Правоохранительные органы. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

деляет, что правовая основа рассматриваемой нами функции прокуратуры урегулирована в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» от 18 апреля 1996 г. ¹ 5671.

Прокуратура как единая

централизованная система

В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, ст. 1 (абзац первый п. 1) и ст. 11—20 (раздела II «Система и организация прокуратуры Российской Федерации») Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», а также абзацем первым п. 1 ст. 1 Федерального закона РФ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» от 23 декабря 1998 г.2 прокуратура Российской Федерации представляет единую федеральную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Анализ перечисленных статей законов свидетельствует, что в основе организации системы органов прокуратуры находится федеративное устройство Российской Федерации и ее административнотерриториальное деление. Система может быть представлена в виде трех звеньев: центральный орган прокуратуры Российской Федерации; органы прокуратуры субъектов РФ (таковых в соответствии со ст. 5 (ч. 1), 65 Конституции РФ должно быть столько, сколько субъектов РФ); органы прокуратуры районов (городов).

Между органами прокуратуры всех звеньев установлены властеотношения с подчинением органов прокуратуры нижестоящего звена органам прокуратуры вышестоящего звена, т.е. деятельность органов прокуратуры основывается на принципе централизации. Так было до принятия Федерального закона РФ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» от 11 мая 2007 г.3 Прокуратура РФ более не является единой централизованной системой. При Прокуратуре РФ учрежден фактически но-

1 ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 17. Ñò. 1958; 2003. ¹ 48. Ñò. 4659. 2 ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 7. Ñò. 878.

3 ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 24. Ñò. 2830.

91

вый государственный орган — Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации.

Высшим звеном в системе органов прокуратуры является Ге-

неральная прокуратура Российской Федерации. Ее структуру составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управлений являются одновременно старшими помощниками, а их заместители и на- чальники отделов в составе управлений — помощниками Генерального прокурора РФ. В Генеральной прокуратуре РФ на правах структурного подразделения образуется Главная военная прокуратура. Исчерпывающий перечень структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ законом не установлен. Он устанавливается подзаконным нормативным правовым актом (приказом) Генерального прокурора РФ, который вправе изменять перечень в зависимости от потребностей формирующихся общественных отношений.

Обращаем внимание читателей, что «в целях совершенствования деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации, создания оптимальных условий работы и организации конструктивного взаимодействия подразделений», а также во исполнение предписаний п. 1 ст. 17 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральным прокурором РФ принят приказ «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации» от 17 апреля 2008 г. ¹ 671.

Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ. Порядок назначения его на должность и освобождения от занимаемой должности урегулированы в ч. 2 ст. 129 Конституции РФ, ст. 12 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 24 июня 1999 г.)2, а также в ст. 179—188 (глава 25 «Порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации») Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации3.

Буквальное толкование указанных норм позволяет выделить три этапа назначения на должность Генерального прокурора РФ:

•представление кандидатуры Президентом РФ;

1 В официальных источниках не публиковался.

2 См.: О внесении изменения и дополнения в статью 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. ¹ 47. Ст. 5620.

3 ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 7. Ñò. 635.

92

•обсуждение кандидатуры в Комитете Совета Федерации Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;

•назначение на должность Советом Федерации Федерального

Собрания РФ (третий этап).

Некоторые особенности имеются при освобождении от должности Генерального прокурора РФ. Здесь можно выделить два этапа:

•возбуждение производства;

•рассмотрение предложения Президента РФ в заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Срок полномочий Генерального прокурора РФ пять лет. Генеральный прокурор РФ имеет советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников и помощников по особым поручениям.

Промежуточным звеном между Генеральной прокуратурой РФ и низовым звеном являются прокуратуры субъектов Российской Федерации. Их состав и полномочия определены в ст. 13, 15 и 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Прокуратуры субъектов Российской Федерации возглавляют соответствующие прокуроры, имеющие первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В прокуратурах субъектов Российской Федерации образуются коллегии в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых на должность прокурором субъекта РФ. В прокуратурах субъектов РФ создаются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками прокуроров субъектов РФ. В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов. Прокуроры субъектов РФ могут иметь назначаемых ими и освобождаемых ими от должности помощников по особым поручениям.

Срок полномочий прокуроров субъектов Российской Федерации составляет пять лет. Порядок их назначения на должность и освобождения от нее предусматривает согласование с соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Законом предусмотрено семь оснований освобождения прокуроров

субъектов Российской Федерации от занимаемой должности: по собственному желанию; в связи с выходом в отставку; в связи с переводом на другую работу; в связи с невозможностью исполнять обя-

93

занности по состоянию здоровья; по результатам аттестации; в слу- чае совершения преступления, установленного вступившим в законную юридическую силу приговором суда; по другим основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о труде. Приведенный перечень не является исчерпывающим, а норму по своему характеру следует рассматривать как бланкетную, предполагающую использование ст. 77, 81, 84 Трудового кодекса РФ от 21 декабря 2001 г.1

Прокуроры субъектов РФ руководят деятельностью прокуратур городов и районов, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором РФ.

Низовым звеном системы органов прокуратуры являются прокуратуры городов и районов. Их состав и полномочия определены в ст. 13 (п. 2), 16, 19 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации». Прокуроры городов и районов назначаются на должность сроком на пять лет и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Прокуратуры городов и районов возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя, заместителей, старших помощников и помощников прокуроров, старших проку- роров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, назначаемых на должность и освобождаемых от должности прокурорами субъектов Российской Федерации. По решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов могут быть образованы отделы. Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчи- ненных прокуратур, о кадровых изменениях.

При рассмотрении вопроса о звенности прокуратуры важно также учитывать Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. ¹ 8492. Этим подзаконным нормативным правовым актом, введенным в действие со дня его подписания, т.е. с 13 мая 2000 г., территория России была подразделена на семь федеральных округов: Центральный федеральный округ (центр в г. Москве), Се-

1 СЗ РФ. 2002. ¹ 1 (часть I). Ст. 3; 2006. ¹ 27. Ст. 2878.

2 ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 20. Ñò. 2112; ¹ 26. Ñò. 2748; ¹ 38. Ñò. 3781; 2001. ¹ 6. Ñò. 551; 2004. ¹ 15. Ñò. 1395; ¹ 41. Ñò. 4021; 2005. ¹ 13. Ñò. 1135; 2008. ¹ 16. Ñò. 1673.

94

веро-Западный федеральный округ (в г. Санкт-Петербурге), Севе- ро-Кавказский федеральный округ1 (в г. Ростов-на-Дону), Приволжский федеральный округ (в г. Нижний Новгород), Уральский федеральный округ (в г. Екатеринбурге), Сибирский федеральный округ (в г. Новосибирске), Дальневосточный федеральный округ (в

ã.Хабаровске).

Âфедеральных округах учреждены прокуратуры. Правовой основой для этого послужил ведомственный подзаконный нормативный правовой акт Генерального прокурора РФ2, который в официальных источниках не публиковался. Оставляя в стороне вопрос о законности подобного подзаконного нормативного правового акта, считаем, однако, необходимым подчеркнуть, что по объему полномочий прокуратура федерального округа приравнивается к прокуратуре субъекта Российской Федерации. При этом прокуратура федерального округа имеет дополнительные административно-властные полномочия по отношению к прокуратуре субъекта Российской Федерации и возглавляется одним из заместителей Генерального прокурора РФ.

Специализированные прокуратуры

В соответствии с абзацем первым п. 1 ст. 11 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» в систему органов прокуратуры входят «военные и другие специализированные прокуратуры», приравненные по объему полномочий к прокуратурам субъектов Российской Федерации. В ст. 15 комментируемого Закона законодателем был использован несколько иной способ выделения рассматриваемого вида прокуратуры «военные и иные специализированные прокуратуры». Несмотря на имеющиеся терминологические различия можно утверждать, что в составе системы органов прокуратуры имеется подсистема специализированных прокуратур. Однако перечень специализированных прокуратур не приведен. В Законе урегулированы организация и деятельность лишь одного из видов специализированной прокуратуры — военной прокуратуры. Что касается иных видов специализированной прокуратуры, то порядок их организации и деятельности урегулированы в подзаконных нормативных правовых актах — приказах Генерального прокурора РФ.

1 В соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2000 г. ¹ 1149 был переименован в Южный федеральный округ (см.: СЗ РФ. 2000. ¹ 26. Ст. 2748).

2 См.: Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах: Приказ Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. ¹ 98.

95

Состав, полномочия органов военной прокуратуры определены в ст. 46—50 (раздел VI «Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры») Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. ФЗ РФ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» от 23 декабря 1998 г.).

Систему органов военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.

Анализ приведенной нормы (абзац первый п. 1 ст. 46) свидетельствует о наличии трех звеньев в системе органов военной прокуратуры. В основе звенности находится военно-административное деление Российской Федерации, урегулированное упоминавшимися выше указами Президента РФ от 27 июля 1998 г. ¹ 900 и ¹ 9011.

Высшим звеном является Главная военная прокуратура, которую возглавляет Главный военный прокурор и который назначается на должность Советом Федерации РФ по представлению Генерального прокурора РФ2. В структуру Главной военной прокуратуры вклю- чаются управления, отделы (самостоятельные и в составе управлений), канцелярия и приемная. Начальники указанных структурных подразделений являются старшими помощниками и помощниками Главного военного прокурора. Положения о структурных подразделениях Главной военной прокуратуры утверждаются Главным военным прокурором. В управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроровкриминалистов и прокуроров-криминалистов. В Главной военной прокуратуре образуется коллегия в составе Главного военного прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

Промежуточным звеном между Главной военной прокуратурой

èвоенными прокуратурами объединений, соединений, гарнизонов

èдругих военных прокуратур, приравненных к прокуратурам городов и районов, являются военные прокуратуры военных округов,

флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская

1 ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 31. Ñò. 3839, 3840.

2 См.: Постановление Совета Федерации ФС РФ ¹ 214-СФ от 7 июля 2006 г. // СЗ РФ. 2006. ¹ 29. Ст. 3139.

96

городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, при-

равненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации. Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами РФ и иными нормативными правовыми актами.

Низовым звеном системы органов прокуратуры являются военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие воен-

ные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов. Военные прокуратуры, независимо от принадлежности к орга-

нам прокуратуры различных звеньев, осуществляют свои полномочия независимо от командования и органов военного управления.

В дополнение к общим полномочиям военные прокуроры обладают и специальными полномочиями, исчерпывающий перечень которых установлен в п. 2 ст. 47 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации». Согласно этому перечню военные прокуроры полномочны: участвовать в заседаниях коллегий, военных советов, служебных совещаниях органов военного управления; назначать вневедомственные ревизии и проверки, затраты на проведение которых возмещаются по постановлению прокурора органами военного управления, где состоят на довольствии проверяемые воинские части и учреждения; по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения воинских частей, предприятий, учреждений, организаций и штабов независимо от установленного в них режима, иметь доступ к их документам и материалам; проверять законность содержания осужденных, заключенных под стражу и задержанных военнослужащих на гауптвахтах, в дисциплинарных частях и других местах их содержания, немедленно освобождать незаконно содержащихся там лиц; требовать обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц, находящихся на войсковых и гарнизонных гауптвахтах, в иных местах содержания задержанных и заключенных под стражу, соответственно воинскими частями, военными комендантами, караулами по конвоированию внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, органами и учреждениями внутренних дел Российской Федерации.

В подсистему специализированных прокуратур включаются также: транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за со-

блюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы, природоохранные прокуратуры. Общим для специализированных прокуратур из приведенного перечня, который в силу известных причин (формирование новых общественных отношений) не является исчерпывающим, служит их правовая основа: организация и

97

деятельность специализированных прокуратур урегулированы в подзаконных нормативных правовых актах — приказах Генерального прокурора РФ.

Особое место в подсистеме специализированных прокуратур за-

нимает прокуратура Второго управления Генеральной прокуратуры РФ. Правовой основой организации и деятельности данного вида специализированной прокуратуры продолжает оставаться Указ Президиума Верховного Совета СССР «О судах, прокуратуре, адвокатуре, нотариате и органах внутренних дел» от 1 июня 1979 г.1 Приведенный Указ ПВС СССР в соответствии с постановлением Верховного Совета РФ «О порядке судопроизводства по гражданским и уголовным делам, возникающим на особо режимных объектах, и в особо режимных войсковых частях» от 8 июля 1992 г.2, утратил юридиче- скую силу. И только в части особенностей образования и деятельности прокуратуры он продолжает действовать.

1 Ведомости ВС СССР. 1991. ¹ 10. Ст. 340—341.

2 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. ¹ 32. Ст. 1873; Российская газета. 1992. 14 августа.

98

Глава 8

Система Следственного комитета

при Прокуратуре Российской

Федерации

Понятие системы Следственного комитета

при Прокуратуре РФ

Необходимость выделения нового государственного органа, обладающего статусом правоохранительного, т.е. Следственного комитета при Прокуроре РФ, предопределена принятием Федерального закона РФ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» от 11 мая 2007 г.1, который в соответствии со ст. 4 этого же Закона «вступает в силу по истечении 90 дней после дня его официального опубликования» (Закон вступил в юридическую силу с 10 сентября 2007 г.).

Прежде чем дать характеристику данного правоохранительного органа, представляется целесообразным обратить внимание читателей на то, что примененный способ «правотворчества», несомненно, обострил проблему комплексного правоприменения. Подобный государственный орган должен быть включен в систему правоохранительных органов, но без какой-либо его ведомственной принадлежности, тем более что для этого имеется и правовое обоснование: ведь до сих пор не утратил своей актуальности законопроект «О проекте Закона Российской Федерации “О Следственном комитете Российской Федерации”», одобренный постановлением Верховного Совета РФ от 31 марта 1993 г. ¹ 4715-12.

Итак, система Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации закреплена в п. 4 ст.11 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (введен ФЗ РФ от 11 мая 2007 г.). Анализ положений п. 4 ст. 11 указанного Закона во взаимосвязи с иными предписаниями ФЗ РФ от 11 мая 2007 г. позволяет выделить несколько звеньев системы Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации. Как и для иных правоохранительных органов, звенность Следственного комитета при Прокуратуре РФ определяется федеративным устройством Россий-

1 ÑÇ ÐÔ. 2007. 8 èþíÿ.

2 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. ¹ 15. Ст. 527.

99

ской Федерации, ее административно-территориальным и военноадминистративным делениями.

Следственный комитет

при Прокуратуре РФ

Высшим звеном системы Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации является Главное следственное управле-

ние Следственного комитета при прокуратуре РФ.

Следственный комитет является органом Прокуратуры РФ, «обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве». Его организация и деятельность регулируются также и в указах Президента РФ, например в Указе Президента РФ «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» от 1 августа 2007 г. ¹ 10041.

Основными задачами Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации являются:

•разработка мер по формированию государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве;

•совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

•обеспечение законности при производстве предварительного следствия и защиты прав и свобод человека и гражданина;

•оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной Уголов- но-процессуальным кодексом РФ;

•организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер по их устранению;

•обеспечение в пределах своих полномочий международно-

правового сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства.

Следственный комитет при Прокуратуре РФ обладает следующими полномочиями:

•разрабатывает и осуществляет меры по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

•разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту и в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Прези-

1 ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 32. Ñò. 4122; 2008. ¹ 23. Ñò. 2670.

100