Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации. В рамках этой главы целесообразно выделить лишь общие тенденции определения круга лиц и органов, уполномоченных на обращение в региональные органы конституционного (уставного) контроля.

Анализ соответствующих положений законов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации показывает, что единый подход к определению круга лиц и органов, наделяемых правом обращения в эти суды, не сложился. Таким правом во всех субъектах Российской Федерации, где приняты законы о конституционных (уставных) судах, наделены лишь высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и прокуроры субъектов Российской Федерации. В большинстве случаев данным правом наделяются также депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, органы местного самоуправления, граждане и юридические лица. Законами республик Бурятия и Карелия данный перечень дополнен общественными объединениями (кроме дел о толковании конституций названных субъектов Российской Федерации). Кроме того, в Республике Бурятия правом обратиться с запросом или ходатайством в Конституционный Суд республики наделены также отдельные члены Правительства республики.

Наиболее развернутый перечень лиц и органов, обладающих правом на обращение в региональный судебный орган конституционного (уставного) контроля, предусмотрен в законе города Москвы. Согласно его ст. 33 правом на обращение в Уставный суд города обладают Мэр города Москвы, Московская городская Дума, Правительство города Москвы, Московский городской суд, Арбитражный суд города Москвы, Московская городская избирательная комиссия, районные суды города Москвы, мировые судьи города Москвы, Прокурор города Москвы, главы муниципальных образований города Москвы, представительные органы местного самоуправления муниципальных образований города Москвы.

201

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Основания к обращению в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. Решение этого вопроса отражено в статьях исследуемых законов, закрепляющих поводы и основания к рассмотрению дела в конституционном (уставном) суде. Учитывая, что если согласно законам о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации поводом к рассмотрению дела органом конституционного (уставного) контроля является обращение в конституционный (уставный) суд, отвечающее требованиям соответствующего закона, то обозначенные в законе основания к рассмотрению дела являются одновременно и основаниями обращения в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации.

В качестве наиболее общих, характерных для всех анализируемых законов, оснований к обращению могут быть выделены:

—обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации, иного нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования и иных правовых актов органов местного самоуправления;

—обнаружившаяся неопределенность в понимании положений конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Достаточно часто основанием к обращению в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации (основанием

êрассмотрению дела) указывается и обнаружившееся противоре- чие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления по предметам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и конкретного субъекта Федерации448. В Республике Северная Осетия — Алания основанием обращения в Конституционный Суд республики выступает обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции республики межрегиональный договор или международное соглашение республики, не вступившее в законную силу, в Республике Татарстан — неопределен-

448 Законы республик Адыгея, Бурятия, Ингушетия, Северная Осетия — Алания, Татарстан, Кабардино-Балкарской и Чеченской республик, Московской и Тюменской областей.

202

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

ность в вопросе о том, соответствует ли Конституции республики не вступившее в силу соглашение о международных и внешнеэкономических связях республики.

В отдельную группу оснований обращения в орган конституционного (уставного) контроля могут быть объединены основания, возникающие в связи с применением мер конституционноправовой ответственности к органам государственной власти субъекта Российской Федерации или органам местного самоуправления. Они предусмотрены далеко не во всех субъектах Федерации, где функционируют органы региональной конституционной юстиции, и поэтому необходимо остановиться на каждом из таких примеров.

Вопрос о соответствии Конституции республики процедуры выдвижения обвинения в умышленном нарушении Президентом республики Конституции, законов республики и данной им присяги разрешается конституционными судами Республики Адыгея и Чеченской Республики. Одним из оснований обращения в Конституционный суд Республики Татарстан является выдвижение обвинения в неконституционности действий и решений Президента республики. В Кабардино-Балкарской Республике в качестве оснований к обращению (рассмотрению дела) помимо иных обозначены также: постановка Президентом республики вопроса о роспуске Парламента республики и постановка Парламентом республики вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления.

Особого внимания применительно к рассматриваемому вопросу заслуживает закон Санкт-Петербурга. В соответствующей статье закона, помимо указаний на поводы и основания к рассмотрению дела в Уставном суде города, содержатся три важнейших правила:

—Уставный суд не рассматривает дел и не принимает решений, от которых зависит личная судьба судей Уставного суда Санкт-Петербурга;

—Уставный суд не регулирует порядок формирования Уставного суда Санкт-Петербурга и процедурные вопросы его деятельности;

—толкование Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» отнесено к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

203

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Таким образом, перечень оснований обращения в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации не может быть абсолютно однородным. Наряду с типовыми основаниями, характерными для всех или для большинства субъектов Российской Федерации, могут быть предусмотрены и иные основания обращения в такой суд, что напрямую зависит от широты полномочий органа конституционного (уставного) контроля конкретного субъекта Федерации.

Общие требования к обращению. Анализу требований к содержанию обращений в региональные конституционные (уставные) суды должно предшествовать рассмотрение возможных форм обращения. Как правило, законами субъектов Российской Федерации предусматривается, что в зависимости от своего предмета обращение подается в формах:

—запроса;

—ходатайства;

—жалобы.

При этом законы некоторых субъектов Российской Федерации выделяют только две формы обращения — запрос и жалобу449, или только запрос как единственно возможную форму обращения450. Более того, в ряде субъектов Российской Федерации законодатель не конкретизирует форму обращения в конституционные (уставные) суды, ограничиваясь указанием на то, что оно подается в письменной форме451, либо на то, что поводом к рассмотрению дела в конституционном (уставном) суде является обращение в конституционный (уставный) суд, отвечающее требованиям закона соответствующего субъекта Российской Федерации452.

Устанавливаемые законами субъектов Российской Федерации общие требования к обращениям в конституционные (уставные) суды и необходимому перечню документов, которые должны быть к ним приложены, являются важной гарантией равенства права граждан и организаций на судебную защиту. Единые, закреплен-

449Например, законы Республики Дагестан, Санкт-Петербурга, ХантыМансийского автономного округа — Югры.

450Например, закон Свердловской области.

451Например, закон Республики Башкортостан.

452Например, законы Республики Карелия и города Москвы.

204

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

ные в законе, требования исключают возможность установления дополнительных или дифференцированных, кроме тех, что обозначены в законе применительно к отдельным лицам или организациям.

Как правило, в региональных законах об органах конституционного (уставного) судебного контроля закрепляется норма, согласно которой обращение в такой орган подается в письменной форме и подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами). Только в законе города Москвы это положение дополнено оговоркой, согласно которой обращение направляется в Уставный суд города в письменной форме на бланке заявителя и подписывается управомоченным лицом.

В качестве обязательных элементов содержания обращения выделяются:

—указание конституционного (уставного) суда как органа, в который направляется обращение;

—наименование лица, обратившегося с обращением в конституционный (уставный) суд, и данные о нем;

—необходимые данные о представителе заявителя и его полномочия, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности;

—наименование и адрес органа или должностного лица, издавшего нормативный правовой акт, который подлежит проверке;

—нормы конституции (устава) субъекта Российской Федерации и соответствующего закона о конституционном (уставном) суде, дающие право на обращение в конституционный (уставный) суд;

—точное название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке нормативном правовом акте, о положении конституции (устава) субъекта Российской Федерации, подлежащем толкованию;

—конкретные, указанные в законе о конституционном (уставном) суде основания к рассмотрению обращения конституционным (уставным) судом;

—позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы конституции (устава) субъекта Российской Федерации;

—требование, обращенное к конституционному (уставному)

ñóäó;

205

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

— перечень прилагаемых к обращению документов.

В нескольких субъектах Российской Федерации453 из данного перечня исключен такой элемент, как конкретные, указанные в законе об органе конституционного (уставного) контроля, основания к рассмотрению обращения конституционным (уставным) судом. При этом, например, в обращении в Уставный Суд Калининградской области в обязательном порядке должны содержаться сведения о том, какие права указанных граждан и каким образом нарушены обжалуемым нормативным правовым актом, в какой конкретной ситуации применен или подлежит применению обжалуемый нормативный правовой акт.

Документы, прилагаемые к обращению. Обязательными приложениями к обращению являются:

—текст нормативного правового акта, подлежащего проверке, или положения конституции (устава) субъекта Российской Федерации, подлежащего толкованию;

—документ, подтверждающий полномочия представителя, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности, а также копии документов, подтверждающих право лица выступать в конституционном (уставном) суде в качестве представителя;

—документ об уплате государственной пошлины в случаях, предусмотренных федеральным законодательством;

—перевод на русский язык всех документов и иных материалов, изложенный на другом языке.

В отдельных субъектах Российской Федерации в перечень обязательных приложений к обращению не входят документ об уплате государственной пошлины454, перевод на русский язык всех документов и иных материалов, изложенных на другом языке455, либо оба этих документа456. Самая же лаконичная статья о документах, прилагаемых к обращению, содержащая только требование

453Законы Республики Ингушетия, Калининградской и Свердловской областей.

454Законы республик Бурятия, Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республики, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

455Законы республик Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва, Ка- бардино-Балкарской Республики, Московской области.

456Законы республик Башкортостан и Коми.

206

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

приложить к обращению текст нормативного правового акта, подлежащего проверке, или положения Конституции республики, подлежащие толкованию, содержится в законе Республики Карелия.

Законами о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, кроме обязательных, закрепляются также факультативные приложения к обращению в суд, необходимость предоставления которых определяется заявителем самостоятельно. В отношении таких приложений в региональных актах формулируются диспозитивные нормы о возможности их предоставления и указывается, что к обращению могут быть приложены списки свидетелей, экспертов и иных лиц, которых предлагается вызвать на заседание конституционного (уставного) суда, а также другие документы и материалы. Вместе с тем в законах некоторых субъектов Российской Федерации положения о приложении списков свидетелей, экспертов и иных лиц, формулируются как императивные457.

Кроме предоставления обязательного для всех заявителей перечня документов, закон города Москвы закрепляет для отдельной группы заявителей — судей необходимость предоставления постановления суда о приостановлении в соответствии с федеральным процессуальным законодательством производства по делу.

Законодательно также определяется число копий экземпляров обращения и прилагаемых к нему документов, которые должны быть представлены. Чаще всего положения законов субъектов Российской Федерации об органах конституционного (уставного) судебного контроля устанавливают необходимость предоставления двух или трех копий обращения и приложений к нему. В то же время законами ряда субъектов Российской Федерации предусматривается приложение большего числа копий обращения и приложений к нему, а именно пяти458, ñåìè459, десяти460.

На предоставление копий «в необходимом количестве экземпляров» указывает закон Чеченской Республики.

457Законы Республики Саха (Якутия), Свердловской области, Санкт-Пе- тербурга.

458Законы республик Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Тыва. При этом закон Республики Ингушетия предусматривает, что граждане представляют соответствующие документы в трех экземплярах, закон Республики Дагестан — в двух.

459Законы республик Марий Эл и Саха (Якутия).

460Закон города Москвы.

207

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Критерии допустимости обращения в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. Определяя общие требования к содержанию и оформлению обращения в конституционный (уставный) суд, законы ряда субъектов Российской Федерации указывают также критерии допустимости таких обращений. Такое регулирование может быть представлено отдельной статьей461.

Критерии допустимости обращения дифференцируются в зависимости от его предмета. Обращение в конституционный (уставный) суд с запросом о проверке на соответствие конституции (уставу) субъекта Федерации актов субъекта Российской Федерации, актов органов местного самоуправления либо отдельных их положений допустимо, если заявитель считает их не соответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и, в силу этого, не подлежащими действию. Поданные в Конституционный Суд Республики Башкортостан обращения считаются также допустимыми, если заявитель считает их подлежащими действию вопреки официально принятому решению органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции республики (аналогичное правило содержится в законе Республики Дагестан).

Что же касается обращений о толковании положений конституции (устава) субъекта Российской Федерации, то для них предполагаются критерии допустимости, в том числе:

—относится ли возникшая неопределенность в понимании основного закона субъекта Российской Федерации к содержащемуся в конституции (уставу) понятию или термину;

—препятствует ли неопределенность содержащегося в конституции (уставе) понятия или термина надлежащему применению ее (его) положений, (включая издание основанных на конституции (уставе) правовых актов), которое входит или может входить в компетенцию органа или должностного лица, обратившегося с запросом.

Дополнительное требование к обращениям о толковании Устава города предъявляется законом города Москвы, согласно которому обращение в Уставный суд с запросом о даче толкования Устава в случае возникшей неопределенности в его понимании

461 Законы республик Башкортостан, Карелия, города Москвы.

208

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

допустимо, если соответствует перечисленным критериям и если содержащееся в Уставе понятие или термин, в отношении которого заявитель усматривает неопределенность, не конкретизировано федеральным законодательством или законом города Москвы.

Разделяя критерии допустимости обращений о проверке соответствия правовых актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и обращения о даче толкования положений последнего, региональный законодатель устанавливает запрет на соединение в одном запросе требования дачи официального толкования конституции (устава) с требованием проверки соответствия конституции (уставу) правового акта.

Дополнительное основание допустимости обращения в Уставный суд установлено для судов города Москвы. В соответствии с законом города Москвы обращение суда (судьи) допустимо, если Устав или иной нормативный правовой акт применен или подлежит, по мнению суда (судьи), применению в рассматриваемом им конкретном деле.

Государственная пошлина при обращении в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. Компетенция регионального законодателя в решении данного вопроса в силу его урегулирования федеральным законодательством незначительна. Согласно ч. 2 ст. 333.23 Налогового Кодекса Российской Федерации по делам, рассматриваемым конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, государственная пошлина уплачивается в следующих размерах:

—при обращении организации — 3 000 рублей;

—при обращении физического лица — 200 рублей.

Кроме того, ч. 3 этой же статьи закреплено право конституционных (уставных) судов, исходя из имущественного положения плательщика, уменьшить размер государственной пошлины, подлежащей уплате по делам, рассматриваемым указанными судами, либо отсрочить (рассрочить) ее уплату в порядке, предусмотренном Налоговым Кодексом Российской Федерации.

В законах о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации регулирование вопросов, связанных с государственной пошлиной, как правило, осуществляется с помощью отсылки на соответствующие положения федерального законодательства.

209

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Несмотря на императивный характер изложенных положений федерального законодательства, в отдельных субъектах Российской Федерации они игнорируются. Например, иной размер государственной пошлины, противоречащий федеральному закону, при обращении в Конституционный суд установлен в Республике Саха (Якутия): для граждан ее размер составляет один минимальный размер оплаты труда, для юридических лиц — пять минимальных размеров оплаты труда. Законом Тюменской области установлено, что обращение в Уставный суд оплачивается по тарифу, определяемому Уставным судом. Помимо того, что это установление не соответствует Налоговому кодексу Российской Федерации, использование понятия «тариф» представляется абсолютно неприменимым к деятельности конституционных (уставных) судов как органов публичной власти, правосудия.

В отдельных законах субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах статьи о государственной пошлине получают определенное содержательное наполнение. Так, в законе Республики Саха (Якутия) обозначены субъекты, которые непосредственно этим законом освобождены от уплаты государственной пошлины (Президент, Правительство, Государственное Собрание (Ил Тумэн) республики, народные депутаты республики, Уполномоченный по правам человека в республике, прокурор республики, местные органы власти, муниципальные образования, суды). В этом же законе указано, что получателем государственной пошлины, уплачиваемой заявителями при обращении в Конституционный суд республики, является республиканский бюджет. Согласно закону Тюменской области «тарифом» не облагаются запросы в Уставный суд от судов, прокуратуры, Губернатора области, областной Думы, запросы о толковании Устава области, заявления прокуратуры области.

Предварительное рассмотрение обращений конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации. Данная процедура, регулируемая отдельными статьями законов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, состоит из нескольких этапов:

1) рассмотрение обращения, поступившего в суд. На данном этапе происходит регистрация обращения, дается оценка обращению с точки зрения его соответствия всем требованиям, предъяв-

210