенных органов с целью досудебного урегулирования споров, и состоит из следующих элементов:

–юридические факты, послужившие основанием возникновения

иразрешения спора;

–организационные решения, принятые руководителем таможенного органа по результатам анализа судебного акта;

–применение норм таможенного законодательства, позволяющих самостоятельно урегулировать возникший спор (ведомственный контроль, институт административного обжалования в вышестоящий таможенный орган).

Судебныйконтрольпозволяетвыявитьосновныенарушениядолжностных лиц таможенных органов, допускаемые при осуществлении обязанностей,атакжепротиворечиявправовыхактахтаможенныхорганов и своевременно реагировать на допущенные нарушения.

Наличие судебного контроля за законностью принимаемых таможенными органами решений имеет существенное значение для деятельности таможенных органов.

Во-первых, суд является независимым органом и арбитром, имеющим возможность объективно разрешить таможенный спор.

82

Специфика судебного решения заключается в том, что оно распространяет свою обязательную силу на любых участников судебного процесса и подлежит обязательному исполнению. Вынесение объективного и справедливого решения при рассмотрении определенного дела судом обеспечивается тем, что рассмотрение дел в суде происходит на основе гласности и публичности, а также тем, что в суде могут принимать участие прокурор и адвокат, что также обеспечивает всесторонность рассмотрения споров судом.

Во-вторых, суд наделен дискреционными полномочиями, т.е. в случае невозможности урегулирования вопроса в соответствии с законом дело может быть решено на основе аналогии права и закона. Таким образом, возникает возможность решения сразу двух задач, стоящих перед судом: разрешение дела по существу и восполнение пробелов в праве.

В-третьих, судебный контроль за законностью принимаемых решений является одним из показателей эффективности деятельности таможенных органов. Количество отменяемых судебными органами решений, правовых актов, признаваемых неправомерными действий таможенных органов и их должностных лиц влияет на конечный результат деятельности таможенного органа (либо удовлетворительный, либо неудовлетворительный).

В-четвертых, обеспечиваются права и законные интересы заинтересованных лиц при реализации таможенными органами полномочий в таможенных правоотношениях.

2.2. Процессуальные особенности судебного разрешения споров в сфере деятельности таможенных органов

Судебнаяформаразрешениятаможенныхспоровхарактеризуется четкой процедурой исследования и разбирательства дела, которая предполагает,чторазрешающийспорсудья,компетентныйинезависимый, обязан оценить характер претензий сторон и выявить, какая из сторон спора действовала на основе закона, а какая его нарушила. Разбирательство административного дела осуществляется в рамках судопроизводства, которое регулируется с помощью порядка

83

передачи спора на рассмотрение судьи, состава суда, методов проведения судебного исследования обстоятельств дела, порядка реализации и объема полномочий судьи, принципов вынесения решений и путей их обжалования. Все эти нормы и принципы служат гарантией беспристрастности и объективности судебного разрешения административного спора.

При рассмотрении вопросов судебного разрешения административных споров выделяют два основных компонента, характеризующих данную форму: во-первых, это определенным образом организованная система судов, во-вторых, административное судопроизводство. Таможенные споры разрешаются Конституционным судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами при отправлении ими правосудия, которое определяется как процессуальная деятельность суда по разбирательству и разрешению в судебном заседании юридических дел.

Следует отметить, что в юридической литературе долгое время велась и ведется до сих пор дискуссия о наличии самостоятельного вида судопроизводства – административного судопроизводства, в рамках которого рассматриваются административные дела в судебных органах.

Спор ученых-юристов заключается в обособлении и выделении административного судопроизводства как самостоятельного вида либо как подвида гражданского искового производства. Представители науки гражданского процесса этот институт рассматривают как неотъемлемую часть гражданского процессуального права. Ранее ГПК РСФСР выделял исковое и особое производство. В соответствии с этим дела, возникающие из административно-правовых отношений, относили к одному из этих производств. Д.М. Чечот полагал, что производство по делам, возникающим из административ- но-правовых отношений, самостоятельный, отличный от искового, вид гражданского судопроизводства по административным спорам. Ученый считал, что для всего производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, имеются общие черты, отличающие данный вид судопроизводства от искового производства1. Эти предложения позволили говорить о необходимости

1 См.: Чечот Д.М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л., 1973. С. 77–89.

84

закрепления в гражданском процессе самостоятельного производства – производства по делам, возникающим из административноправовых отношений.

Такие авторы, как П.Ф. Елисейкин, И.Н. Колядко, рассматривают производствоподелам,возникающимизадминистративно-правовых отношений, как вид гражданского судопроизводства, под которым понимается подчиненный общим правилам рассмотрения отдельных категорий дел порядок, в основе которого лежат обусловленные предметом судебной деятельности особые цель и метод выполнения задач по защите субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций1.

Однако среди ученых имеется и мнение о том, что производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является лишь отдельными изъятиями и никак не может считаться видом или подвидом гражданского судопроизводства2.

Исходя из этого, А.Т. Боннер определяет производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, как особый процессуальный порядок рассмотрения определенной категории дел, в основе которого лежат общие правила гражданского судопроизводства, а также обусловленные спецификой административных дел изъятия из этих правил3. При этом, по мнению ученого, такие изъятия должны отвечать ряду условий: специальные правила судопроизводства должны вытекать из особенностей материальных административно-правовых отношений; специальные нормы, как правило, не должны противоречить основным положениям норм, регулирующих общий порядок гражданского судопроизводства; такие изъятия не должны быть многочисленными, должны носить характер лишь отдельных исключений из общих правил, но отнюдь не создавать особого режима судопроизводства для этих дел.

1 См.: Елисейкин П.Ф. Особенности рассмотрения отдельных категорий гражданских дел. Ярославль, 1974. С. 33–34.

2 См., напр.: Хутыз М.Х. Общие положения гражданского процесса: историкоправовое исследование. М., 1986. С. 18.

3 См.: БоннерА.Т. Производство по делам, возникающим из административноправовых отношений // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб.: Изд. дом С.-Петерб. гос. ун-та. 2005. С. 866.

85

А.К. Соловьева считает такую позицию не совсем корректной, указывая на возможность использования субъектом публичного управления властных полномочий только для достижения целей, поставленных законом, в связи с чем правовые средства защиты публичного правоотношения будут являться в первую очередь средствами надзора и контроля за законностью деятельности государственной власти1. А это совсем иные принципы разрешения дел данной категории. Автор отмечает, что среди ученых нет единого подхода к характеристике такого правового института, как административное судопроизводство. Некоторые ученые рассматривают административное судопроизводство в качестве вида административного процесса, другие отождествляют административное судопроизводство с производством по делам об административных правонарушениях, процессуалисты административным судопроизводством считают рассмотрение любого административного дела судами в общем (гражданско-правовом) порядке2.

Административное судопроизводство – это процессуальная деятельность суда (общей юрисдикции, арбитражного, административного) по рассмотрению и разрешению административноправового конфликта, который возникает, развивается и прекращается в строгом соответствии с административно-процессуальными нормами и завершается вынесением законного и обоснованного решения по делу.

При наличии имеющихся признаков для отнесения процессуального порядка рассмотрения таможенных споров в судебных органах к административному судопроизводству хотелось бы рассмотреть данный институт в совокупности с правилами гражданского судопроизводства, сравнив их между собой, определив основные отличительные признаки.

1См.: Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории

ипрактики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999. С. 15–16.

2 См.: Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2007. № 4. С. 5.

86

Изложим основные характеристики, позволяющие увидеть различия в особом порядке рассмотрения административно-правовых споров и гражданского судопроизводства.

1.Предметом рассмотрения в каждом виде судопроизводства будут различные по материально-правовой природе категории дел:

висковом производстве – споры о праве гражданском в широком смысле слова; в делах, возникающих из административно-правовых отношений, – споры, вытекающие из отношений, регулируемых административным, в том числе таможенным, правом. В административном судопроизводстве должны рассматриваться административные дела, понятие которых шире понятия административного спора. При этом административные дела можно разделить на три вида: нормотворческие, правоприменительные и юрисдикционные, к последним следует отнести дела по спорам в области таможенного дела и таможенного регулирования.

2.Различия в субъектном составе каждого из видов судопроиз-

водства:висковомпроизводствеучаствуютистециответчик;вделах, возникающих из административно-правовых отношений, – заявители и административные органы, в делах по таможенным спорам – заявители и таможенные органы.

Субъектами права обжалования в суде незаконных действий и решений таможенных органов являются:

–граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Российские граждане могут стать участником публично-правового спора во всех случаях, когда нарушены их права и свободы;

–организациивсехформсобственности.Статья27АПКРФпрямо закрепляет право организаций на обращение в суд по экономическим спорам, возникающим из административно-правовых отношений;

–таможенные органы, обращающиеся в суд с заявлениями о взыскании неуплаченных таможенных платежей.

В силу специфики предмета публично-правового спора и задач суда в административном судопроизводстве стороны обладают ограниченной свободой распоряжения своими материальными и процессуальными правами. Инициатива сторон в процессе проявляется в трех случаях. Во-первых, лицо, чьи субъективные публичные права и свободы нарушены, возбуждает публично-правовой спор,

87

от его волеизъявления зависит реализация им права на обращение

всуд за защитой. Во-вторых, от воли заявителя зависит определение предмета и основания заявления, т.е. гражданин или организация самостоятельно определяют спорное материальное публично-право- вое отношение, подлежащее защите, и фактические обстоятельства, с которыми они связывают наличие у них спорного субъективного публичного права. В-третьих, стороны наделены правом обжаловать и требовать пересмотра судебного акта, разрешающего публичноправовой спор.

Основным принципом гражданского судопроизводства является принцип диспозитивности, что означает свободу сторон в распоряжении своими материальными и процессуальными гражданскими правами1.

Стороны, являющиеся субъектами публично-правового отношения, субъектами таможенного спора, ограничены в использовании своих процессуальных прав. Так, заявитель не может изменить предмет или основание заявления, не может увеличить или уменьшить размер своих требований, в административном процессе исключается встречный иск, взаимные притязания сторон.

3.Следует обратить внимание на различия формы обращения

всудебные органы: в исковом производстве – обращение в суд заинтересованных лиц с иском. Дела, возникающие из административноправовых отношений, возбуждаются на основе жалоб и заявлений.

Формой обращения в суд за защитой нарушенного субъективного публичного права и возбуждения публично-правового спора в суде являются: жалоба, в соответствии со ст. 46 Конституции РФ, и заявление, в соответствии с КАС РФ и АПК РФ.

Как отмечает А.К. Соловьева, в научной литературе отсутствует единый подход к употреблению терминов «жалоба» и «заявление». Исследуяэтупроблему,онауказывает,чтопонятие«заявление»близко к понятию «исковое заявление», «иск». Различие понятий «иск» и «жалоба» имеет теоретическое и практическое значение. Понятие «обжалование» введено п. 2 ст. 46 Конституции РФ и с точки зрения

1 См.: Боннер А.Т. Принцип диспозитивности советского гражданского процессуального права. М., 1987. С. 35.

88

теории административного права позволяет подчеркнуть особый пу- блично-правовой характер спора, подлежащего рассмотрению в суде. Жалоба отражает то обстоятельство, что принудительная незаконная реализация публичного права уже произошла.

Незаконный правовой акт или действие, являясь односторонним волеизъявлением, вступают в юридическую силу и обретают характер обязательности независимо от воли тех лиц, на которых они распространяются. За неисполнение такого акта может быть предусмотрена ответственность, налагаемая в административном порядке. Лицо, на которое распространяется действие незаконного акта, становится потерпевшим, поэтому ему должно быть предоставлено право именно обжаловатьужедействующийиобязательныйдляисполненияактвцелях прекращения его действия и восстановления нарушенного права.

Различие в понятиях «иск» и «жалоба» не могут влиять на сущность и предназначение указанной формы обращения в суд – и то, и другое служат основанием возбуждения в суде спора о праве.

Тем не менее А.К. Соловьева считает, что специфика судебной защиты субъективных публичных прав требует сохранить понятие обжалования, жалобу и заявление в качестве обращения в суд, полагая, что заявление позволит отличить субъектов публичного управления от других лиц, обращающихся в суд, а также выделить их правовое положение в процессе1.

В научной литературе при рассмотрении вопроса о сравнении формобращениявсудебныеорганыученыевсечащеприбегаюткпонятиюадминистративногоиска.Самозаявлениеможетбытьназвано административным иском, представляющим собой процессуальное требование заявителя к суду о защите публичного права (объективного или субъективного) или охраняемых законом частных или публичных интересов путем разрешения правового конфликта между субъектами публично-правовых отношений по поводу законности правового акта, решения, действий (бездействия) органов государственной власти с целью восстановления нарушенных прав и свобод заявителя в полном объеме, рассматриваемым в рамках единой

1 См.: Боннер А.Т. Принцип диспозитивности советского гражданского процессуального права. М., 1987. С. 121.

89

гражданской процессуальной формы. Однако следует уточнить, что административный иск, на наш взгляд, может подаваться не только по поводу проверки законности действий органов государственной власти, но и по поводу проверки законности (а иногда и обоснованности действий) любых субъектов, наделенных государственновластными, управленческими полномочиями.

4.При проведении сравнительного анализа административного

игражданского судопроизводства необходимо обратить внимание на различные сроки обращения в судебные органы за защитой нарушен-

ного права.

Процессуальным законодательством предусмотрен специальный срок обращения с заявлением в суд, который влияет на возбуждение производства по сложившемуся спору. В действующем законодательственетединогоправовогоакта,которыйопределялбыобщийпорядок исчисления сроков для обращения в суд по административным делам. Продолжительностьсрокадляподачизаявленийвсудустанавливается КАС РФ, АПК РФ и зависит от вида публично-правового спора.

Нарушение прав граждан или организаций нормативными правовыми актами носит совершенно иной характер. Во-первых, нормативный акт, регулируя определенные правоотношения и устанавливая правовые нормы, затрагивает права и свободы значительного круга лиц. Во-вторых, нормативные акты рассчитаны на неоднократное и длительное применение, вследствие чего гражданин или организация могут столкнуться с нормативным актом в процессе всего периода его действия. Судебные органы часто отказывали в удовлетворении жалоб на незаконные нормативные акты, по мотиву пропуска срока для обращения в суд, отсчитывая этот срок с даты вступления нормативного акта в силу. ВС РФ разъяснил, что «незаконным нормативным актом права и интересы гражданина или юридического лица нарушаются в течение всего периода действия акта, и срок для обращения в суд не может в данном случае исчисляться со дня вступления акта в силу. Такой акт может быть оспорен в любое время его действия».

Данные обстоятельства были учтены при составлении новых ГПК РФ (глава 24) и АПК РФ (глава 23), которые не установили какого-либо срока для оспаривания нормативного правового акта.

90