Разрешение споров в сфере деятельности таможенных органов. Учебное пособие

В последние годы высказывания о необходимости расширения судебного контроля за деятельностью административных органов по-прежнему остаются актуальными1. Расширение компетенции судов по рассмотрению административно-правовых споров не должно подменять собой юрисдикцию органов управления.

Контрольная деятельность ведомственных органов имеет определенные положительные тенденции к укреплению обеспечения законностипринимаемыхрешенийисоблюдениюправизаконныхинтересов лиц, вступающих в таможенные правоотношения, что позволяет на сегодняшний день освободить судебные органы от рассмотрения споров, в которых неправомерность решений государственных органов подтверждается самими этими органами.

Процесс рассмотрения дел, вытекающих из административных споров, возникает в результате обращения спорящих сторон или одной из них в судебный орган с просьбой вынести решение, определяющее субъективные права и обязанности участников коллизионного отношения. Это является основанием для начала производства по конкретному спорному делу.

Заинтересованные лица и представитель органа государственного управления участвуют в деле в качестве сторон, имеющих равные возможности обосновывать перед судом свои доводы. Состязательность, гласность, устность и непосредственность в исследовании доказательств, возможность участия прокурора, а также адвоката – все это помогает защитить права и законные интересы лиц от незаконных деяний администрации2.

Независимостьсудаиподчинениееготолькозакону,отсутствиеусудей заинтересованности в поддержании авторитета ведомства, учреждения, предприятия, материально-правовая, служебная, процессуальная

1 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: Норма, 2001. С. 74–75; Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории и государственно-правовой практики. Ростов н/Д: СКНЦ ВШ, 1999. С. 3; Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. № 2. С. 24.

2 См.: Чечот Д.М. Административная юстиция: теоретические проблемы. Л., 1973.

71

ипсихологическая возможность максимально соблюсти беспристрастность в разрешении жалобы – вот те социально-правовые и социальнопсихологические характеристики, которые присущи судебной процедуре1 и обосновывают ее преимущества.

Особая форма деятельности суда, заключающаяся в проверке законности актов, действий органов управления при рассмотрении

иразрешении в процессуальном порядке дел, связанных с админи- стративно-правовыми отношениями, результатом которой может быть изменение или отмена административного акта или подтверждение его законности, по мнению А.Т. Боннер и В.Т. Квиткина, является судебным контролем. Таким образом, сущность судебного контроля, во-первых, выражается в проверке законности актов

идействий органов управления. Во-вторых, рассматривая дела, суд, прежде всего, должен определить, были ли законными действия (бездействие) администрации. Выводы, к которым суд приходит при осуществлении контроля, используются для признания решения, действия незаконными, либо для признания их соответствующими закону.

Во многих странах институт судебного контроля реализуется через систему административной юстиции. Однако для того, чтобы ответить на вопрос, является ли судебный контроль при проверке законности решений административных органов административной юстицией либо же ее составной частью, необходимо рассмотреть соотношение этих категорий во взаимосвязи между собой.

Ю.Н. Старилов считает, что судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в РФ ассоциируется с административной юстицией и является тождественным ей понятием, реже судебный контроль выступает как осуществление правосудия по административным делам2. С такой точкой зрения на судебный контроль и административную юстицию

1 См.: Ремнев В.И. Соотношение судебного и административного порядка рассмотрения жалоб граждан // Правоведение. 1984. № 5. С. 49–50.

2 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспек-

тивы. М.: Норма, 2001. С. 56.

72

не согласен Д.Н. Бахрах, который полагает, что эти понятия отражают близкие по содержанию, но разные явления российской правовой системы1.

Рассматривая соотношение понятий судебного контроля и административной юстиции, Д.Н. Бахрах отмечает, что административная юстиция – это прямой судебный контроль за действиями (бездействием) субъектов публичной власти (правотворчеством и правоприменением). Осуществляя его, суд не только констатирует в мотивировочной части решения незаконность определенных действий (бездействия), но и постановляет в резолютивной части решения, что такие действия (акты) признаются незаконными (не соответствующими закону, иному юридическому акту большей юридической силы) и признаются недействующими (не влекущими юридических последствий)полностьюиличастично.Врешениисудаглавное–вы- явить законность или незаконность административного акта2.

Таким образом, сущность судебного контроля следует рассматривать как процесс осуществления проверки законности актов (действий) административных органов при рассмотрении и разрешении в процессуальном порядке дел, результатом которого могут быть изменение или отмена административного акта, или же, наоборот, подтверждение его законности.

Однако не следует оставлять без внимания позиции авторов, рассматривающих категорию административной юстиции как исключительно судебную деятельность3, а также как особый порядок рассмотрения жалобы на незаконные административные акты, осуществляемый с участием жалобщика как стороны и имеющий своим последствием отмену или исправление актов.

Именно при разрешении конкретного административного спора судом осуществляется судебный контроль, который направлен на обеспечение законности принимаемых решений. А.Б. Зеленцов

1 См.: Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. № 2. С. 20. 2 См.: Там же. С. 24.

3 См.: Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 6–8.

73

и В.И. Радченко, определяя административную юстицию в прямом смысле слова как судебное разбирательство и разрешение административных споров в порядке искового административного судопроизводства в специальных административных судах1, также приближают нас к понятию судебного контроля.

При таком подходе ученых к дефиниции административной юстиции можно сделать вывод о том, что судебный контроль выступает лишь как часть и цель административной юстиции и фактически является судебной формой административной юстиции. При этом следует обратить внимание, что правосудие также рассматривается как форма административной юстиции, в связи с чем возникает теоретический вопрос о соотношении понятий правосудия и судебного контроля как судебной формы административной юстиции.

В отечественной доктрине существует тенденция относить к правосудию только деятельность судов по разрешению гражданских и уголовных дел. Деятельность судов по разрешению административных и конституционных дел при этом исключается из сферы правосудия. В основе такого подхода лежит метафизическое противопоставление правосудия и контроля, выделяемых в качестве самостоятельных функций судебной власти. В этом случае правосудие сводится исключительно к применению правовой нормы к конкретным обстоятельствам судебного дела, к защите субъективных прав и законных интересов, а функция судебного контроля – к охране объективного права, к делам о праве объективном. Поэтому, как полагает А.Б. Зеленцов, юридическая природа правосудия характеризуется как индивидуально-регулятивная, а судебного контроля – как нормативно-охранительная. При этом факт осуществления судом контрольных полномочий по административным делам используется для обоснования утверждения о том, что, разрешая эти дела, суд не разрешает спора о праве2.

1 См.: Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России. М.:

НОРМА, 2001. С. 14, 56.

2 См.: Зеленцов А.Б. Административно-правовые споры: вопросы теории: мо-

нография. М.: РУДН, 2005. С. 641–642.

74

Разграничивая правосудие и судебный контроль по административным делам, Н.М. Чепурнова называет различия по предмету судебного рассмотрения и его оценке, по процедуре их осуществления, по характеру принимаемых судом решений, а также связывает правосудие в гражданском процессе лишь с исковым производством.

Предмет судебного рассмотрения дела при осуществлении правосудия (разрешение дела по существу) и при судебном контроле (рассмотрение решений и действий на соответствие закону) различен, различна и процедура их осуществления. Тем не менее нельзя ассоциировать осуществление правосудия в гражданском процессе исключительно с исковым производством. При рассмотрении дел об административных правонарушениях осуществляется правосудие.

Понятия«правосудие»и«судебныйконтроль»взаимосвязаныидополняют друг друга, их нельзя рассматривать независимо и отдельно друг от друга. Поэтому при анализе вопроса о соотношении понятий судебного контроля и правосудия Ю.Н. Старилов отмечает, что правосудие является первичным, а судебный контроль вторичным1.

Исследуя понятие правосудия, М.С. Строгович выделил его сущность, которая состоит в том, что специальный государственный орган – суд – в определенном процессуальном порядке решает вопрос о применении прав к конкретному факту, действию, спору, отношению и, в зависимости от решения этого вопроса, определяет для таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности соответствующие правовые последствия2.

Таким образом, разрешая спор, суд фактически осуществляет проверку законности решений, действий (бездействия), и, соответственно, такие действия суда направлены и на защиту охраняемых интересов граждан и юридических лиц. Правосудие в достаточной степени гарантирует объективность рассмотрения спора, установления истины. При реализации задач правосудия осуществляется проверка законности и обоснованности принимаемых решений, что

1 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспек-

тивы. М.: НОРМА, 2001. С. 75.

2 См.: Строгович М.С. Природа советского уголовного процесса и принцип состязательности // Чечот Д.М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л., 1973. С. 72.

75

фактически свидетельствует о наличии самостоятельной функции судебного контроля правосудия, если непосредственной задачей суда будет проверка законности и обоснованности постановлений юрисдикционных административных органов, а не разрешение граждан- ско-правового спора или уголовного дела1.

Зависимость разрешения отдельных категорий рассматриваемых споров приводит к возможности разграничения самого вида контроля на прямой и косвенный контроль, при этом прямой контроль связан с рассмотрением дел, возникающих из административных правоотношений, а косвенный осуществляется при рассмотрении уголовных и гражданских дел2. Подобной же позиции придерживаются В.М. Горшенев и И.Б. Шахов, которые отмечают, что «контроль судебных органов может выражаться в непосредственной проверке законности и обоснованности индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов управления, а может иметь сопутствующий характер, когда факты нарушения законности в сфере государственного управления выявляются судом при рассмотрении и гражданских, и уголовных дел»3, т.е. при осуществлении правосудия.

Юридические категории «административная юстиция», «правосудие» и «судебный контроль» находятся между собой в опосредованной взаимосвязи. Так, административная юстиция может рассматриваться как особая процедура разрешения судебными органами споров, предметом которых выступают решения, действия (бездействие) органов власти и их должностных лиц (т.е. правосудие по административным делам, которое включает обязательную проверку законности оспариваемых решений, действия (бездействия) субъектов, наделенных властными полномочиями). Отсюда судебный контроль может являться внешне выраженной функцией правосудия. Поэтому судебный контроль за законностью решений, действий ор-

1 См.: Юрков Б.Н. Судебное обеспечение законности деятельности административных органов. Харьков, 1987. С. 11.

2 См.: Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления. М.: Издательство Московского университета, 1973. С. 24–25. 3 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература, 1987. С. 155.

76

ганов управления – понятие достаточно разностороннее, имеющее существенное значение в системе административной юстиции и выполняющее определенную роль при отправлении судебными органами правосудия. Как было уже отмечено, основная роль и сущность, как при отправлении правосудия, так и в административной юстиции судебного контроля заключается в обеспечении законности принимаемых решений административными органами1.

Наибольшее количество таможенных споров, разрешаемых в судебных органах, составляют споры, вытекающие из административ- но-правовых отношений при обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности и решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также при оспаривании нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов таможенных органов.

При рассмотрении этой категории дел, согласно п. 4 ст. 200 АПК РФ, суд обязан осуществить проверку оспариваемого акта либо его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и установить их соответствие закону либо иному нормативному правовому акту. В том случае, когда суд принимает решение о признании незаконным оспариваемого ненормативного акта, решения и действия (бездействия), в решении суда должно содержаться название закона или иного нормативного акта, на соответствие которому были проверены оспариваемый акт, решения, оспариваемое действие (бездействие). Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью либо в части указанный акт либо его положения не подлежат применению. Решения арбитражного суда по этой категории дел подлежат немедленному исполнению, если суд при вынесении решения не установил иной срок.

Судебное разрешение таможенных споров осуществляется всеми судами, входящими в судебную систему: Конституционным судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

1 См.: Панагушина А.Е. Судебное разрешение таможенных споров (административный аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 91.

77

Участие Конституционного суда РФ в разрешении таможенных споров выражается в рассмотрении жалоб на нормативные акты ФТС России, адресованные неопределенному кругу лиц. Конституционный суд РФ осуществляет конституционный контроль за законностью и соответствием Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов таможенных органов.

Конституционныйсудебныйконтрользадеятельностьютаможенных органов призван решать определенные задачи: осуществление деятельности по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствия актов таможенного законодательства Конституции РФ. Эта деятельность включает в себя два основополагающих направления: первое – проверка, выявление, констатация, устранение соответствующимиправовымисредствамиотклоненийотОсновного закона страны, второе – проверка, выявление, констатация, устранение соответствующими правовыми средствами отклонений от законов. Вторая задача заключается в разрешении спорных вопросов, которые имеют конституционное значение.

Так, 1 апреля 1997 г. рассматривалось дело о соответствии Конституции РФ п. 8 и 9 постановления Правительства РФ от 1 апреля 1996 г. № 479 «Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет». Конституционный суд признал, что оспариваемые положения п. 8 и 9 указанного постановления Правительства РФ не соответствуют Конституции РФ, ее ст. 57, 75 (ч. 3), 115 (ч. 1).

20 мая 1997 г. рассматривалось дело о проверке конституционности п. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Новгородского областного суда. Данные положения ТК РФ, касающиеся прав таможенных органов выносить постановление о конфискации имущества как санкции за совершенное правонарушение, были признаны соответствующими Конституции при наличии гарантии последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого решения. Это лишь отдельные примеры,которыесвидетельствуютоконституционномконтролесуда.

Однако следует учитывать специфику решений Конституционного суда, которые приобретают особую практическую значимость

78

при разрешении конкретного спора арбитражным судом или судом общей юрисдикции. Обращение в Конституционный суд – необязательная стадия. Однако такое обращение позволяет снять напряжение и решить проблему, связанную с дефектом законодательства или правоприменительной практики.

Решения Конституционного суда имеют особую природу и значение, выработка его правовых позиций осуществляется в процессе интерпретации конституционных норм. Специальные положения и выводы Конституционного суда, в частности о виновной ответственности,порядкевзысканиясанкций,бременидоказыванияидругие, прочно вошли в практику рассмотрения споров.

При этом, разрешая дела в пределах своей компетенции, принимая решения, которые безусловно обязательны на всей территории РФ для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений, Конституционный суд РФ выполняет тем самым свою конституционную обязанность – обеспечение законности в деятельности законодательных органов и органов исполнительной власти. Институт судебного конституционного контроля за законностью (с позиций соответствия Конституции РФ) действий органов исполнительной власти является позитивным и перспективным институтом государ- ственно-правовой жизни России.

Задачами судебного контроля, реализуемого арбитражными судами, являются защита нарушенных или оспариваемых прав

изаконных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере; укрепление законности

ипредупреждение правонарушений в сфере предпринимательской

ииной экономической деятельности.

Вюридической литературе существует достаточно близкое по смыслу к судебному контролю понятие судебного надзора, под которым понимается непосредственная проверка судом, с соблюдением

79

установленной процессуальной формы, законности и обоснованности отнесенных к его компетенции индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц государственных органов в целях охраны интересов государства, обеспечения прав и законных интересов государственных органов, общественных организаций и граждан1.

Однако, исходя из приведенной формулировки, судебный надзор равнозначен судебному контролю. Ставить знак равенства между двумя этими способами обеспечения законности не совсем корректно.

Во-первых, надзорные органы исследуют лишь обстоятельства нарушения законности и оценивают только факты, относящиеся к нарушению закона; органы, осуществляющие судебный контроль, тем временем оценивают полностью решение, действие государственного органа на соответствие закону. Также при осуществлении судебного контроля суд вправе самостоятельно признать те или иные акты, решения управления соответствующими закону или не соответствующими. Надзорные органы, хотя и указывают на нарушение закона при принятии решения, тем не менее признать решение государственного органа незаконным в окончательной форме не могут.

Во-вторых, при судебном контроле суд может самостоятельно определить санкцию за нарушение норм права, что невозможно при осуществлении надзора.

В-третьих, если надзорные функции предполагают инициативу самого органа и это является его обязанностью, то у судебных органов такой обязанности нет и самостоятельно судебные органы не имеют полномочий осуществлять надзор за органами государственной власти.

В-четвертых, при осуществлении надзора возможно применение мер административного принуждения, что не присуще судебному контролю.

1 См.: Николаева Л.A. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении // Л.А. Николаева, А.К. Соловьева. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: сборник. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический ЦентрПресс», 2004. С. 249.

80