Разрешение споров в сфере деятельности таможенных органов. Учебное пособие

Материальная концепция исходит из объективной стороны спора о праве как правового конфликта. В основе данной концепции лежит интерпретация правового спора как препятствия осуществлению права в материально-правовом отношении, в результате которой он сводится к сопротивлению, помехам, самому спорному правоотношению и в определенной степени к правонарушению1.

Процессуальная концепция базируется на субъективной оценке самого факта конфликтной ситуации, на юридически значимой форме выражения этой оценки и, следовательно, на субъективной стороне спора о праве как разновидности правового конфликта. Она связывает возникновение спора о праве лишь с моментом обращения в суд или иной юрисдикционный орган в определенном порядке, регламентированном законом, и отрицает возможность административного спора вне процессуальных отношений.

Материальный подход (концепция) основан на определении осо-

бенностей субъектов административного спора как особого правоотношения (субъектный подход), либо характера материально-право- вых отношений, являющихся его предметом (предметный подход)2.

С точки зрения субъектного подхода в качестве административного должен рассматриваться спор, в котором орган управления выступает стороной, действия которой оспариваются, либо стороной, возбуждающей спор. Но в этом случае оказывается, что административный спор возникает и тогда, когда органы управления реализуют нормы гражданского права.

Предметный подход опирается на две основные предпосылки: а) на различие между частным и публичным правом; б) на применение органами государственного управления публичного права, прежде всего административного.

Согласно этому подходу административный спор отсутствует, если органами исполнительной власти применяется частное право, и может существовать даже тогда, когда акт принят не органом

1 См.: Елисейкин П.Ф. Спор о праве как общественное явление // Вопросы эффективности судебной защиты субъективных прав. Свердловск, 1978. С. 118. 2 См.: Чечот Д.М. Неисковые производства. М., 1973. С. 10; Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административного-правового спора // Государство и право. 1998. № 13. С. 30.

11

государственного управления, а иной организацией, но этим актом применяются нормы административного права, поэтому спор приобретает административно-правовой характер. Спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий существо спора, является вопросом административного права1.

Таким образом, исходя из изложенных концепций, администра-

тивный спор – это такое разногласие, в котором орган управления выступает стороной, чье решение, действие (бездействие) оспаривается, либо стороной, возбуждающей спор, и действует в рамках публичного административного права; данное разногласие подлежит разрешению в установленном законом порядке.

При исследовании проблемы административно-правового спора следует проводить параллель и различать концепции спора о праве в материальном смысле, с одной стороны, и в процессуальном (АПК РФ, КАС РФ, КоАП РФ) – с другой.

В науке административного права выделяют три основных направления способных преодолеть ограниченность данных концепций: дуалистическое, предпроцессуальное и процессуальное.

Дуалистический подход предусматривает, что оба аспекта спора о праве – и материальный, и формальный – применимы к одному

итому же спору, при этом спор о праве в материальном аспекте предшествует его процессуально-правовому пониманию. В этой трактовке спор о праве выступает в виде правоотношений: регулятивных (основание возникновения) и охранительно-процессуальных (в связи с обращением в юрисдикционный орган). Такой подход ведет к тому, что разрывается единство понятия спора о праве, с одной стороны, с другой – конструкция процессуального спора лишается самостоятельного правового содержания, так как процессуальный спор – тот же материально-правовой спор, только переданный на рассмотрение

иразрешение компетентного органа.

Придерживаясьдуалистическойконцепции,П.Ф.Елисейкинсвязывает возникновение спора о праве как материально-правового явления

1 См.: Попович С. Административное право. М., 1968. С. 507–508.

12

с возникновением нового, ранее не существовавшего материальноправового отношения, охранительного по своей природе1.

Эта идея получила дальнейшее развитие в процессуальной теории В.В. Бутнева, выступающего против отождествления спора

оправе как с регулятивными, так и с охранительными процессуальными правоотношениями.

Вданной теории спор о праве представляет собой особое органи- зационно-охранительное правоотношение, содержание которого составляют закрепленные в законе взаимные права и обязанности спорящих сторон и которое нацелено на убеждение друг друга в своей правоте путем формулирования, обоснования и доказывания своих требований и возражений2.

Спор о праве, перенесенный на рассмотрение в суд, по мнению В.В. Бутнева, не утрачивает материально-правового характера, а становится предметом судебной деятельности. При этом он не приобретает процессуального характера, а оказывается предпроцессуальным отношением, поскольку спор существует между сторонами, а процессуальные отношения складываются с участием судьи3.

По мнению Д.Н. Бахраха, в предпроцессуальной концепции спор

оправе относится к процедурам, не связанным с применением права, т.е. к организационно-процедурным, или локальным организационным, отношениям, находящимся вне процесса. Такая интерпретация сущности спора о праве способствует усилению внимания к правовомурегулированиювсфередоюрисдикционногоразрешенияконфликтных ситуаций в административном праве, где доюрисдикционные обращения к автору управленческого акта также вполне правомерны4.

1 См.: Елисейкин П.Ф. Спор о праве как общественное отношение // Вопросы эффективности судебной защиты субъективных прав. Свердловск, 1978. С. 116, 119.

2 См.: Бутнев В.В. Спор о праве – организационно-охранительное отношение // Проблемы защиты объективных прав и советское гражданское судопроизводство. Ярославль, 1981. С. 49.

3 См.: Бутнев В.В. Спор об ответственности как категория правовой науки // Актуальные вопросы укрепления правовой основы государственной и общественной жизни. Л., 1982. С. 131.

4 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1997. С. 45.

13

Е.Б. Лупарев предложил под административно-правовым спором понимать такой тип комплексного материально-процессуального административногоправоотношения,которыйхарактеризуетсяналичием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере госу-

дарственного управления или несовпадением взглядов на законность

иобоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями1.

А.Е.Панагушинауказывает:«вцеляхпредставленияболееобщей характеристики административного спора следует уточнить указанное определение в рамках „процессуальной“ концепции, дополнив словами „разрешаемые в соответствии со специальными правилами, уполномоченными органами“»2.

Исходя из вышесказанного, можно выделить основные черты, характеризующие административно-правовой спор: во-первых, развитие его в рамках административно-процессуального правоотношения; во-вторых, наличие противоречий между органами управления

ииными субъектами, которые находятся в определенной правовой зависимости от них; в-третьих, спор возникает в сфере управления; наконец, в-четвертых, специальные правила разрешения спора уполномоченными органами.

Таможенные споры возникают в связи с реализацией таможенными органами своих полномочий в сфере таможенного дела. В сферу таможенного дела включается широкий спектр юридических институтов различной правовой природы: от таможенных процедур, операций, платежей и контроля до таможенных правонарушений и организации службы в таможенных органах.

Таможенноеделовширокомсмыслесловаобъединяетнормыта-

моженного законодательства, административного законодательства (организация управления системой таможенных органов, производство по делам об административных правонарушениях), уголовного законодательства (таможенные преступления), гражданского

1 См.: Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. Воро-

неж, 2003. С. 134.

2ПанагушинаА.Е. Судебноеразрешение таможенныхспоров(административ-

ный аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 27.

14

законодательства (договорные отношения по оказанию услуг в таможенной сфере).

Таможенное дело в узком смысле ограничивается толкованием понятия порядка и правил перемещения товаров через таможенную границу ЕАЭС в рамках административно-правовых основ в области таможенного дела (в этом случае совокупность юридических норм значительно сужается).

Опираясь на широкий смысл определения таможенного дела, ученые считают таможенное право комплексной отраслью права1.

Исходя из узкого смысла определения таможенного дела, таможенное право – специальная отрасль права, основанная на административных нормах и приспособленная к особой сфере жизни общества, котораясвязанасперемещениемтоваровчерезтаможеннуюграницуЕАЭС.

Таможенное право определяется как специальная отрасль права, основанная на нормах административного законодательства в сочетании с нормами таможенного законодательства.

Сущность таможенного спора сводится к установлению юридического содержания таможенных правоотношений, вытекающего из общепринятого определения правовых отношений, согласно которому «правоотношения – это урегулированные правом и находящиеся под охраной государства общественные отношения, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей»2.

Существует несколько подходов к определению таможенных правоотношений.

Так, А.Н. Козырин под таможенными правоотношениями по-

нимает регулируемые нормами таможенного законодательства общественные отношения, возникающие в процессе или по поводу перемещения товаров через таможенную границу3.

1 См.: Габричидзе Б.Н. Российское таможенное право: учебник для вузов. М.: НОРМА, 2001. С. 54; Таможенное право: учебник / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.:

Юристъ, 1998. С. 42.

2 Боер А.А., Кузнецов Э.В., Старовойтова О.Э. Теория права и государства:

учебное пособие / под общ. ред. Э.В. Кузнецова; ГУАП; Ассоциация философии права Санкт-Петербурга. СПб., 2007.

3 См.: КозыринА.Н. Таможенное право России: учебное пособие. М., 1995. С. 16.

15

А.Ф. Ноздрачев указывает: «таможенные правоотношения – это общественные отношения, регулятором которых является исключительно таможенное право и которые непосредственно связаны с таможенной деятельностью. Главная особенность таких правоотношений – перемещение товаров через таможенную границу, их оформление и контроль законности такого перемещения, а также правильности подлежащих уплате таможенных платежей»1.

Б.Н. Габричидзе определяет таможенные правоотношения как «общественные отношения, составляющие соответствующие блок, элемент, часть таможенного дела, входящие в его структуру и урегулированные таможенно-правовыми нормами»2.

Приведенные определения позволяют выделить следующие основные признаки таможенных правоотношений:

–нормативность – основанием для возникновения, изменения

ипрекращения правоотношения является юридический акт, издаваемый уполномоченными государственными органами в области таможенного дела);

–публично-волевой характер – непосредственная связь таможенных правоотношений с отношениями собственности, умышленное целенаправленное действие субъекта, ориентированное на реализацию права на перемещение товаров через таможенную границу ЕАЭС, с одной стороны, и наличие публичной составляющей (предписаний органов государственной власти, содержащихся в нормативных правовых актах, регулирующих такое право, например, посредством соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования) – с другой. Кроме того, особая властная роль государства проявляется в применении должностными лицами таможенных органов мер административной ответственности к лицам, совершившим административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена КоАП РФ;

–наличие особого субъекта таможенных правоотношений (таможенный орган), который наделяется субъективными правами

1 Таможенное право: учебник / отв. ред. Ноздрачев А.Ф. М., 1998. С. 50.

2 Габричидзе Б.Н. Российское таможенное право: учебник для вузов. М., 2001.

С. 84.

16

июридическими обязанностями, взаимосвязанными с другими субъектами правоотношений;

–охранительный характер отношений – применение к наруши-

телям права ЕАЭС, законодательства о таможенном регулировании

ииного законодательства РФ мер государственного принуждения в виде привлечения их к юридической ответственности.

По мнению А.Н. Панагушиной, сущность таможенных правоотношений можно охарактеризовать следующим образом:

–во-первых, они определяются объективными экономическими отношениями, основанными на многообразии форм собственности

ипредставляющими собой общественные отношения, возникающие между таможенными органами, юридическими и физическими лицами;

–во-вторых, – это отношения граждан, таможенных органов, организаций, предусмотренные и урегулированные нормами таможенного права (законодательства), выражающими идеи законности в таможенно-правовой сфере;

–в-третьих, они являются средством решения задач в области формирования единого таможенно-правового пространства ЕАЭС, защиты прав отечественных товаропроизводителей, укрепления экономической безопасности государства и многих других1.

Для разрешения споров в сфере деятельности таможенных органов следует учитывать, что таможенное право рассматривается как комплексная отрасль, непосредственно связанная с другими отраслями права. Регулирование таможенных правоотношений происходит нормами различных отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского, банковского, уголовного

инекоторых других, так как практическая деятельность таможенных органов основана на нормативной базе различных отраслей права. Однозначно выделить правовую отрасль возникновения споров как финансовое, гражданское, административное право очень сложно, так как надо выделять конкретные правовые случаи.

1 См.: Панагушина А.Е. Судебное разрешение таможенных споров (административный аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 31.

17

Согласно ст. 71 Конституции РФ таможенное регулирование отнесено к ведению РФ, а общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство РФ. Таможенное дело в РФ реализуется единой системой таможенных органов, которые, относясь к исполнительной власти, имеют конкретные цели формирования, осуществляют государственные исполнительно-распорядительные функции, наделены определенной компетенцией, подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам управления и ответственны за свою деятельность перед государством и гражданами. Эти отношения строятся на принципах государственного управления, которое выступает как способ реализации исполнительной власти. Таким образом, таможенные правоотношения возникают в сфере управления, и вытекают из административно-правовых отношений, поэтому и само понима-

ние таможенного спора тесно связано с понятием управленческого и административно-правового спора.

Административно-правовой спор не следует отождествлять с управленческим: к последнему может относится спор как в сфере исполнительной, так и законодательной и судебной властей.

Административно-правовой спор связан с деятельностью органов государственной власти и государственных органов, в отличие от управленческого и административного споров, которые имеют более широкое содержание и охватывают местное самоуправление, внутриорганизационное негосударственное управление и внутреннее управление на государственных предприятиях.

Таможенный спор является разновидностью административноправового спора, они соотносятся как частное с общим, учитывая взаимный характер таможенных и административных правоотношений, методы регулирования правоотношений, особенности таможенного права.

Схожесть таможенного и административного спора исходит из определения этих категорий и рассматривается как негативная реакция субъектов таможенных правоотношений на действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, как разногласия субъектов таможенных правоотношений по поводу выбора применимой к конкретному правоотношению нормы права.

18

Негативная реакция субъектов определяется как спор о правах

иобязанностях субъектов таможенного права, характеризующийся отрицательной реакцией подконтрольных субъектов таможенных правоотношений на реализацию управленческих функций таможенных органов (их должностных лиц), регулируемый нормами таможенного законодательства и разрешаемый как в судебном, так и в административном (досудебном) порядке.

Таможенный спор – это неурегулированные разногласия о правах

иобязанностях в сфере таможенных отношений и/или законности правовых актов таможенных органов.

Рассмотрение спора через разногласия означает, что такое правоотношение должно обладать следующими признаками: участники спора между собой находятся в определенных правоотношениях; одним из участников утверждается, что другим из спорящих субъектов нарушено или оспорено его субъективное право.

При этом следует согласиться с имеющейся в литературе точкой зрения, согласно которой термин «неурегулированные разногласия» достаточно спорный: во-первых, наличие разногласий само по себе означает наличие спора; во-вторых, урегулированных разногласий не может быть, поскольку, если разногласия существуют, значит, они еще не урегулированы1.

Разногласия между участниками таможенных правоотношений в сфере таможенного дела могут возникать при перемещении товаров через таможенную границу вследствие: привлечения лиц к административной ответственности в сфере таможенного дела; издания нормативных правовых актов, нарушающих, по мнению некоторых лиц, их права и законные интересы, принятия решений

исовершения действий (бездействия) в отношении таких лиц; осуществления таможенного контроля; неуплаты таможенных платежей и др. Данные разногласия должны быть формализованы, после чего можно будет говорить о наличии спора между сторонами.

Разногласия в сфере таможенных правоотношений могут быть оформлены в виде жалобы (обращения) либо в вышестоящий

1 См.: Зеленцов А.Б. Спор о праве: теоретико-правовое исследование: монография. М.; Калининград: Изд-во КГУ, 2005. С. 43.

19

таможенный орган, либо в судебный, либо в орган прокуратуры. Обращение субъекта таможенного спора в любой орган, разрешающий конфликт, свидетельствует о возникновении таможенного спора.

С.П. Рогожин считает, что на сегодняшний день отсутствует нормативная предпосылка для выработки единого для всех отраслей права легального определения таможенного спора. В настоящее время защита прав участников таможенных правоотношений, с одной стороны, и интересов государства, с другой, осуществляется как административным способом, так и в различных формах судопроизводства (гражданское, арбитражное, конституционное)1. Он предлагает рассматривать таможенный спор как собирательное понятие, проявляющееся в различных аспектах в той или иной отрасли публичного, а если говорить об имущественной составляющей, то и гражданского права с имущественной составляющей.

Закрепление единого понятия таможенного спора необходимо для разработки концепций по устранению причин его возникновения, и наличие различных способов разрешения таких споров не может повлиять на формирование данного понятия.

Таможенный спор – правоотношение, характеризующееся наличием разногласий между таможенными органами и лицами, перемещающими товары через таможенную границу ЕАЭС, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела, иными заинтересованными лицами. Таковые разногласия возникают по поводу взаимных прав и обязанностей таможенных органов и указанных лиц при оспаривании нормативных правовых и иных актов, решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, постановлений о привлечении лиц к административной ответственности в сфере таможенного дела и разрешаются в административном или судебном порядке.

Характерными чертами таможенного спора являются:

– во-первых, специальный субъектный состав спора: с одной стороны – таможенные органы или их должностные лица, с другой

1 См.: Рогожин С.П. О некоторых процессуальных особенностях споров, возникающих из таможенных правоотношений // Транспортное право. 2005. № 2. С. 37.

20