Правоохранительные органы. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

дента и Правительства РФ, а также подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента или Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;

•на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ;

•обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности следственных органов Следственного комитета при Прокуратуре РФ;

•организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации производство предварительного следствия по уголовным делам и экспертно-криминалистическую деятельность, а также процессуальный контроль и проверку деятельности следственных органов Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации;

•организует и обеспечивает мобилизационную подготовку и мобилизацию в системе Следственного комитета;

•обеспечивает выполнение мероприятий гражданской обороны, повышение устойчивости работы следственных органов Следственного комитета в условиях военного времени и при возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время;

•участвует в обеспечении исполнения гражданами воинской обязанности; организует и осуществляет в установленном порядке учет военнообязанных прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих следственных органов Следственного комитета;

•организует и осуществляет в установленном порядке защиту в судах интересов Следственного комитета;

•организует кадровое обеспечение следственных органов Следственного комитета при Прокуратуре РФ, подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку

101

кадров; разрабатывает и осуществляет меры по обеспече- нию правовой и социальной защиты прокурорских работников, федеральных государственных гражданских служащих и военнослужащих следственных органов Следственного комитета;

•осуществляет материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности своих следственных органов;

•разрабатывает и осуществляет профилактические, лечебные, санаторно-курортные, оздоровительные и реабилитационные мероприятия, направленные на охрану и укрепление здоровья прокурорских работников, федеральных государственных гражданских служащих и военнослужащих своих с- ледственных органов, членов их семей и пенсионеров следственных органов;

•обеспечивает в системе собственную безопасность и защиту сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

•обеспечивает проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд своих с- ледственных органов;

•обеспечивает внедрение достижений науки, техники и положительного опыта, а также развитие систем связи и автоматизированного управления в своих следственных органах;

•организует прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

•организует работу по комплектованию, хранению, учету и

использованию своих архивных документов.

Следственный комитет при Прокуратуре РФ возглавляет Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации —

Председатель Следственного комитета при Прокуратуре РФ, который назначается на должность и освобождается от таковой Советом Федерации ФС РФ по представлению Президента РФ.

Председатель Следственного комитета имеет первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должности и освобождаются от таковых Президентом РФ по представлению Председателя Следственного комитета при Прокуратуре РФ.

В Следственном комитете создаются структурные подразделения: главные управления, управления, отделы и отделения. Состоящие в них работники (сотрудники) приравниваются по своему статусу к «прокурорским работникам».

102

В Следственном комитете устанавливаются должности старших следователей по особо важным делам, следователей по особо важным делам, старших следователей, следователей, которые назнача- ются на должность и освобождаются от нее в порядке, устанавливаемом Председателем Следственного комитета при Прокуратуре РФ (ст. 201 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации», введена ФЗ РФ от 11 мая 2007 г.).

Следственные органы Следственного комитета

при Прокуратуре РФ

Нижестоящим звеном по отношению к Главному следственному управлению Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации являются следственные управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъектам Российской Федерации. Кроме того, законодатель счел целесообразным в системе Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации выделить и «специализированные» его звенья, в том числе и «военные», как это допущено в отношении всей системы органов прокуратуры. К следственным управлениям Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации по субъектам РФ приравниваются специализированные следственные управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по военным округам, флотам, Ракетным войскам стратегического назначения и другие военные следственные управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (хотя в данной части представляется излишним употребления термина «военный»).

Низшим звеном системы Следственного комитета при Прокуратуре РФ являются следственные отделы при Прокуратуре Российской Федерации по районам, городам. К ним же приравнены и специализированные следственные отделы Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации, в том числе военные следственные отделы Следственного комитета при Прокуратуре РФ по объединениям, гарнизонам и другие военные следственные отделы Следственного комитета при Прокуратуре РФ.

103

Глава 9

Система органов государственной

безопасности

Понятие системы органов

государственной безопасности

Прежде всего следует сказать, что до настоящего времени отсутствует единый подход в определении системы органов безопасности, не выработан и не определен исчерпывающий перечень ее элементов.

Первым правовым актом, положившим начало формированию системы органов безопасности Российской Федерации, стал Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г.1, действующий и ныне. Конечно, после принятия в 1993 г. Конституции РФ многие его положения требуют корректировки. Однако некоторые положения комментируемого Закона, к сожалению, не получили дальнейшего развития ни в теории, ни в законодательстве. Речь идет о закреплении в норме права паритета в обеспечении прав и законных интересов личности, общества и государства как одного из принципов, т.е. о соблюдении баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства. Пожалуй, это один (если не единственный) из немногочисленных нормативных правовых актов, в котором закреплена идея равного обеспечения интересов личности, общества и государства.

В Законе определено понятие «безопасность» как состояние защищенности совокупности потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К числу объектов безопасности отнесены:

•личность — ее права и свободы;

•общество — его материальные и духовные ценности;

•государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Система органов безопасности как самостоятельный элемент вместе с другим элементом — законодательством, регулирующим общественные отношения в сфере безопасности, образуют систему безопасности государства. Создание органов обеспечения безопасности, не установ-

1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. ¹ 15. Ст. 769; СЗ РФ. 2002. ¹ 30. Ст. 3033; 2005. ¹ 10. Ст. 763; 2007. ¹ 10. Ст. 1151.

104

ленных законодательством Российской Федерации, не допускается. Данное положение Закона можно определить как один из существенных признаков, а именно как признак нормативности. Государственные органы, организация и деятельность которых урегулированы не законами, а подзаконными нормативными правовыми актами, следовательно, не могут быть отнесены к системе органов безопасности.

Основными функциями органов безопасности являются: выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях; осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайной ситуации; участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заклю- ченными или признанными Российской Федерацией.

Общее руководство деятельностью органов безопасности осуществляет Президент РФ.

Виды органов государственной безопасности

и выполняемые ими задачи

Буквальное толкование ст. 2 Закона РФ «О безопасности» позволяет относить к системе органов безопасности практически все государственные органы, независимо от их принадлежности к ветвям государственной власти, общественные организации и объединения и даже отдельных физических лиц. Конечно, указанная норма нуждается в корректировке путем приведения ее в соответствие с формирующейся российской системой права. В перечень системы органов безопасности не могут быть включены органы законодательной власти и судебные органы, хотя бы потому, что Президент РФ не осуществляет непосредственно руководства указанными органами. Это недопустимо в правовом государстве, каковым в соответствии со ст. 1 Конституции РФ признана Российская Федерация. Кроме того, для органов законодательной и судебной ветвей власти обеспечение безопасности не является приоритетным (основным) направлением деятельности.

Органами безопасности, следовательно, могут быть лишь некоторые органы исполнительной власти. Для определения системы

105

органов безопасности важно иметь в виду Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» от 11 марта 2003 г.

¹3081. К числу органов безопасности нами отнесены:

•Совет безопасности РФ, органы федеральной службы безопасности;

•органы внешней разведки;

•федеральные органы государственной охраны;

•органы федеральной фельдъегерской связи;

•органы пожарной безопасности.

Совет безопасности РФ

и органы федеральной службы безопасности

Правовую основу организации и деятельности Совета Безопасности Российской Федерации составляет Указ Президента РФ «Об утверждении положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации» от 7 июня 2004 г. ¹ 7262. Совете Безопасности Российской Федерации. Совет Безопасности РФ является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. Его деятельность обеспечивается аппаратом Совета Безопасности РФ, являющимся структурным подразделением Администрации Президента РФ.

Правовую основу организации и деятельности органов федеральной службы безопасности составляет Федеральный закон РФ «О федеральной службе безопасности» от 22 февраля 1995 г.3 В соответствии со ст. 1—2 органы федеральной службы безопасности представляют единую централизованную систему, в которую входят: федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности; управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации; управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения

1 ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 12. Ñò. 1101; 2004. ¹ 32. Ñò. 3314.

2 СЗ РФ. 2004. ¹ 24. Ст. 2392; 2006. ¹ 31(часть I). Ст. 3459; 1995. ¹ 15. Ст. 1269. 3 ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 15. Ñò. 1269.

106

безопасности в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления; управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе; другие управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, осуществляющие отдельные полномочия данного органа или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности и пограничных войск; авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, во- енно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности.

Анализ приведенных положений Закона позволяет сказать, что система органов федеральной службы безопасности соответствует федеративному устройству и административно-территориальному делению Российской Федерации, а также ее военно-административному делению.

Управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации поименованы в Законе как территориальные органы безопасности, управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах — поименованы как органы безопасности в войсках, управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе — как пограничные органы, в подчинении которых находятся пограничные войска. Другие управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспе- чения безопасности, осуществляющие отдельные полномочия данного органа или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности и пограничных войск, поименованы как

другие органы безопасности.

Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям: контрразведывательная деятельность; борьба с преступностью и террористиче- ской деятельностью; разведывательная деятельность; пограничная деятельность; обеспечение информационной безопасности. Этот перечень «основных направлений» не является исчерпывающим, ибо федеральным законодательством могут быть установлены

107

«иные направления деятельности органов федеральной службы безопасности».

Высшим звеном в системе органов федеральной службы безопасности является федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности (ст. 3). В соответствии с Указом Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г. ¹ 7241 таковым является Федеральная служба безопасности РФ, руководство деятельностью которой осуществляет Президент РФ. Она создает территориальные органы безопасности, организует деятельность этих органов и пограничных войск, издает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты и непосредственно реализует основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности и пограничных войск. Нормативным правовым актом, специально предназначенным для регулирования организации и деятельности Федеральной службы безопасности РФ является Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» от 11 августа 2003 г. ¹ 9602.

Основными задачами Федеральной службы безопасности РФ являются: управление органами и войсками, а также организация их деятельности; информирование Президента РФ, Председателя Правительства РФ, а также по их поручениям — федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ об угрозах безопасности Российской Федерации; организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации; координация осуществляемых федеральными органами исполнительной власти контрразведывательных мероприятий и мер по обеспечению собственной безопасности; организация выявления, предупреждения, пресече- ния и раскрытия преступлений, осуществление досудебного производства по которым отнесено к ведению органов и войск; обеспе- чение борьбы с террористической и диверсионной деятельностью.

Для выполнения основных задач Федеральная служба безопасности РФ наделена соответствующими правомочиями, большинство из которых в комментируемом подзаконном нормативном правовом акте ошибочно обозначены как отдельные функции.

1 ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 20. Ñò. 2290.

2 СЗ РФ. 2003. ¹ 33. Ст. 3254; 2004. ¹ 28. Ст. 2883; 2005. ¹ 36. Ст. 3665; ¹ 49. Ст. 5200; 2006. ¹ 25. Ст. 2699; ¹ 31 (часть I). Ст. 3463; 2007. ¹ 1 (часть I). Ст. 205; ¹ 49. Ст. 6133; ¹ 53. Ст. 6554.

108

Федеральную службу безопасности РФ возглавляет директор ФСБ РФ (назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ1), который: несет ответственность за выполнение задач, стоящих перед органами и войсками; организует работу ФСБ РФ, руководит деятельностью органов и войск, образует в органах федеральной службы безопасности коллегии и утверждает их состав, устанавливает полномочия должностных лиц органов и войск по решению ими оперативных, организационно-штатных, кадровых, финансовых, производственно-хозяйственных и иных вопросов; информирует Президента РФ и Председателя Правительства РФ по вопросам, отнесенным к компетенции органов и войск; представляет Федеральную службу безопасности РФ во взаимоотношениях с представительными (законодательными), исполнительными и судебными органами государственной власти Российской Федерации; издает на основании и во исполнение федерального законодательства нормативные правовые акты, в том числе совместно или по согласованию с руководителями федеральных органов исполнительной власти, организует проверку их исполнения; отменяет противоречащие федеральному законодательству и нормативным правовым актам Федеральной службы безопасности РФ нормативные правовые акты, изданные руководителями органов и войск; утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в органах и войсках; утверждает структуру Федеральной службы безопасности РФ, штаты подразделений, входящих в нее, и определяет порядок их функционирования. Приведенный перечень полномочий высшего должностного лица Федеральной службы безопасности РФ не является исчерпывающим.

Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. предусмотрена следующая структура органов федеральной службы безопасности РФ: Федеральная служба безопасности РФ, имеющая в своем составе департаменты, управления и другие подразделения, непосредственно реализующие направления деятельности органов федеральной службы безопасности, а также подразделения, исполняющие управленческие функции; управления (отделы) ФСБ РФ по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации; управления (отделы) ФСБ РФ в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления; управления (отряды) ФСБ РФ по пограничной службе; другие управления (отделы) ФСБ РФ, осуществляющие отдельные полномочия Федеральной службы безопасности РФ или обеспечивающие деятельность

1 О директоре Федеральной службы безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. ¹ 750 // СЗ РФ. 2008. ¹ 20. Ст. 2320.

109

органов федеральной службы безопасности и пограничных войск; авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебноэкспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности. В отличие от уже утратившего юридическую силу аналогичного Указа Президента РФ от 6 июля 1998 г. в рассматриваемом подзаконном нормативном правовом акте конкретных сведений о структурных подразделениях не приведено.

Что касается нижестоящего звена системы органов федеральной службы безопасности, то решение о создании (упразднении) территориальных органов безопасности, органов безопасности в войсках, пограничных органов, других органов безопасности, авиационных подразделений, центров специальной подготовки, подразделений специального назначения, предприятий, образовательных учреждений, научно-исследовательских, экспертных, судебно-экспертных, военно-медицинских и военно-строительных подразделений и иных учреждений и подразделений, предназначенных для обеспечения деятельности Федеральной службы безопасности РФ, принимает Директор ФСБ РФ. Им же утверждаются положения о них и их штатах, а также определяется порядок их функционирования.

Âединую централизованную систему органов федеральной службы безопасности входят управления (отделы) Федеральной службы безопасности РФ в Вооруженных Силах РФ, других войсках

èвоинских формированиях (органы безопасности в войсках), организация и порядок деятельности которых закреплены в Положении об управлениях (отделах) Федеральной службы безопасности Российской Федерации в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (органах безопасности в войсках), утвержденном Указом Президента РФ ¹ 318 от 7 февраля 2000 г.1 (в ред. от 19 ноября 2003 г.)2.

Âсистему органов безопасности в войсках входят: управление военной контрразведки (3-е управление) ФСБ РФ; управления и отделы ФСБ РФ по военным округам и флотам, округу Военновоздушных сил и противовоздушной обороны, внутренним войскам МВД РФ, группам войск, объединениям центрального подчинения; отделы ФСБ РФ по объединениям, соединениям, воинским частям,

гарнизонам, военным образовательным учреждениям профессио-

1 ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 7. Ñò. 797.

2 ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 47. Ñò. 4520.

110