Правоохранительные органы. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Глава 10

Система органов внутренних дел

Понятие системы органов внутренних дел

Анализ научных и иных публикаций, посвященных организации и деятельности органов внутренних дел, а также законодательства, свидетельствует, что система органов внутренних дел рассматривается чаще всего вне системы правоохранительных органов. Именно это обстоятельство и побудило нас предложить собственное определение системы органов внутренних дел в аспекте ее принадлежности к системе правоохранительных органов.

Понимание системы органов внутренних дел вне системы правоохранительных органов может быть сведено к пониманию ее в широком смысле слова. Практически все органы государства, иные общественные организации и объединения и даже граждане вклю- чаются в систему органов внутренних дел, что аргументируется уча- стием их в обеспечении управления внутренними делами, т.е. в одной из форм административно-политической деятельности. Несколько нарушая ход изложения, укажем, что система органов внутренних дел, понимаемая как правоохранительный орган, предполагает наличие только субординационного метода правового регулирования отношений между отдельными элементами этой системы.

Понимание системы органов внутренних дел в широком смысле слова имеет много общего с нормативным регулированием системы органов безопасности в Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г.1, в соответствии с которым в систему органов безопасности включены и органы внутренних дел (ч. 2 ст. 12).

В критическом переосмыслении нуждается и тезис об отождествлении органа внутренних дел с милицией. Мы обращаем на это внимание в связи с тем, что Федеральным законом РФ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 25 декабря 1996 г.2 перечень элементов системы органов внутренних дел был дополнен еще одним элементом, который рассматривается отдельно. Именно поэтому наименование ст. 23.3 Кодекса

1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. ¹ 15. Ст. 769; СЗ РФ. 2002. ¹ 30. Ст. 3033; 2005. ¹ 10. Ст. 763.

2 СЗ РФ. 1997. ¹ 6. Ст. 711; 2005. ¹ 10. Ст. 763; 2006. ¹ 31 (часть I). Ст. 3420; 3452; 2007. ¹ 27. Ст. 3213; ¹ 45. Ст. 5418; 2008. ¹ 15. Ст. 1448.

121

Российской Федерации об административных правонарушениях, принятого Государственной Думой Федерального Собрания РФ 20 декабря 2001 г.1, необходимо привести в соответствие с системой права Российской Федерации, а именно исключить из ее наименования слово «милиция».

Кроме того, после принятия Президентом РФ Указа «Вопросы Федеральной миграционной службы» от 19 июля 2004 г. ¹ 928 2, а также в связи с принятием Указа Президента РФ «Об учреждении геральдического знака — эмблемы м флага Федеральной миграционной службы» от 20 апреля 2007 г. ¹ 5163 актуализировался вопрос об определении статуса нового государственного органа.

В тезисной форме результаты проведенного нами анализа юридической литературы и законодательства выглядят так:

1)следует разграничивать содержание понятия «система органов внутренних дел» в узком и широком смысле слова;

2)под правоохранительным органом следует понимать систему органов внутренних дел в узком смысле слова.

3)в систему органов внутренних дел в узком смысле слова включаются три элемента — милиция, органы по контролю за миграцией и внутренние войска, которые могут рассматриваться в ка- честве самостоятельных подсистем;

4)мы отождествляем понятия «система органов внутренних дел» в узком смысле слова и «система органов внутренних дел Министерства внутренних дел России».

Система органов

Министерства внутренних дел РФ

Правовой основой организации системы органов Министерства внутренних дел РФ является Указ Президента РФ «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 19 июля 2004 г.

¹ 9274. Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД РФ) является федеральным органом исполнительной власти, осущест-

вляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реа-

лизующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД РФ. Оно подчиняет-

1 СЗ РФ. 2002. ¹ 1 (часть I). Ст. 1.

2 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 30. Ñò. 3150; 2007. ¹ 19. Ñò. 2342. 3 ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 19. Ñò. 2342.

4 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 30. Ñò. 3149; ¹ 45. Ñò. 4416; 2006. ¹ 1. Ñò. 116; 2007. ¹ 13. Ñò. 1540.

122

ся Президенту РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией РФ и законодательными актами Российской Федерации, а также Правительству РФ.

Министерство внутренних дел РФ возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, управления (линейные: управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материальнотехнического и военного снабжения, образовательные, научноисследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.

В систему Министерства внутренних дел РФ также входят внутренние войска, состоящие из округов внутренних войск, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений, учреждений обеспечения деятельности внутренних войск, органов управления внутренними войсками.

Анализ приведенного положения подзаконного нормативного правового акта свидетельствует, что Министерство внутренних дел РФ (как система) организовано в соответствии с федеративным устройством Российской Федерации и ее административнотерриториальным делением.

Высшим звеном этой системы является непосредственно Министерство внутренних дел РФ.

Основными задачами рассматриваемого федерального министерства являются: разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности; организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений; обеспечение исполнения уголовных наказаний; руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности; совершенствование нормативной правовой основы деятельности органов внутрен-

123

них дел и внутренних войск, обеспечение законности в их деятельности; совершенствование работы с кадрами, их профессиональной подготовки, обеспечение правовой и социальной защищенности сотрудников и военнослужащих системы Министерства внутренних дел РФ; развитие и укрепление материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск.

Министерство внутренних дел РФ возглавляет министр внутренних дел РФ. Он, его первые заместители, заместители назнача- ются на должность и освобождаются от нее Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ1. Министр внутренних дел РФ имеет первого заместителя и несколько заместителей. Первым заместителем министра внутренних дел РФ является на- чальник Службы криминальной милиции. Заместителями министра внутренних дел РФ являются начальник Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД РФ, начальник Службы общественной безопасности, начальник Следственного комитета при МВД РФ2, главнокомандующий внутренними войсками, начальник Службы тыла, статс-секретарь, начальник Главного управления МВД РФ по Южному федеральному округу.

Министр внутренних дел РФ осуществляет следующие полномо- чия: несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Министерства внутренних дел РФ, подчиненные ему органы внутренних дел и внутренние войска; организует работу МВД РФ, руководит деятельностью органов внутренних дел и внутренними войсками; утверждает структуру центрального аппарата МВД РФ, определяет типовые структуры и типовые штаты органов, подразделений и учреждений системы МВД РФ; издает на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации обязательные для исполнения в системе МВД РФ приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные правовые акты; осуществляет другие полномочия.

Структурными подразделениями центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ3 являются: Служба криминальной милиции, Служба общественной милиции; Служба тыла; Федеральная

1 О Министре внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. ¹ 725 // СЗ РФ. 2008. ¹ 20. Ст. 2295.

2 О начальнике Следственного комитета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 18 апреля 2006 г. ¹ 396 // СЗ РФ. 2006. ¹ 17 (часть II). Ст. 1836.

3 О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 4 июня 2001 г. ¹ 644 // СЗ РФ. 2001. ¹ 24. Ст. 2416; 2002. ¹ 17. Ст. 1659; ¹ 26. Ст. 2578; 2003. ¹ 21. Ст. 1992; ¹ 30. Ст. 3049; 2004. ¹ 30. Ст. 3149; 2005. ¹ 1 (часть I). Ст. 69; 2006. ¹ 1. Ст. 116.

124

служба по экономическим и налоговым преступлениям МВД Российской Федерации1; Главное управление кадров; Главное органи- зационно-инспекторское управление; Главное управление собственной безопасности; Управление делами; Управление информации; региональных и общественных связей; Контрольноревизионное управление; Управление международного сотрудниче- ства; Управление мобилизационной подготовки; Следственный комитет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации; Главное командование внутренних войск; Центр оперативного руководства деятельностью вневедомственной охраны2.

В Министерстве внутренних дел РФ образуется коллегия, в состав которой входит министр (председатель коллегии), первые заместители министра и заместители министра по должности, а также руководящие сотрудники и военнослужащие системы Министерства внутренних дел РФ. Члены коллегии МВД РФ, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством РФ. Коллегия Министерства внутренних дел РФ в своих заседаниях рассматривает наиболее важные вопросы деятельности органов внутренних дел. Решения коллегии МВД РФ принимаются большинством голосов ее членов, оформляются протоколами и проводятся в жизнь приказами министра внутренних дел РФ. В случае разногласий между министром внутренних дел РФ и коллегией МВД РФ министр внутренних дел РФ проводит в жизнь свое решение и докладывает о возникших разногласиях Президенту РФ и Правительству РФ. Члены коллегии МВД РФ также могут сообщить о своем мнении Президенту РФ и Правительству РФ. Решения, принятые на совместных заседаниях коллегии и органов государственной власти Российской Федерации, оформляются протоколами и проводятся в жизнь совместными приказами министра и руководителей соответствующих органов государственной власти Российской Федерации.

Промежуточным звеном между непосредственно Министерством внутренних дел РФ и отделами внутренних дел районов, городов, районов в городах и приравненных к ним, занимают мини-

стерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значе- ния, автономной области, автономных округов.

1 ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 21. Ñò. 1992; 2004. ¹ 30. Ñò. 3149; ¹ 45. Ñò. 4416.

2 Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. ¹ 66 // СЗ РФ. 2005. ¹ 8. Ст. 648.

125

Низовым звеном системы органов МВД РФ являются отделы

внутренних дел районов, городов, районов в городах и приравненные к ним. Порядок создания и особенности деятельности органов промежуточного и низового звеньев системы органов Министерства внутренних дел РФ устанавливаются в подзаконных нормативных правовых актах (приказах, положениях, наставлениях, инструкциях, правилах, уставах и иных актах), принимаемых Министром внут-

ренних дел РФ.

Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. ¹ 849 предопределил возникновение нового звена в системе органов Министерства внутренних дел РФ. Этим Указом Президента РФ территория Российской Федерации разделена на семь федеральных округов. Соответственно в федеральных округах учреждены подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации, каковыми являются главные управления Министерства внутренних дел РФ по федеральным округам1. Возглавляет окружное подразделение Министерства внутренних дел РФ начальник, который назначается на должность Президентом РФ по представлению Министра внутренних дел РФ2. Один из начальников окружных подразделений Министерства внутренних дел РФ — начальник Главного управления Министерства внутренних дел РФ по Южному федеральному округу является заместителем Министра внутренних дел РФ (одним из заместителей).

Основные задачи главных управлений по федеральным округам: координация, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах; организация деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах по борьбе с организованной преступностью, носящей межрегиональный характер; организация взаимодействия органов внутренних дел с полномочными представителями Президента РФ в соответствующих федеральных округах.

Милиция

В систему органов внутренних дел Министерства внутренних дел РФ в качестве самостоятельной подсистемы входит милиция.

1 О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 4 июня 2001 г. ¹ 644 // СЗ РФ. 2001. ¹ 24. Ст. 2416; 2005. ¹ 1 (часть I). Ст. 69; 2006. ¹ 1. Ст. 116.

2 О начальнике Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Уральскому федеральному округу: Указ Президента РФ от 3 марта 2007 г. ¹ 271 // СЗ РФ. 2007. ¹ 10. Ст. 1234.

126

Правовой основой ее организации и деятельности является Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г.1

Задачами милиции являются: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление, раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.

Организация милиции урегулирована в разделе II «Организация милиции в Российской Федерации» (ст. 7—9) комментируемого Закона (в ред. от 3 марта 1999 г., 12 июля 2001 г.)2. Милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности.

В своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел РФ, а милиция общественной безопасности — соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Министр внутренних дел РФ осуществляет руководство всей милицией в Российской Федерации. Руководство милицией в субъектах Российской Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом РФ по представлению Министра внутренних дел РФ3. Руководство милицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации, в порядке, определяемом министром внутренних дел РФ. Руководство милицией на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориаль- ных образованиях, на особо важных и режимных объектах осуществляют начальники соответствующих органов внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от нее в порядке, определяемом министром внутренних дел РФ.

1 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. ¹ 16. Ст. 503; СЗ РФ. 1999.

¹14. Ñò. 1666; 2001. ¹ 1. Ñò. 15; 2002. ¹ 27. Ñò. 2620; 2004. ¹ 35. Ñò. 3607; 2005. ¹ 13. Ñò. 1076; ¹ 14. Ñò. 1212; ¹ 19. Ñò. 1752; 2007. ¹ 10. Ñò. 1151;

¹41. Ñò. 4845.

2 ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 32. Ñò. 3316.

3 О Министре внутренних дел Республики Саха (Якутия): Указ Президента РФ от 12 июня 2006 г. ¹ 595 // СЗ РФ. 2006. ¹ 25. Ст. 2706.

127

Анализ норм ст. 7 Закона также свидетельствует об организации милиции на основе федеративного устройства Российской Федерации и ее административно-территориального деления, с учетом функциональных особенностей организации того или иного вида транспорта (железнодорожного, воздушного, морского и др.), независимо от разновидностей милиции. Подразделения милиции образуются в субъектах и районах, городах и соответственно подчиняются руководителям органа внутренних дел субъекта Российской Федерации и города, района.

Задачи, состав, порядок функционирования криминальной милиции урегулированы в ст. 8 Закона.

Основными задачами криминальной милиции являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений по уголовным делам о которых производство предварительного следствия обязательно; организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц. Криминальная милиция оказывает содействие милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей.

Состав и численность криминальной милиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются в подзаконном нормативном правовом акте (постановлении Правительства РФ). Таковым является Постановление Правительства РФ «О подразделениях криминальной милиции» от 7 декабря 2000 г. ¹ 9251. В криминальную милицию входят подразделения: уголовного розыска; по борьбе с экономическими преступлениями; по борьбе с незаконным оборотом наркотиков; по борьбе с организованной преступностью, в том числе специальные отряды (отделы) быстрого реагирования; оперативно-поисковые; специальных технических мероприятий; собственной безопасности; отряды милиции специального назначения. В криминальную милицию входят также Национальное центральное бюро Интерпола и его территориальные подразделения2. Составы подразделений криминальной милиции центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ, подразделений криминальной милиции, непосредственно подчи- ненных Министерству внутренних дел РФ, подразделений крими-

1 ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 50. Ñò. 4904; 2001. ¹ 32. Ñò. 3325; 2002. ¹ 51. Ñò. 5085; 2003. ¹ 7. Ñò. 636; ¹ 26. Ñò. 2659; 2006. ¹ 23. Ñò. 2526.

2 Организация и порядок деятельности Национального центрального бюро Интерпола урегулированы постановлением Правительства РФ от 14 октября 1996 г. ¹ 1190. См.: СЗ РФ. 1996. ¹ 43. Ст. 4916; 2006. ¹ 23. Ст. 2526.

128

нальной милиции главных управлений МВД РФ по федеральным округам определяются министром внутренних дел РФ.

Âкриминальную милицию в субъектах Российской Федерации входят подразделения уголовного розыска, подразделения по борьбе

ñэкономическими преступлениями, подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, подразделения по борьбе с организованной преступностью, в том числе специальные отряды (отделы) быстрого реагирования, оперативно-поисковые подразделения, подразделения специальных технических мероприятий и подразделения собственной безопасности министерств внутренних дел, управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации, подразделения уголовного розыска, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями, подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков органов внутренних дел районов, городов, районов в городах и иных муниципальных образованиях, а также могут входить отряды милиции специального назначения и территориальные подразделения Национального центрального бюро Интерпола.

Âкриминальную милицию на железнодорожном, водном и воздушном транспорте входят подразделения уголовного розыска, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями и подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков управлений внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, а также могут входить территориальные подразделения Национального центрального бюро Интерпола и иные подразделения криминальной милиции.

Âкриминальную милицию в закрытых административнотерриториальных образованиях, на особо важных и режимных объектах входят подразделения уголовного розыска, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями и подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков управлений (отделов) в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, а также могут входить иные подразделения криминальной милиции.

Начальники криминальной милиции субъектов Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от нее министром внутренних дел РФ и являются по должности заместителями соответствующих министров внутренних дел или начальников управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации. Начальники криминальной милиции районов, городов и иных муниципальных образований назначаются на долж-

129

ность и освобождаются от нее министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации и являются по должности заместителями начальников соответствующих органов внутренних дел. Начальники криминальной милиции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, а также на- чальники иных подразделений криминальной милиции назначаются на должность и освобождаются от нее в порядке, определяемом министром внутренних дел РФ. Криминальная милиция финансируется за счет средств федерального бюджета.

Задачи, состав, порядок финансирования милиции общественной безопасности урегулированы в ст. 9 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г.

Задачами милиции общественной безопасности являются: обеспечение безопасности личности, общественной безопасности; охрана собственности, общественного порядка; выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений, по уголовным делам о которых производство предварительного следствия не обязательно; розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности. Милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей. К милиции общественной безопасности относятся подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Начальники милиции общественной безопасности субъектов РФ утверждаются в должности и освобождаются от должности органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению соответствующих министров внутренних дел, начальников управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов РФ и являются по должности заместителями указанных министров или начальников управлений (главных управлений). Начальники милиции общественной безопасности районов, городов и иных муниципальных образований назначаются на должность и освобождаются от нее министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления и являются по должности заместителями начальников органов внутренних дел районов, городов и иных муниципальных образований. Начальники милиции общественной безопасности на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых

130