Разрешение споров в сфере деятельности таможенных органов. Учебное пособие

Кроме того, и в ГПК РФ, и в АПК РФ предусмотрен единый срок для оспариваниярешений,действий(бездействия)субъектовпубличного управления – три месяца со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их прав.

5.Специфику административного судопроизводства отражают

иустановленные законом сокращенные сроки рассмотрения публич- но-правовых споров.

В соответствии с нормами главы 22 КАС РФ заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц должны были рассматриваться в течение 10 дней. Проверка судом законности нормативного правового акта должна быть осуществлена в течение одного месяца.

Совершение данного процессуального действия предусмотрено по спорам о незаконности ненормативных правовых актов или действий, нарушающих права и свободы граждан и организаций, в соответствии со ст. 218 КАС РФ и ст. 199 АПК РФ. Приостановление исполнения акта или действия не происходит автоматически, а совершается судом по ходатайству заявителя или по своей инициативе.

6.Цели и задачи суда при разрешении спора: в делах, возникаю-

щих из административно-правовых отношений, задача суда сводится к контролю за действиями таможенного органа и должностных лиц, проверке законности и обоснованности действий.

Важную роль в административном судопроизводстве играет установление пределов рассмотрения публично-правового спора

иперечня тех вопросов, которые должен разрешить суд. В действующем законодательстве предусмотрено право суда проводить проверку правового акта или действия представителя публичной власти на предмет соответствия их закону только в связи с уже совершившимся фактом нарушения конкретного субъективного публичного права гражданина или организации. При этом суд решает, во-первых, вопрос о том, какое конкретное право гражданина или организации нарушено и, во-вторых, каким нормам закона противоречит обжалуемое действие или правовой акт публичного управления.

91

Объем судебной проверки зависит и от характера акта или действия (бездействия) публичного управления и вида спора:

–если предметом спора является нормативный правовой акт или вопрос о компетенции органов государственной власти или местного самоуправления, то пределы судебной проверки должны быть суженыдорешениявопросаозаконностиакта,нарушающегоправаисвободы граждан и организаций или компетенцию субъекта публичного управления;

–при рассмотрении споров об индивидуальных правовых актах или действиях суд должен выяснить два вопроса: о законности и об обоснованности индивидуального акта или действия (бездействия) субъекта публичной власти.

Суд, исходя из существа спора, самостоятельно должен устанавливать обстоятельства, необходимые для выяснения фактической стороны дела. Что касается критериев законности, то здесь перед законодателем стоит задача закрепить единый для всех видов публичноправовых дел перечень вопросов о законности акта или действия публичного управления, подлежащих обязательному выяснению судом.

Действующее законодательство содержит нормы, которые поразномузакрепляютполномочиясудовпривынесениирешенияпопу- блично-правовым спорам, их можно разделить на две группы: первая включает в себя полномочия суда по определению юридической судьбы акта или действия публичного управления, вторая – по восстановлению субъективного публичного права гражданина или организации.

Признание акта незаконным должно сопровождаться указанием

врезолютивной части решения суда на момент, с которого акт утрачивает свою юридическую силу. Л.А. Николаева полагает, что в административном судопроизводстве должны точно устанавливаться полномочия суда при вынесении решения о признании акта незаконным, что невозможно без учета характера обжалуемого акта, действия либо бездействия субъектов публичного управления1.

Если предметом спора послужило бездействие субъекта публичной власти, то суд, установив обоснованность жалобы, признает бездействие незаконным.

1 См.: Николаева Л.А., Соловьева А.К. Указ.соч. С. 132.

92

Если обжалуется нормативный акт или его часть, то признание такого акта (его части) незаконным по решению суда само по себе уже означает, что данный акт (его часть) считается не имеющим юридической силы с момента его принятия и не требует каких-либо дополнительных разъяснений или принятия дополнительных нормативных актов для его изменения.

Решение суда по публично-правовому спору также имеет свои особенности. Решение о признании незаконным индивидуального акта или действия (бездействия) имеет индивидуальный характер и конкретного адресата. В результате судебного решения спорное правоотношение превращается в бесспорное путем установления рамок конкретного поведения в пределах правил, предписываемых применяемой нормой права. Законная сила такого решения распространяется только на субъектов данного публично-правового спора1.

7.Различные предмет и способы доказывания: если в исковом производстве обязанность доказывания возлагается на обе стороны, то при рассмотрении дел, возникающих из административно-право- вых отношений, обязанность доказывания правомерности решения возлагается на государственный орган, причем противная сторона не обязана доказывать, что принятое решение незаконно.

8.Отличается порядок исполнения решений: по результатам рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, судебное решение подлежит немедленному исполнению.

Это основные признаки, которые характерны для рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений. Процессуальный порядок разрешения таможенных споров в судебных органах зависит от категории и вида таможенного спора. Основными критериями, в соответствии с которыми один вид процедуры отличается от другого, являются подведомственность спора (компетенция суда по разрешению того или иного спора), субъектный состав, мате- риально-правовое основание спора.

Учитывая эти критерии, выделим пять групп таможенных споров,рассматриваемыхврамкахопределенныхпроцессуальныхнорм.

1 См.: Николаева Л.А. Соловьева А.К. Указ. соч. С. 135.

93

Первая группа объединяет дела об оспаривании лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере ВЭД, решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.

Втораягруппа связана с заявлениями физических лиц об оспаривании решений таможенных органов.

Ктретьей группе относятся дела об оспаривании решений таможенных органов о привлечении к административной ответственности.

Кчетвертой группе можно отнести таможенные споры, возникающие из гражданских правоотношений (возмещение вреда, причиненного незаконными решениями, действиями таможенных органов

иих должностных лиц).

И, наконец, пятую группу составляют дела об оспаривании нормативных правовых актов таможенных органов.

Выделение в отдельную группу таможенных споров, связанных с обжалованием лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере ВЭД, решений, действий таможенных органов и их должностных лиц, зависит от субъектного состава данного спора. Процесс рассмотрения этой категории споров возникает в результате обращения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность в сфере ВЭД, с заявлением в судебный орган с просьбой о признании незаконным решения, действия (бездействия) таможенного органа, если лицо полагает, что оспариваемое решение, действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Это является основанием для начала производства по конкретному таможенному спору.

Начальная стадия оспаривания иногда включает в себя не только первичную критическую оценку лицом той или иной ситуации, не только официальное выражение своего несогласия с управленческими действиями или бездействием, но и осуществление действий, направленных на воспрепятствование реализации оспариваемого административного акта. В последнем случае необходимо

94

четко определиться с законностью такого рода действий, установить которую порой довольно сложно.

Следующей стадией развития административно-правового спора выступает возбуждение производства по делу уполномоченным органом. С точки зрения изменения субъектного состава спора на данной стадии появляется и, главное, действует (или бездействует) третья сторона – уполномоченный орган или должностное лицо, разрешающее спор.

Юридическое значение стадии возбуждения производства по спору состоит в том, что она во многом предопределяет дальнейшую судьбу спора. На данной стадии решается вопрос о том, подсудно ли дело суду, соблюдены ли формальные условия официального обращения за разрешением спора: уплачена ли госпошлина (если она предусмотрена законом), подписано ли соответствующее обращение уполномоченным лицом.

Рассматриваемая категория дел относится к компетенции арбитражного суда и рассматривается по общим правилам искового производства с определенными особенностями.

При этом выбор, чьи действия или акты оспаривать (органа или должностного лица), делает заявитель. При оспаривании решений таможенного органа заявитель вправе указать как конкретное лицо должностноелицотаможенногооргана,такисамтаможенныйорган.

В то же время следует учесть, что от имени таможенного органа выступает руководитель органа или его заместители (в пределах компетенции). Однако ряд полномочий осуществляют от имени властного органа должностные лица, не являющиеся его руководителями (например, лицо, уполномоченное на выдачу паспортов транспортных средств, или лицо, уполномоченное на предоставление консультаций).

На таможенный орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие), возлагается обязанность доказыванияправомерностипринятогорешения,совершениядействия.

Следует отметить, что по данным категориям споров происходит смещение бремени доказывания в пользу более слабого участника спора, что в полной мере отвечает задачам административного

95

судопроизводства. Однако это не означает, что заявитель полностью освобождается от доказывания.

Вторая группа таможенных споров – по заявлениям физических лиц об оспаривании решений таможенных органов, – отличаясь субъектным составом от предыдущей, разрешается в соответствии с иным процессуальным порядком рассмотрения таких споров, хотя общие характеристики рассмотрения таможенных споров этих категорий весьма схожи.

Споры данной категории относятся к компетенции судов общей юрисдикции и рассматриваются, соответственно, по правилам КАС РФ. Основаниям для возбуждения дела является заявление гражданина, которое может быть подано как по месту нахождения таможенного органа, так и по месту жительства лица.

К решениям, действиям (бездействию) таможенных органов и их должностных лиц, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободыгражданина;созданыпрепятствиякосуществлениюгражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. При наличии данных условий в совокупности предусмотрено право об оспаривании решения таможенного органа.

Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности таможенного органа устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю таможенного органа либо в вышестоящий таможенный орган в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.

При разрешении административно-деликтных споров действует смешанный процессуально-правовой режим, который определяет процессуальные особенности деятельности арбитражных судов1.

1См.: Хазанов С.Д. Пересмотр дел об административных правонарушениях

варбитражных судах: сложные вопросы правоприменения // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2004. С. 248.

96

Дела об оспаривании решений таможенных органов о привлечении к административной ответственности имеют свою специфику, выражающуюся в особом порядке рассмотрения таких дел в судах. Они рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с учетом особенностей, установленных в гл. 25 АПК РФ и в гл. 30 КоАП РФ. Поэтому правоприменитель постоянно должен учитывать конкуренцию общей и специальной арбитражнопроцессуальной нормы, конкуренцию общей и специальной арби- тражно-процессуальной и административно-процессуальной норм.

Единого правила разрешения процессуальных коллизий не существует, невозможно заранее определить приоритет норм АПК РФ или КоАП РФ. Поскольку п. 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административныхправонарушениях»указывает,чтовслучаяхустановления конкретных правил осуществления судопроизводства положениями главы 25 и иными нормами АПК РФ именно они должны применяться судами.

В то же время при определении, например, в исполнительном листе срока предъявления его к исполнению судам необходимо учитывать положения ст. 31.9 КоАП РФ. Таким образом, остается неясно, какой процессуальный закон имеет приоритет, что дает возможность судьям использовать так называемый институт судебного усмотрения.

С.Д. Хазанов предлагает применять нормы КоАП РФ субсидиарно, в случае если это не будет противоречить общим принципам арбитражного процесса. Субсидиарное применение норм КоАП РФ, по его мнению, оправдывается только лишь тем, что они в большей степени настроены на учет материально-правовых особенностей ад- министративно-деликтных правоотношений.

Отдавать приоритет исключительно нормам АПК РФ, на наш взгляд, нецелесообразно, так как нарушается конституционный принцип универсальности права1.

1 См.: Хазанов С.Д. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности в арбитражных судах: проблемы согласования норм КоАП РФ и АПК РФ // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2004. С. 445.

97

Например, согласно ч. 2 ст. 211 АПК РФ, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Статья 30.7 КоАП РФ предусматривает более расширенный перечень решений, которые могут быть приняты по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. Указанной нормой предусмотрено пять видов решений: об оставлении постановления без изменения; об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положении лица, в отношении которого вынесено постановление; об отмене постановления и прекращении производства по делу; об отмене постановления

ио возвращении дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ; об отмене постановления.

Особенностью порядка рассмотрения арбитражным судом дел об оспаривании решений таможенных органов о привлечении к административной ответственности является то, что арбитражный суд не решает вопроса о дальнейшей судьбе производства по делу об административномправонарушении.Арбитражныйсудтолькоустанавливает, является ли решение таможенного органа о привлечении к административной ответственности законным и обоснованным.

Кчетвертой группе можно отнести таможенные споры, возникающие из гражданских правоотношений (возмещение вреда, причиненного незаконными решениями, действиями таможенных органов

иих должностных лиц). Это единственная категория споров, которая рассматривается по правилам гражданского судопроизводства, включая частичное административное судопроизводство.

При рассмотрении таможенных споров по искам о возмещении убытков необходимо выделять два аспекта, имеющих существенное

98

значениеприразрешенииспоровданнойкатегории:доказательственный и организационный.

В соответствии со ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, подлежат возмещению Российской Федерацией.

По общему правилу, гражданская (деликтная) ответственность наступает при доказанности в совокупности следующих условий: противоправный характер поведения лица, наличие вреда, причинная связь между противоправным поведением причинителя и наступившими вредоносными последствиями, а также вина причинителя вреда.

Одним из основополагающих принципов как арбитражного, так

игражданскогопроцессаявляетсяпринципсостязательностисторон, истоки которого берут начало в противоположности материальноправовых интересов сторон. В силу этого принципа все арбитражное

игражданское судопроизводство в целом проходит в форме спора лиц, участвующих в деле.

Согласно принципу состязательности обязанность доказывания возложена на участников спора. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными лицами оспариваемых решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие органы.

Как правило, основаниями для предъявления иска о возмещении ущерба являются неправомерные действия (бездействие), решения таможенного органа или его должностного лица, поэтому обязанность по доказыванию правомерности указанных действий возлагается исключительно на таможенный орган и дает возможность лицу не доказывать незаконность принятых решений и совершенных действий. Эти особенности разрешения спора характеризуют элементы административного судопроизводства.

ГК РФ, АПК РФ, ГПК РФ не содержат ответа на вопрос, обязательно ли предварительное (до предъявления иска о возмещении вреда) обжалование решения, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. По этому вопросу высказаны противоположные точки зрения.

99

Первый подход заключается в следующем: для того, чтобы суд мог принять решение о возмещении причиненного государственным органом вреда, необходимо, чтобы соответствующий акт, действие или бездействие органа власти были первоначально признаны недействительными в судебном или административном порядке.

Р.Н. Любимова указывает, что такой подход основан на применении абз. 2 ст. 13 ГК РФ, которая устанавливает, что, в случае признания судом акта недействительным, нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. То есть сначала происходит признание акта недействительным, а затем восстановление права, нарушенного этим актом.

Противоположный подход заключается в том, что оценка законности акта власти и возмещение причиненного им вреда могут производится в одном судебном процессе.

Сторонником данного подхода выступает А.Л. Маковский, по мнению которого в ст. 16 и 1069 ГК РФ имеется в виду косвенный судебный контроль за законностью правовых актов государственных органов, в отличие от ст. 13 ГК РФ, закрепляющей прямой контроль. Установив, что налицо все необходимые основания для признания акта недействительным, суд может удовлетворить требования о возмещении вреда. При этом правомочия суда поступить таким образом основаны на ст. 120 Конституции РФ, в силу которой «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствие с Законом»1.

Конечно, на первый взгляд, более рациональным, с одной стороны, является рассмотрение указанных требований в одном производстве без выделения в отдельное. С другой стороны, если имеется вступившее в законную силу решение суда о признании решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц неправомерными, задача по доказыванию таможенными органами правомерности своих действий, наличия при- чинно-следственной связи между неправомерными действиями

1 Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти. Гражданский кодекс. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 108.

100