Правоохранительные органы. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Среди нормативных правовых актов России, регулирующих организацию правоохранительных органов, высшей юридической силой обладает Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. и в соответствии с абзацем первым п. 1 раздела второго «Заключительные

èпереходные положения» вступившая в юридическую силу со дня ее официального опубликования, т.е. с 25 декабря 1993 г.1

Âсоответствии со ст. 71 Конституции РФ в исключительном ведении Российской Федерации находятся: «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти» (п. «г»); «судоустройство; прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовноисполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности» (п. «о»); «федеральная государственная служба» (п. «т»).

По предметам исключительного ведения принимаются федеральные конституционные и федеральные законы РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ), которые и рассматриваются нами как нормативные правовые акты, причем с меньшей юридической силой по отношению к Конституции РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: «кадры судебных и правоохранительных органов» (п. «л» ч. 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), которые

èсоставляют правовую основу организации правоохранительных и правоприменительных органов.

Анализ приведенных конституционных норм свидетельствует о том, что организация и деятельность рассматриваемых нами правоохранительных и правоприменительных органов находятся в исключительном ведении Российской Федерации и урегулированы в федеральных конституционных и федеральных законах и принятых в соответствии с ними подзаконных нормативных правовых актах.

К нормативным правовым актам относятся и так называемые кодифицированные акты, поскольку кодификация — один из способов систематизации. Имеются в виду кодексы, которые по своей юриди- ческой силе приравниваются к федеральным законам. К их числу относятся: Гражданский кодекс РФ (часть первая — 1994 г.; часть вторая — 1995 г.; часть третья — 2001 г.; часть четвертая — 2006 г.2), Гражданский процессуальный кодекс РФ 2002 г., Уголовный кодекс РФ 1996 г., Уголовно-процессуальный кодекс РФ 2001 г., Семейный

1 Российская газета. 1993. 25 декабря.

2 СЗ РФ. 2006. ¹ 52 (часть I). Ст. 5496.

12

кодекс РФ 1995 г., Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г., Уголовно-исполнительный кодекс РФ 1996 г., Таможенный кодекс РФ 2003 г., Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 г., Налоговый кодекс РФ (часть первая — 1998 г.; часть вторая — 2000 г.; Трудовой кодекс РФ 2001 г.) и др.

Правовую основу организации правоохранительных органов составляют и многочисленные подзаконные нормативные правовые акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др. Указы Президента РФ могут издаваться в обычном порядке (ч. 1 ст. 90 Конституции РФ) и в экстраординарном порядке (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). В первом случае они являются подзаконными нормативными правовыми актами, во втором — приравниваются к федеральным законам РФ.

Другим способом систематизации является инкорпорация, имеющая прикладное значение при изучении рассматриваемой учебной дисциплины. Инкорпорация — это более простой способ систематизации (по сравнению с кодификацией), когда нормативные правовые акты объединяются в определенном порядке: хронологическом или предметном. При официальной инкорпорации издаваемые компетентными органами сборники хотя и не являются источниками права, однако рассматриваются в качестве официально опубликованных нормативных правовых актов, и на них можно ссылаться. Ныне таким инкорпорированным сборником является журнал «Собрание законодательства Российской Федерации». Помимо этого источника официального опубликования есть и другие, например «Российская газета», «Парламентская газета»1.

Разновидностью инкорпорации является неофициальная инкорпорация. Имеются в виду сборники, подготавливаемые учеными. Хотя на них и нельзя ссылаться как на официальные источники, но их прикладное значение при изучении учебной дисциплины «Правоохранительные органы» нельзя недооценивать.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ субъектами Российской Федерации являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Исчерпывающий перечень субъектов Российской Федерации определен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ: их всего 89. Такое положение сохранялось до 1 декабря 2005 г., когда в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа стал «считаться образованным» новый субъект Российской Федерации — «Пермский край», что и закреплено в Федеральном конституционном законе РФ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 24 марта 2004 г. (ст. 1 и 4)2.

1 См.: Организация и порядок уголовного судопроизводства: Сборник правовых актов / Сост. В.Н. Галузо. М.: Юридическая литература, 1998. С. 8—180; СЗ РФ. 1999. ¹ 43. Ст. 5124.

2 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 13. Ñò. 1110; 2005. ¹ 27. Ñò. 2706; 2006. ¹ 16. Ñò. 1644.

13

Республика имеет свою конституцию и законодательство. Иные субъекты Российской Федерации (помимо республик) имеют свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ). Например, в городе федерального значения Москве как самостоятельном субъекте Российской Федерации 28 июня 1995 г. был принят Основной закон города Москвы — Устав города Москвы1. В нем имеется глава 8 «Судебная власть и правоохранительные органы» (ст. 50—53). Законодательные акты субъектов Российской Федерации также публикуются в официальных источниках. В соответствии со ст. 21 Закона г. Москвы «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» от 14 декабря 2001 г. (в ред. от 11 июня 2003 г.) официальным источником законодательных актов г. Москвы является их опубликование в журнале «Ведомости Московской городской Думы» и в иных источниках2. Об иных источниках опубликования в г. Москве речь идет в постановлении Правительства г. Москвы «О еженедельнике Правительства Москвы «Тверская, 13» от 13 апреля 1993 г. ¹ 3493, а также в распоряжении мэра г. Москвы «О создании ОАО «Объединенная редакция Мэрии Москвы» и неотложных мерах по обеспечению его деятельности» ¹ 653-РМ от 5 июля 2001 г.4 Аналогичные нормативные правовые акты принимаются и в иных субъектах Российской Федерации.

Что касается организации и деятельности отдельных правоохранительных органов (например, судов общей юрисдикции, прокуратуры) в некоторых субъектах Российской Федерации, то должны учитываться особенности их административно-территориального деления. Для этого следует использовать соответствующее законодательство об админи- стративно-территориальном делении субъектов Российской Федерации. В г. Москве таким нормативным правовым актом является Закон г. Москвы «О территориальном делении города Москвы» от 5 июля 1995 г., с последующими изменениями и дополнениями5.

До сих пор речь шла о внешней форме закрепления правовых норм, регламентирующих организацию и основные направления деятельности правоохранительных и правоприменительных органов. Далее рассматриваются нормы, непосредственно содержащиеся в нормативных правовых актах, т.е. речь пойдет о содержании правовых норм. Как и для норм иных отраслей права (административного, уголовно-процессуального и др.), нормы об организации и основных направлениях деятельности правоохранительных и правоприменительных органов структурно представляют совокупность трех элементов — гипотезы, диспозиции и санкции. Характерной

1 Ведомости МД. 1995. ¹ 4. С. 4—61, 71—72.

2 Ведомости МГД. 2002. ¹ 2. Ст. 2.

3 Вестник ММ. 1993. ¹ 11. С. 33—34;

4 Вестник ММ. 2001. ¹ 27. С. 18—20; 5 Вестник ММ. 1995. ¹ 14. С. 3—25; Ведомости МД. 1997. ¹ 7. С. 125—150;

1998. ¹ 10. С. 4—5; 1999. ¹ 8. С. 157—158; Ведомости МГД. 2000. ¹ 5. Ст. 38; ¹ 8. Ст. 81; 2003. ¹ 1. Ст. 304; ¹ 9. Ст. 241; ¹ 12. Ст. 320; 2005. ¹ 7. Ст. 112; Вестник МПМ. 2007. ¹ 71. С. 2.

14

особенностью рассматриваемых норм является их бланкетный характер, что означает необходимость уточнения содержания этих норм при помощи иных отраслей права.

Одним из элементов процесса установления правовых норм, подлежащих применению, является толкование. В теории права толкование правовых норм обычно увязывают с осуществлением следующих приемов (способов) — грамматического, логического, систематического и др. При формировании новой системы права (что происходит ныне в Российской Федерации) актуализируются проблемы комплексного правоприменения, предполагающего в первую очередь использование систематического способа толкования, и именно это позволяет нам отстаивать доктрину обеспечения баланса интересов личности, общества и государства, которая официально закреплена в ст. 8, 17, 19, 55 Конституции РФ1.

Такая идея получила закрепление и в Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г.2 К сожалению, получившая широкое распространение идея приоритета интересов личности, ее прав и свобод по отношению к интересам общества, государства, основанная на буквальном толковании лишь ст. 2 Конституции РФ и вне связи с другими ее положениями, является такой же крайностью, как и социалистическая доктрина приоритетов государственных и общественных интересов перед личными. В основу данного учебного пособия положена доктрина обеспече- ния баланса интересов личности, общества и государства.

При толковании правовых норм могут быть обнаружены противоречия между ними. В таких случаях для разрешения противоречий между нормативными правовыми актами и правовыми нормами нужно руководствоваться следующими правилами.

Первое правило: подлежит применению тот нормативный правовой акт, который имеет высшую юридическую силу. Юридическая сила нормативного правового акта определяется в зависимости от его места в иерархии нормативных правовых актов.

Второе правило: противоречия между общими и частными нормами подлежат разрешению в пользу общих норм.

Третье правило: противоречия между общими, обычными и исключительными нормами разрешаются в пользу последних.

При применении правовых норм и нормативных правовых актов, в которых содержатся эти нормы, возникает также проблема, связанная с определением даты их вступления в юридическую силу. В соответствии со ст. 4 Федерального закона РФ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных

1 См.: Организация и порядок уголовного судопроизводства: Сборник правовых актов / Сост. В.Н. Галузо. М.: Юридическая литература, 1998. С. 5—6.

2 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. ¹ 15. Ст. 770; 1993. ¹ 2. Ст. 77; САПП РФ. 1993. ¹ 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 2002. ¹ 30. Ст. 3033; 2005. ¹ 10. Ст. 763; 2006. ¹ 31 (часть I). Ст. 3427; 2007. ¹ 10. Ст. 1151.

15

законов, актов палат Федерального Собрания» от 25 мая 1994 г.1 (в ред. от 23 апреля 1999 г.2) официальным опубликованием федеральных конституционных законов РФ, федеральных законов РФ, актов палат Федерального Собрания РФ считается первая публикация полных текстов поименованных нормативных правовых актов в следующих периодических изданиях: «Парламентская газета», «Российская газета» или «Собрание законодательства Российской Федерации».

Другим аспектом проблемы определения даты официального опубликования является датирование федеральных конституционных и федеральных законов РФ. Широко распространенная практика датирования их датой подписания Президентом РФ противоречит ст. 2 упоминавшегося выше Федерального закона РФ от 25 мая 1994 г. (в ред. от 23 апреля 1999 г.), согласно которой датой «принятия федерального закона считается дата принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации». Именно это предписание Закона и соблюдено в данном учебном пособии при датировании федеральных конституционных законов РФ и федеральных законов РФ.

Роль актов органов судебной власти

в регулировании организации правоохранительных

иправоприменительных органов

Âкачестве источников права нами рассматриваются акты органов судебной власти. Обращаем внимание на то, что роль источников указанного вида возрастает по мере формирования российской системы права. Прежде всего это относится к решениям Конституционного Суда РФ.

Âсоответствии со ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ, осуществляя свои полномочия, может признавать нормативные правовые акты в полном объеме или отдельные положения нормативных правовых актов неконституционными, что влечет утрату юридической силы этих нормативных правовых актов в целом или в части. Данное конституционное положения распространяет свое действие на все нормативные правовые акты, в том числе и на те из них, которые регулируют организацию и деятельность правоохранительных и правоприменительных органов. В этом и состоит роль решений Конституционного Суда РФ в процессе формирования системы правоохранительных органов Российской Федерации.

На процесс формирования системы правоохранительных органов оказывают влияние и решения Верховного Суда РФ, в частности акты Судебного департамента при Верховном Суде РФ.

1 ÑÇ ÐÔ. 1994. ¹ 8. Ñò. 801.

2 ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 43. Ñò. 5124.

16

Раздел 1

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И СУДОУСТРОЙСТВО

Глава 3

Сущность судебной власти

Понятие судебной власти

Разработанная в свое время известным российским правоведом Г.Ф. Шершеневичем концепция единства государственной власти актуальна и для Российской Федерации. Более того, эта концепция позволяет определить место любого государственного органа в государственном механизме.

Продекларированное же в ст. 10 Конституции РФ разделение государственной власти на три ее ветви — законодательную, исполнительную и судебную — рассматривается как устоявшееся в теории государства и права положение, которое обычно не подвергается критическому переосмыслению. Однако систематическое толкование ст. 10 в связи со ст. 11, 80, 94, 110, 118 Конституции РФ и соответствующими положениями, закрепленными в иных нормативных правовых актах (например, в указах Президента РФ «Об обеспечении деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» от 4 января 1996 г. ¹ 51, «Об обеспечении деятельности Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» от 19 августа 1996 г. ¹ 12062 «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей» от 7 февраля 2000 г. ¹ 3063, â ðåä. îò 24 èþíÿ 2002 ã.4), свидетельствует об обратном — в Российской Федерации имеется единая и неделимая государственная власть, а не самостоятельные ее ветви.

1 ÑÇ ÐÔ. 1996. 2. Ñò. 83.

2 ÑÇ ÐÔ. 1996. 35. Ñò. 4151.

3 ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 7. Ñò. 795.

4 ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 26. Ñò. 2568.

18

В этих условиях законодательная, судебная, исполнительная и иная власть могут рассматриваться как формы проявления этой единой и неделимой государственной власти. Вот только президентской формы власти быть не может, ибо Президент РФ как глава государства является гарантом осуществления государственной власти и представляет эту власть.

Одной из форм проявления единой и неделимой государственной власти является судебная власть, под которой необходимо понимать функции, полномочия управомоченных на их осуществление специальных государственных органов.

К исключительной функции, составляющей содержание судебной власти, закон (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ) относит правосудие. Помимо правосудия, содержанием судебной власти по Конституции РФ являются и другие функции:

•конституционный контроль;

•контроль за незаконными действиями и актами должностных лиц и органов при обжаловании их в суд в порядке ст. 46 Конституции РФ;

•судебная защита чести и достоинства личности (ст. 21);

•судебная защита свободы и личной неприкосновенности граждан (ст. 22);

•судебная защита частной жизни (ст. 23);

•суд как гарант неприкосновенности жилища (ст. 25).

Данный перечень функций не является исчерпывающим. В учебной юридической литературе указываются и иные функции.

Таким образом, судебную власть можно определить как вид государственной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными государственными органами (суд, судья), содержание которой составляют полномочия по рассмотрению и разрешению уголовных, гражданских, административных дел и экономических споров, а также иные полномочия, осуществляемые путем конституционного, гражданского, уголовного, административного и арбитражного судопро-

изводства.

Анализ приведенного определения понятия «судебная власть» позволяет выделить четыре его существенных признака.

Первый — судебная власть является видом государственной деятельности.

Второй — судебная власть осуществляется специально управомоченными государственными органами (суд, судья). Помимо судей, действующих на профессиональной основе, ее могут осуществлять и привлекаемые в установленном законом порядке присяжные, арбитражные заседатели (ч. 1 ст. 1 ФКЗ РФ «О судебной сис-

19

теме Российской Федерации» от 26 декабря 1996 г.1). Так, в соответствии с п. 1 ст. 1 ФЗ РФ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации» от 11 апреля 2001 г.2 в осуществлении правосудия арбитражными судами вправе участвовать в качестве арбитражных заседателей граждане Российской Федерации, наделенные «полномочиями по осуществлению правосудия при рассмотрении арбитражными судами субъектов Российской Федерации… в первой инстанции подведомственных им дел, возникающих из гражданских правоотношений».

Третий — исключительность судебной власти. Это означает, что она не может осуществляться иными государственными органами и должностными лицами (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ; ч. 1 ст. 1 ФКЗ РФ «О судебной системе Российской Федерации»).

Четвертый — осуществление полномочий путем судопроизводства. Перечень видов судопроизводства приведен в ч. 2 ст. 118 Консти-

Конституции РФ, отсутствует указание на арбитражное судопроизводство. Но систематическое толкование ст. 127 Конституции РФ позволяет говорить о наличии и этого вида судопроизводства. Таким образом, существует пять видов судопроизводства:

•конституционное;

•гражданское;

•уголовное;

•административное;

•арбитражное.

Выделение еще одного вида судопроизводства — «уставного судопроизводства» — представляется ошибочным ввиду отсутствия правового обоснования. Деятельность уставных судов охватывается содержанием понятия «конституционное судопроизводство».

Порядок осуществления видов судопроизводств детально урегулирован в кодифицированных нормативных правовых актах, за исключением конституционного судопроизводства, урегулированного нормами Федерального конституционного закона РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 12 июля 1994 г., с последующими изменениями и дополнениями3. Гражданское судопроизводство урегулировано в Гражданском процессуальном кодексе РФ

1 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 1. Ñò. 1.

2 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 23. Ñò. 2288.

3 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1994. ¹ 13. Ñò. 1447; 2001. ¹ 51. Ñò. 4824; 2004. ¹ 24. Ñò. 2334; 2005. ¹ 15. Ñò. 1273; 2007. ¹ 7. Ñò. 829.

20