Разрешение споров в сфере деятельности таможенных органов. Учебное пособие

–правомочие или компетенция таможенного органа на привлечение лица к административной ответственности;

–законность и обоснованность оспариваемого решения таможенного органа о привлечении к административной ответственности (проверка судом законности означает, прежде всего, установление отсутствия обстоятельств, исключающих производство по делу, перечень которых определен статьей 24.5 КоАП РФ);

–наличие обстоятельств, смягчающих административную ответственность. К ним относятся: раскаяние лица, совершившего административное правонарушение; предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда; совершение административного правонарушения несовершеннолетним; совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка;

–наличие обстоятельств, отягчающих административную ответственность (продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторность совершения однородного административного правонарушения; вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения; совершение административного правонарушения группой лиц; совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах; совершение административного правонарушения в состоянии опьянения). Помимо этого, судья, назначающий административное наказание, в зависимости от характера совершенного административного правонарушения, может не признать данное обстоятельство отягчающим, если указанные обстоятельства предусмотрены в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения соответствующими нормами об административной ответственности за совершение административного правонарушения (ст. 4.3 КоАП РФ). Кроме того, исходя из требований ч. 7 ст. 210 АПК РФ, судья может учесть отягчающие обстоятельства, неустановленные (неучтенные) при

121

привлечении к административной ответственности, и тем самым ухудшить положение лица, привлеченного к ответственности1;

–имущественное положение лица, привлеченного к ответственности;

–соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности;

–соответствие наложенного взыскания тяжести совершенного административного правонарушения.

Указанные обстоятельства включаются в предмет доказывания судом в силу требований материального и процессуального законодательства. Вместе с этими основными фактами судом могут быть включены и иные факты, имеющие значение для проверки решения таможенного органа в полном объеме. Таким образом, можно утверждать, что суд при проверке постановления вправе установить, что примененная таможенным органом санкция мягкая и не соответствует совершенному правонарушению. Это означает, что возможно усиление наказания или иного ухудшения положения лица, в отношении которого вынесено постановление, путем его изменения по результатам рассмотрения жалобы на это постановление, что противоречит требованиям положения п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ о недопустимости усиления наказания или иного ухудшения положения лица.

ВАПК РФ (гл. 34–36) соответствующее положение отсутствует, не указана в этих главах (в отличие от ч. 1 ст. 202 АПК РФ) возможность применения в суде апелляционной, кассационной и надзорной инстанций каких-либо особенностей, установленных КоАП РФ. Как известно, АПК РФ исходит из того, что поворот к худшему для заявителя возможен во всех инстанциях при пересмотре судебных актов.

Таким образом, суд не должен включать в предмет доказывания факты, установленные в ходе рассмотрения дела, приводящие к усилению наказания или ухудшению его положения. Тем самым заявитель по делам неискового характера, возникающим из таможенных

1 См.: Обзор судебной практики Верховного суда Российской Федерации за II квартал 2005 г. (по гражданским делам) (утв. постановлением Президиума Верховного суда Российской Федерации от 10.08.2005) // Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 2005. № 12. С. 5–15.

122

правоотношений вправе ссылаться в суде на любые доказательства, независимо от того, представлял ли он эти доказательства таможенному органу в ходе проводимой проверки или расследования. Напротив, таможенный орган обязан приводить только те доказательства, на которые имеется ссылка в решении таможенного органа. Иные доказательства не должны признаваться допустимыми1. В этом проявляется принцип повышенной ответственности государственных служащих за принимаемые ими решения.

Учитывая изложенное, целесообразно дополнить ч. 3. ст. 211 АПК РФ следующим предложением: «Суд не вправе принять решение, усиливающее наказание или иным образом ухудшающее положения лица, привлеченного к административной ответственности».

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что предмет доказывания по делам об оспаривании (обжаловании) решений таможенногоорганаопривлечениикадминистративнойответственности представляет собой совокупность фактов материально-пра- вового характера и доказательственных фактов, устанавливаемых судом, имеющих значение для правильного разрешения дела.

Рассмотрим факты предмета доказывания во второй категории дел – при оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.

В предмет доказывания при оспаривании действий (бездействия) таможенных органов, их должностных лиц при проведении таможенного оформления или таможенного контроля товаров и транспортных средстввходят:фактобращениязаявителявтаможенныйорганвсвязи с перемещением товаров через таможенную границу; факт принятия либо непринятия таможенным органом решения по существу заявленного требования или просьбы; обстоятельства, свидетельствующие

онеправомерностипринятогорешения(бездействия);фактнарушения

1 К выводу о недопустимости таких доказательств приходит Э.Г. Исакидис, изучающий один из видов публичных правоотношений – налоговых (См.: Исакидис Э.Г. Допустимость доказательств по делам, возникающим из налоговых правоотношений, в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 10. С. 32–35).

123

прав, свобод или иных законных интересов заявителя действием или бездействием таможенного органа.

Это означает, что при обращении заявителя в суд возможно либо указание на факт нарушения, либо на ошибку таможенного органа.

Порядок обращения заявителя в суд регулируется главой КАС РФ и главой 24 АПК РФ. При этом гражданским процессуальным законодательством ранее был установлен лишь в целом порядок рассмотрения заявлений без установления специальных требований к заявлению о признании действия (бездействия) незаконным, кроме общих (следует указать: какое решение, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены), перечисленных в ч. 1 ст. 247 ГПК РФ.

В арбитражном законодательстве более детально регламентированытребованиякзаявлению,атакжеподробноизложеныдействиясуда при судебном разбирательстве и при вынесении решения. Представляется, что подобная регламентация,связана с правовым положениемзаявителя в силу его экономической заинтересованности в исходе дела.

Исходя из предложенной классификации, предмет доказывания при оспаривании решений таможенного органа о привлечении к административной ответственности не будет отличаться от предмета доказывания по рассматриваемой категории дел, за исключением включения в предмет доказывания судом иных обстоятельств, необходимых для правильного разрешения дела, поскольку в данном случае не действует норма о проверке решения в полном объеме (ч. 7 ст. 210 АПК РФ и ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ).

Рассмотрим подробнее особенности этой категории дел по сравнению с предыдущей – об оспаривании постановлений таможенных органов в связи с привлечением к административной ответственности.

Обстоятельства, установленные судом по собственной инициативе, не дополняют (в прямом смысле этого слова) предмет доказывания, они входят в него, так как формирование предмета доказывания лежит на суде. Это связано с тем, что заявителю при подаче заявления достаточно указать на какой-либо из фактов (ошибка или формальное нарушение). Даже простое указание заявителя на незаконность того или иного утверждения в решении означает, что заявитель сослался на правовую ошибку таможенного органа при вынесении

124

решения. Такая ошибка является юридическим фактом, влекущим недействительность решения, а значит, уточнять основание, добавляя иные, дополнительные, факты не требуется.

В то же время арбитражная практика, особенно суда первой инстанции, не освобождена от бремени дополнения предмета доказывания1 и его окончательного формирования. Следует отметить особо, что АПК РФ, на первый взгляд, усиливает позиции заявителя в споре с таможенным органом. Например, заявитель вправе теперь не указывать

взаявлениитеконкретныеутверждениявоспариваемомпостановлении (т.е. обстоятельства, лежащие в основании требования п. 5 ч. 1 ст. 125 АПК РФ), с которыми заявитель не согласен (ч. 1 ст. 199 АПК РФ).

Однако на практике положение заявителя может ухудшаться, поскольку суд перестает видеть себя в роли беспристрастного и независимогоарбитра,превращаясьвсвоеобразный«органадминистративной юрисдикции»2 или, как замечает В.М. Жуйков, в «следователя»3 по административным делам, который может и должен изучить вопросполностью.Врезультатепроцессизспораонедействительности решения (действия) таможенного органа превращается в повторную проверку не только действия таможенного органа, но и заявителя. Предмет доказывания в этом случае может беспредельно расширяться за счет обстоятельств, не указанных в решении таможенного органа. Нарушается и принцип равноправия сторон, поскольку суд вместо проверки действий таможенного органа в пределах заявленного требования перепроверяет действия участника, становясь, по существу, на сторону таможенного органа. Таким образом, суд не должен включать в предмет доказывания факты с целью проверки законности действий заявителя, поскольку задача суда состоит в разрешении спора о правомерности принимаемого решения или действия, а не

впроверке правильности действий заявителя. Смешение этих двух задач приводит к уничтожению границы между функцией суда (правосудие) и функцией таможенного органа (таможенный контроль).

1 См.: Постановления ФАС Поволжского округа от 22.03.2005 по делу № А55-7б58/2004-22; от 01.03.2005 по делу № А72-9442/04-9/718.

2 Горлачева М.И. Судебное обжалование решений налоговых органов: авто-

реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 22.

3 Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001. С. 14.

125

Во-первых, заявитель, в силу ст. 199 АПК РФ, вправе вообще не указывать те утверждения в акте таможенного органа, которые он считает неправомерными, указав лишь закон, которому оспариваемый акт, по мнению заявителя, противоречит (п. 4 ч. 1 ст. 199 АПК РФ), а в гражданском процессе ранее можно было просто указать, какие права и свободы лица нарушены (ч. 1 ст. 247 ГПК РФ). В этом случае, очевидно, в предмет доказывания войдут все утверждениятаможенного акта, связанные с его окончательным выводом (например, об определении таможенной стоимости, о сумме причитающихся к уплате платежей, о запрете выпуска товаров и т.п.)1.

Во-вторых, заявитель вправе ссылаться на факты, которые, по его мнению, неправомерно не были учтены при принятии решения таможенного органа. Например, когда таможенный орган не учел имеющуюся преференцию у заявителя. В этом случае заявителю придется подтвердить свое право на льготу, и, следовательно, в предмет доказывания необходимо включить все факты, из которых следует право на льготу, которыми суд, исходя из норм материального права, пополнит предмет доказывания. Высказанная точка зрения совпадает с выводами Э.Г.Исакидиса,изложеннымиприисследованиидоказыванияподелам, возникающимизналоговыхправоотношений,варбитражномпроцессе, а поскольку характер правоотношений схож (публичные), то полученные данные можно применить и к таможенным правоотношениям2.

Данные выводы можно сделать и по предмету доказывания в отношении подобной категории дел в суде общей юрисдикции. В делах об оспаривании решения, ненормативного правового акта таможенного органа суд не должен расширять предмет доказывания, сформированный исходя из требований заявителя и возражений таможенного органа, кроме случаев, когда заявитель укажет в заявлении не все факты, определенные гипотезой и диспозицией соответствующей нормы права, регулирующей спорные правоотношения.

1 См.: Хохлов Д., Юрков И. Доказательства по спорам о КТС (корректировке таможенной стоимости) // Юрист. 2006. № 29. С. 5.

2 См.: Нсакидис Э.Г. К вопросу об истребовании доказательств по делам, возникающим из налоговых правоотношений, в арбитражном процессе // Юрист. 2007. № 1. С. 51–52.

126

3.2. Особенности распределения обязанностей по доказыванию при разрешении споров в сфере деятельности таможенных органов

Вопросы о правовой природе и содержании института распределения доказательственных обязанностей остаются сложными и дискуссионными, несмотря на длительную историю их исследования.

В теории процессуального права и в процессуальном законодательстве традиционно используется термин «обязанность по доказыванию». Об обязанности доказывания говорится и в ст. 56 ГПК РФ, и в ст. 65 АПК РФ.

Несмотря на использование приведенной терминологии в законодательстве, проблема правомерности рассмотрения доказательственной деятельности как юридической обязанности была и остается дискуссионной1.

О.В. Баулин указывает, что бремя доказывания – «комплексное процессуальное явление, представляющее собой сочетание прав участников процесса и необходимости выдвинуть и доказать основание своих требований и возражений, обусловленное его материаль- но-правовой заинтересованностью в исходе дела, обязанностей по доказыванию фактов, имеющих процессуальное значение, а также комплекс процессуальных обязанностей суда по установлению юридически значимых обстоятельств»2.

По вопросу о бремени доказывания высказывались практически все авторы, затрагивавшие проблемы доказывания вообще, причем как в сфере уголовного судопроизводства, так и в сфере гражданского.Вэтихработахпредлагалосьмножествокритериевраспределения бремени доказывания, но ни один из них не является универсальным.

1 См.: Лилуашвили Т.А. Предмет доказывания и распределение доказывания между сторонами в советском гражданском процессе: автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 1961. С. 11–12; Треушников М.К. Судебные доказательства. М., 2004. С. 62–65; Решетникова И.В. Доказательственное право Англии и США.

М., 1999. С. 124–141.

2 Баулин О.В. Бремя доказывания при разбирательстве гражданских дел. М., 2004. С. 104.

127

Правила о распределении бремени доказывания регулируют процессуальный вопрос о том, кто должен представлять доказательства в подтверждение того или иного факта, и материально-правовой вопрос: в чью пользу решается дело, если наличие какого-либо факта не доказано1.

В теории отечественного гражданского процессуального права не всегда признавалась практическая значимость понятия бремени доказывания2. Это объяснялось тем, что в силу принципа объективной истины, закреплявшегося ст. 14 ГПК РСФСР, суд обязан был истребовать доказательства по делу даже в том случае, если эти доказательства не приводились сторонами. Состязательная форма, которая приписывалась советскому гражданскому процессу3, оставалась лишь пожеланием и была неузнаваема в сравнении

страдиционным пониманием состязательности. Состязание между сторонами превращалось с состязание стороны с судом, когда суд проявлял активность и начинал, например, заниматься сбором доказательств, действуя, разумеется, в противоречии с интересами одной из сторон. Поэтому бремя доказывания рассматривалось в качестве правила, позволяющего суду принять решение в тех только случаях, когда доказательств явно недостаточно для принятия решения по делу и возможностей их истребования нет; в таких случаях, по словам А.Т. Боннера, довольно часто суды сталкиваются

собъективной невозможностью достоверного установления фактов и вынуждены разрешать гражданские дела на основе их вероятного установления4.

1 См.: Лилуашвили Т.А. Предмет доказывания и распределения бремени доказывания между сторонами в советском гражданском процессе: автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 1961. С. 13.

2См.: Там же. С. 14–18; Комиссаров К.И. Реализация теории доказывания

всудебной практике по гражданским делам // Реализация процессуальных норм органами гражданской юрисдикции. Свердловск, 1988. С. 64; Юдельсон K.C. Проблема доказывания в советском гражданском процессе. М., 1951. С. 248.

3 См.: СеменовВ.М. Конституционные принципы гражданского судопроизвод-

ства. М., 1982. С. 122–123.

4 См.: Боннер А.Т. Вероятное установление фактов при разрешении гражданских дел // Социалистическая законность. 1989. № 4. С. 52–54.

128

Статьи 65 АПК РФ и 56 ГПК РФ устанавливают правила распределения обязанностей по доказыванию традиционно: каждый должен доказать те факты, на которые ссылается. В нашем случае при рассмотрении дел, возникающих из таможенных правоотношений, будет действовать другое специальное правило о возложении обязанности доказывания на государственные органы, должностные лица, определенное в зависимости от категории дела либо статьями 189, 200 АПК РФ, либо статьей 210 АПК РФ. Но общим для указанных статей является правило, устанавливающее возложение бремени до-

казывания обстоятельств дела на таможенный орган.

Влитературе высказывалась точка зрения об отсутствии в делах, вытекающих из публичных правоотношений, доказательственной деятельности. М. Масленников писал, что для рассмотрения административного спора не требуется доказательств, доказывания и оценки доказательств, а необходимо только правильное понимание и применениезаконакконкретномугражданину1.Даннаяпозициясправедливо и обоснованно критикуется учеными-процессуалистами2. В делах из административных правоотношений необходимо давать юридическую оценку отношениям спорящих субъектов и устанавливать содержание этих отношений, что невозможно без доказывания имеющих юридическое значение обстоятельств.

Например, невозможнооценить законность наложения на юридическое лицо административного взыскания, не установив предварительно, какие действия оно совершало и совершало ли их.

Рассмотрим особенности распределения обязанностей по доказыванию в зависимости от категорий дел.

Перваякатегория– делаобобжалованииненормативныхправовых актов таможенных органов, решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.

Всоответствии с ч. 3 ст. 189, ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия

1 См.: Масленников М. Можно ли считать жалобу административным иском // Российская юстиция. 1998. № 5. С. 24.

2 См.: Тупиков В. Природа дел, возникающих из административно-правовых

отношений // Российская юстиция. 1999. № 7. С. 19.

129

акта либо законности действий, решений государственных органов, лежит на органе, принявшем акт. Кроме того, для этой категории дел устанавливается еще одна особенность. Согласно ч. 6 ст. 200 АПК РФ в случае непредставления органом, который принял оспариваемый акт, доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, суд может истребовать их по своей инициативе. Эти нормы в старых процессуальных кодексах отсутствовали, однако на практике суды нередко в ходе рассмотрения дела указывали государственному органу на недостаточность представленных им доказательств. Так, по налоговым спорам подобная активность суда по истребованию доказательств была подвергнута критике И.В. Цветковым, по мнению которого такие действия (если только речь не идет о тех доказательствах, на которые имелась ссылка в решении госоргана) ущемляют положение заявителя, нарушают принцип состязательности, не соответствуют позиции Конституционного суда РФ1.

Рассмотрим последовательность доказывания в споре о признании недействительным решения таможенного органа.

Первый – ошибочное утверждение о существовании факта. Второй – в предмет доказывания включается ошибочное утверждение о юридической квалификации действия участника. Третий – ошибочное толкование нормы права. Четвертый – ошибочный неучет факта: благоприятные факты, влияющие на выводы таможенного органа имели место, в то время как таможенный орган ошибочно не упомянул об этих фактах в постановлении (решении).

При этом будем исходить из наиболее распространенной ситуации, когда заявитель оспаривает ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие), ссылаясь на ошибку таможенного органа по существу (первый тип)2.

Здесь возможно несколько ситуаций.

1Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 20.04.1999

№7-П // Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 1999. № 4. С. 14–18.

2 Если заявитель воспользовался возможностью вообще не указывать никаких

обстоятельств, то мы будем исходить из того, что это равносильно указанию на ошибочность всех утверждений и фактов, приведенных в акте, решении.

130