Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

Характерно, что рассматриваемый принцип иногда определяется как «конституционная законность»179.

Презумпция конституционности нормативных актов и договоров

в качестве важнейшего принципа конституционного судопроизводства закреплена в законе Республики Саха (Якутия), согласно которому при рассмотрении вопросов о соответствии нормативных актов, договоров Конституции Республики Саха (Якутия) Конституционный суд республики исходит из презумпции их конституционности. Нормативный правовой акт или договор считается конституционным до тех пор, пока его неконституционность не будет установлена итоговым решением в процессе конституционного судопроизводства. Являясь определенной гарантией стабильности правового регулирования, данная презумпция позволяет исключить возможность игнорирования (неисполнения) оспариваемого акта в период с момента принятия обращения в Конституционный суд республики к рассмотрению до момента вынесения итогового решения по такому обращению.

2.3. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации

Определение полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации составляет существенную часть конституционного (уставного) регулирования статуса указанных судов. Тем не менее, в каждом законе субъекта Российской Федерации о конституционном (уставном) суде содержатся положения, определяющие полномочия этих судов и объединяемые в статью, которая располагается в первой главе закона180 и именуется, как правило, «Полномочия конституционного (уставного) суда»181

179Закон Республики Татарстан.

180Во всех без исключения законах субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах эта глава называется «Общие положения».

181Законы республик Башкортостан, Татарстан, Коми, Дагестан, Адыгея, Марий Эл, Карелия, Бурятия, Северная Осетия — Алания, Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва, Кабардино-Балкарской и Чеченской республик, Московской и Самарской областей, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, города Москвы, Санкт-Петербурга.

101

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

(значительно реже — «Подведомственность дел конституционно-

му (уставному) суду»182).

Перечни полномочий конституционных (уставных) судов, закрепляемые в законах соответствующих субъектов Российской Федерации, по-разному соотносятся с аналогичными перечнями, содержащимися в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Наибольшее распространение (14 законов из 23) получил подход, в рамках которого полномочия конституционных (уставных) судов устанавливаются в законах субъектов Российской Федерации в том же объеме, что и в конституциях (уставах)183.

Вместе с тем в региональной законодательной практике встре- чаются и иные способы формирования правового регулирования по рассматриваемому вопросу. Так, в ряде субъектов Российской Федерации законы предусматривают осуществление конституционными (уставными) судами более широкого круга полномочий по сравнению с конституциями (уставами)184. В таких случаях в уч- редительный акт субъекта Российской Федерации включается положение, допускающее установление законом дополнительных полномочий конституционного (уставного) суда185. При этом выход регионального законодателя за рамки, предусмотренные учредительным актом субъекта Российской Федерации, может быть

182Законы Карачаево-Черкесской Республики, Свердловской и Калининградской областей.

Характерно, что все перечисленные статьи открываются общим положением, согласно которому суд разрешает (вправе разрешать) только дела, которые отнесены к его ведению в соответствии с Федеральным конституционным законом о судебной системе Российской Федерации, конституцией (уставом) и законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

183Законы республик Адыгея, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий Эл, Кабардино-Балкарской Республики, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, города Москвы, Санкт-Петербурга, Калининградской, Самарской и Свердловской областей.

184Законы республик Башкортостан, Татарстан, Чеченской Республики и Московской области.

185См. часть вторая ст. 105 Конституции Республики Башкортостан, ч. 4 ст. 108 Конституции Республики Татарстан, ч. 3 ст. 65 Устава Московской области, часть пятая ст. 93 Конституции Республики Дагестан. В конституции Чеченской Республики аналогичных положений нет, что свидетельствует о несоответствии закона республики о Конституционном Суде учредительному акту республики.

102

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

как несущественным, так и очень широким. Например, в Законе Республики Татарстан закреплено лишь одно полномочие Конституционного суда, не упомянутое в Конституции республики, — дача заключений о соответствии Конституции Республики Татарстан действий и решений Президента Республики Татарстан. Закон Республики Северная Осетия — Алания, в отличие от Конституции республики, допускает проверку Конституционным Судом республики в порядке конкретного нормоконтроля не только законов, но и иных нормативных актов республики.

С другой стороны, согласно Уставу Московской области (ч. 1 ст. 65) Уставный суд Московской области разрешает дела о соответствии Уставу Московской области законодательства Московской области, дает толкования Устава Московской области и рассматривает другие вопросы в соответствии с законами Московской области, в то время как закон предоставляет этому суду также полномочия по проверке соответствия Уставу Московской области нормативных правовых актов Московской областной Думы, Губернатора Московской области, Правительства Московской области, иных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области, уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований области, а также по разрешению споров о компетенции между органами государственной власти области по предметам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Московской области.

Значительно реже встречается обратная ситуация, когда закон субъекта Российской Федерации о конституционном (уставном) суде сужает полномочия соответствующего суда по сравнению с региональным учредительным актом. Например, закон Карачаево- Черкесской Республики, в отличие от ч. 2 ст. 101.1 Конституции республики, не содержит упоминаний о таком полномочии Конституционного Суда республики, как разрешение споров о компетенции между органами государственной власти Карачаево-Чер- кесской Республики (если спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации), между органами государственной власти Карачаево-Черкесской Республики и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления. Своеобразием отличается Закон Республики

103

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

Тыва, который содержит положение (часть пятая ст. 3), отсутствующее в Конституции республики, согласно которому Конституционный суд республики не рассматривает дела о проверке законов, нормативных актов, договоров и соглашений в случае если от них зависит личная судьба судей Конституционного суда, а также не регулирует порядок формирования Конституционного суда Республики Тыва.

Таким образом, в данных субъектах Российской Федерации законы о конституционных судах ограничивают компетенцию этих судов, установленную учредительными актами, и, таким образом, противоречат конституциям указанных республик.

Более сложный случай несоответствия закона о конституционном суде предписаниям конституции имеет место в Республике Саха (Якутия). Согласно п. 6 ст. 88 Конституции республики Конституционный суд республики дает заключения о соответствии законов и иных нормативных актов Республики Саха (Якутия) Конституции Российской Федерации и Федеративному договору. При этом закон о Конституционном суде республики предусматривает дачу судом заключений по вопросам соответствия положений Конституции, конституционных законов и указов Президента Республики Саха (Якутия) федеральным законам и Федеративному договору. Тем самым закон изменил не только круг правовых актов республики, которые могут являться предметом заключений, но и круг федеральных правовых актов, на соответствие которым они оцениваются.

Заслуживают внимания и формулировки, посредством которых региональный законодатель закрепляет открытый характер перечней полномочий конституционных (уставных) судов. Чаще всего устанавливается, что иные, помимо прямо перечисленных в законе, полномочия конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены теми или иными правовыми актами, а именно:

— учредительным актом субъекта Российской Федерации и законом субъекта Российской Федерации186 (как вариант — учредительным актом субъекта Российской Федерации и законом этого субъекта Российской Федерации о конституционном (уставном) суде187);

186Законы республик Коми и Адыгея, Чеченской Республики.

187Закон Кабардино-Балкарской Республики.

104

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

—законом субъекта Российской Федерации188 (такой вариант нельзя признать правомерным, поскольку представляется, что закон субъекта Российской Федерации не может исключать регулирования определенных правоотношений в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации как в акте более высокой юриди- ческой силы, что противоречило бы такому фундаментальному принципу построения системы правовых актов, как ее иерархич- ность);

—федеральными и региональными правовыми актами в различных сочетаниях: Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом о судебной системе Российской Федерации, учредительным актом субъекта Российской Федерации и законом субъекта Российской Федерации о конституционном (уставном) суде189; федеральными конституционными законами, федеральными законами, учредительным актом и законами субъекта Российской Федерации190; федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации191; конституцией республики — субъекта Российской Федерации, федеральными законами и республиканским конституционным законом192.

Наиболее удачными представляются формулировки, включенные в закон о Конституционном Суде Республики Башкортостан. Они предусматривают, что Конституционный Суд Республики Башкортостан рассматривает иные, наряду с прямо перечисленными в этом законе, конституционно-правовые вопросы, отнесенные к его компетенции федеральным законом и законом Республики Башкортостан. Кроме того, согласно закону Конституционный Суд Республики Башкортостан может быть наделен другими полномочиями, если они не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве органа конституционного контроля, соответствуют пределам ведения Республики Башкортостан и полномочиям Республики Башкортостан по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Баш-

188Закон Республики Северная Осетия — Алания.

189Закон города Москвы.

190Закон Республики Бурятия.

191Закон Республики Дагестан.

192Закон Республики Ингушетия.

105

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

кортостан и не отнесены к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, иных судов. Таким образом, закон о Конституционном Суде Республики Башкортостан исходит из недопустимости произвольного расширения компетенции указанного суда и предусматривает, что при установлении его дополнительных полномочий должны учитываться как природа вопросов, разрешаемых в рамках таких полномочий, так и природа самого Конституционного Суда республики.

В законах ряда субъектов Российской Федерации предпринимаются попытки сформулировать более конкретные, точные пределы, в которых могут устанавливаться и осуществляться дополнительные полномочия конституционных (уставных) судов. Так, конституционные суды республик Бурятия и Ингушетия вправе пользоваться правами, предоставляемыми им заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти соответствующей республики, если эти права не противоречат юридической природе конституционных судов и их предназначению в качестве судебных органов конституционного контроля.

Законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах устанавливают цели осуществления полномочий указанных судов. В частности, особенностью законов ряда республик — субъектов Российской Федерации о конституционных судах является включение таких положений непосредственно в статьи, посвященные полномочиям этих судов. Таковыми являются:

—защита конституционного строя республики193 либо основ конституционного строя в целом194;

—защита прав и свобод человека и гражданина195 либо основных прав и свобод человека и гражданина196;

—обеспечение высшей юридической силы регионального уч- редительного акта по вопросам, отнесенным к ведению субъекта

193Законы Республики Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Саха (Якутия).

194Законы республик Адыгея, Ингушетия и Тыва.

195Закон Республики Башкортостан.

196Законы Кабардино-Балкарской Республики, республик Адыгея, Ингушетия, Саха (Якутия) и Тыва.

106

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

Российской Федерации197, а также его верховенства198, прямого199 и непосредственного действия200 (в законе Республики Тыва данная цель осуществления полномочий Конституционного суда не указана).

Наряду с этим в законах ряда субъектов Российской Федерации201 применяется и иной способ закрепления целей реализации полномочий конституционных (уставных) судов, а именно их фиксация в статьях, где формулируется общая характеристика конституционных (уставных) судов как органов судебной власти либо как судебных органов конституционного (уставного) контроля. В таких случаях наряду с вышеперечисленными закрепляются следующие цели деятельности конституционных (уставных) судов:

—обеспечение единства государственной власти и принципа разделения властей202 (либо только принципа разделения властей203);

—содействие в создании системы законодательства субъекта Российской Федерации204;

—упрочение законности в правотворчестве и применении права205;

—обеспечение точного применения учредительного акта на территории субъекта Российской Федерации206, защита такого акта207, воспитание в гражданах уважения к нему208.

197Закон Республики Башкортостан.

198Законы Кабардино-Балкарской Республики, республик Адыгея и Саха (Якутия).

199Законы республик Адыгея, Дагестан и Ингушетия.

200Законы Кабардино-Балкарской Республики и Республики Саха (Якутия).

201Законы Карачаево-Черкесской и Чеченской республик, республик Дагестан, Северная Осетия — Алания, Татарстан, Калининградской, Московской и Самарской областей, города Москвы и Санкт-Петербурга.

202Законы Карачаево-Черкесской Республики, Калининградской, Московской и Самарской областей.

203Закон Республики Северная Осетия — Алания.

204Законы Карачаево-Черкесской Республики, Калининградской и Московской областей.

205Законы Карачаево-Черкесской Республики, Республики Северная Осетия — Алания, Калининградской, Московской и Самарской областей, Санкт-Петербурга.

206Закон Московской области.

207Закон Санкт-Петербурга.

208Закон Чеченской Республики.

107

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

В Республике Дагестан законом установлено, что Конституционный Суд республики призван обеспечить судебную защиту конституционного строя республики, основных прав и свобод человека и гражданина и прямое действие Конституции республики на всей ее территории, однако эта формулировка включена в ст. 1 закона, определяющую статус Конституционного Суда.

Что касается собственно полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, то для удобства анализа их целесообразно подразделить на несколько групп:

—полномочия в сфере абстрактного нормоконтроля (по вопросам проверки правовых актов вне связи с их применением в конкретных делах);

—полномочия в сфере конкретного нормоконтроля (по вопросам проверки правовых актов в связи с их применением в конкретных делах);

—полномочия в сфере споров о компетенции;

—полномочия в сфере толкования региональных учредительных актов;

—прочие полномочия.

Законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах различаются как по набору полномочий, предоставляемых соответствующим судам, так и по регламентации конкретных полномочий.

Полномочия в сфере абстрактного нормоконтроля. Основным видом правовых актов, соответствие которых конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации проверяется конституционными (уставными) судами, являются законы субъектов Российской Федерации. Как правило209, такая проверка может осуществляться в отношении любых законов. При этом в законе Республики Тыва в качестве объекта проверки особо выделены конституционные законы и обычные законы республики, а в законе Чеченской Республики указано, что проверка конституционности законов может осуществляться Конституционным Судом республики

209 Законы республик Башкортостан, Татарстан, Коми, Дагестан, Карелия, Бурятия, Северная Осетия — Алания, Ингушетия, Тыва, Чеченской, Кабар- дино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республик, Свердловской, Московской, Самарской и Калининградской областей, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, города Москвы, Санкт-Петербурга.

108

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

лишь при условии, что в производстве Конституционного Суда Российской Федерации не находятся дела по аналогичному запросу либо по ним не было принято решение. Вместе с тем в республиках Адыгея и Марий Эл конституционные суды вправе проверять конституционность лишь тех законов, которые приняты по вопросам ведения этих субъектов Российской Федерации либо по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и если в производстве Конституционного Суда Российской Федерации не находятся дела по аналогичному вопросу и по такому вопросу нет его решения.

В отдельных субъектах Российской Федерации210 законы предусматривают полномочия конституционных (уставных) судов по проверке законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, из чего следует, что соответствующие суды в этих субъектах Российской Федерации не вправе осуществлять абстрактный нормоконтроль в отношении законов ненормативного характера211.

Закон Республики Саха (Якутия), как и Конституция этой республики, прямо не предусматривает возможности проверки законов республики на предмет их соответствия Конституции республики. Однако среди актов, подлежащих проверке Конституционным судом республики, названы нормативные правовые акты Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), и существующая практика свидетельствует о том, что для целей судебного конституционного контроля законы Республики Саха (Якутия) относятся к числу именно таких актов212.

Особенностью законов Республики Карелия и города Москвы является то, что они при перечислении полномочий соответству-

210Законы Свердловской области, Санкт-Петербурга, республик Бурятия, Северная Осетия — Алания, Тыва.

211Аналогично сформулирован заголовок гл. IX Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации (хотя ни ст. 3 этого закона, ни ст. 125 Конституции Российской Федерации не ограничивают возможность проверки конституционности тех федеральных законов, которые не являются нормативными актами).

212Это не согласуется с правовой природой закона как правового акта единой государственной власти (абзац третий п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. ¹ 2-Ï).

109

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

ющих судебных органов конституционного (уставного) контроля предусматривают проверку не только законов в целом, но и их отдельных положений213.

Во всех законах субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах предусматривается возможность осуществления этими судами абстрактного нормоконтроля в отношении нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти. При этом в законе Республики Северная Осетия — Алания конкретно указано, что проверке подлежат постановления Парламента республики, носящие нормативный характер, а в законах еще нескольких субъектов Российской Федерации214 возможность проверки нормативных актов законодательных органов на предмет соответствия конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации предусмотрена косвенным образом, т. е. посредством указания на иные, наряду с законами, нормативные акты субъектов Российской Федерации либо органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Аналогичным образом определяются полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по абстрактной проверке нормативных актов высших должностных лиц и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Несколько сложнее обстоит дело с полномочиями конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по проверке иных правовых актов субъектов Российской Федерации. Например, достаточно широкое распространение получила практика, в рамках которой указанные суды наделяются правом рассматривать дела о проверке соответствия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов иных органов государственной власти (либо иных нормативных правовых актов органов государственной власти) субъектов Российской Федерации215. Такой подход нельзя признать оптимальным, поскольку он порождает некоторую неопределенность в вопросе о

213Аналогичным образом построена ст. 3 Закона Республики Карелия.

214Законы республик Татарстан, Бурятия, Тыва, Свердловской области, Санкт-Петербурга.

215Законы республик Татарстан, Бурятия, Северная Осетия — Алания, Свердловской области, Санкт-Петербурга.

110