Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

конституционных (уставных) судов, срока полномочий и предельного возраста пребывания в этой должности, оснований и порядка прекращения полномочий)16.

Такое понимание правовой природы конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации позволило Конституционному Суду Российской Федерации прийти к выводу, что положения ст. 12, ч. 4 ст. 13 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, п. 1 ст. 2 и ст. 14 Закона Российской Федерации о статусе судей, позволяющие субъекту Российской Федерации вводить особые, дополнительные основания прекращения полномочий судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, а также порядок наделения полномочиями судей этого суда, отличающиеся от установленных Законом Российской Федерации о статусе судей, равно как и положения п. 1 ст. 19 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», допускающие, что при установлении субъектом Российской Федерации особенностей порядка и оснований прекращения полномочий судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации не предусматривается участие в данном процессе квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации, не могут рассматриваться как противоречащие п. «о» ст. 71, ч. 3 ст. 118, ч. 1 ст. 120 и ч. 2 ст. 121 Конституции Российской Федерации. Этот вывод вытекает из того, что возможность установления субъектами Российской Федерации такого регулирования обусловлена особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов как органов государственной власти субъектов Российской Федерации, функционирующих в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе принципа разделения властей и самостоятельно осуществляющих конституционный (уставный) контроль, и не исключает обязанность субъектов Российской Федерации обеспечить при осуще-

16 См. абзац четвертый п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 491-О по запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, Закона Российской Федерации о статусе судей и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

31

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

ствлении законодательного регулирования в данной сфере соблюдение конституционных принципов разделения властей, самостоятельности и независимости судебной власти.

По тем же соображениям не могут расцениваться как нарушающие предписания п. «о» ст. 71, ч. 3 ст. 118, ч. 1 ст. 120 Конституции Российской Федерации и положения п. 4 ст. 11 Закона Российской Федерации о статусе судей, допускающие установление законами субъектов Российской Федерации срока полномо- чий и предельного возраста пребывания в должности судьи для судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, отличающихся от установленных для судей федеральных судов17.

Выявляя на основе истолкования норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства общие требования, которым должно отвечать осуществляемое субъектами Российской Федерации регулирование организации и деятельности конституционных (уставных) судов, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой порядок организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, являющихся судами субъектов Российской Федерации, в силу ст. 72 (п. «б», «н» ч. 1) Конституции Российской Федерации и на основе федеральных законоположений самостоятельно определяется субъектом Российской Федерации в его конституции (уставе) и законах18. Из этого, в частности, вытекает недопустимость регулирования порядка организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в подзаконных актах (по крайней мере, в случаях, прямо не предусмотренных конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации).

Немалое внимание уделил Конституционный Суд Российской Федерации и выявлению пределов полномочий конституционных

17 См. п. 5 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 491-О по запросу Санкт-Пе- тербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, Закона Российской Федерации о статусе судей и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

32

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

(уставных) судов субъектов Российской Федерации. В рамках этой проблемы особое значение имеет правильное решение вопроса о том, является ли перечень полномочий данных судов, установленный ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, закрытым, либо он может быть дополнен иными полномочиями. Этот вопрос был поставлен перед Конституционным Судом Российской Федерации Государственным Собранием Республики Башкортостан и Государственным Советом Республики Татарстан, которые полагали, что ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку ограничивает право субъектов Российской Федерации наделять эти суды, являющиеся судами субъектов Российской Федерации, дополнительными полномочиями.

Исследовав данный вопрос, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующим выводам.

18 См.: абзац четвертый п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 491-О по запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, Закона Российской Федерации о статусе судей и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»; абзац третий п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 г. ¹ 71-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности положения п. 1 ст. 16 Устава Санкт-Петербурга; абзац четвертый п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2003 г. ¹ 46-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Половцева Игоря Николаевича на нарушение его конституционных прав ст. 79 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга»; абзац четвертый п. 2 мотивировочной ча- сти Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 г. ¹ 428-О по запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о проверке конституционности положений п. 3 ст. 6 и

ï.6 и 7 ст. 6.1 Закона Российской Федерации о статусе судей; абзац пятый

ï.2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. ¹ 103-О по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации.

33

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

Дела, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации как судам, входящим в судебную систему Российской Федерации, неподведомственны. Предоставление же им полномочий вне указанных пределов не противоречит Конституции Российской Федерации, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации.

Следовательно, содержащийся в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Российской Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Оспариваемая заявителями норма, оставляя на усмотрение субъекта Российской Федерации решение вопроса о создании конституционного (уставного) суда, носит не императивный, а диспозитивный характер и одновременно ориентирует на то, какие основные вопросы могут рассматриваться таким судом в случае его создания.

Часть 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномо- чий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта Российской Федерации. При этом из Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, других федеральных законов не вытекает требование об установлении конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Выявленный конституционно-правовой смысл нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о су-

34

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

дебной системе Российской Федерации, соответствует предназна- чению конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации как судебных органов конституционного (уставного) контроля, осуществляющих свои функции в качестве судов субъектов Российской Федерации — составной части единой судебной системы Российской Федерации19.

Конституционный Суд Российской Федерации также подтвердил, что законодатель субъекта Российской Федерации вправе избрать ту или иную организационную модель конституционной юстиции в части определения как компетенции, так и порядка наделения полномочиями и прекращения полномочий судей конституционного (уставного) суда, ориентируясь в том числе на нормы Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Однако при этом он обязан предусмотреть необходимые гарантии сохранения баланса властей, не предоставляя каких-либо преимуществ одной из них, а также создав применительно к избранной модели достаточные гарантии самостоятельности и независимости конституционного (уставного) суда, включая материальные и иные гарантии независимости судей20. В частности, конституционно допустимым является переход в связи с изменением конституции (устава) субъекта Российской Федерации от законодательной модели, включающей полномочие конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации осуществлять по жалобам граждан проверку соответствия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации его конституции (уставу) в порядке так называемого абстрактного нормо-

19См. абзацы шестой—девятый п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. ¹ 103-О по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности

÷.1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации.

20См. абзац пятый п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 491-О по запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, Закона Российской Федерации о статусе судей в Российской Федерации и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

35

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

контроля, к модели конкретного нормоконтроля, при котором конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации по обращениям граждан рассматривает дела о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации лишь законов субъекта Российской Федерации, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.

Подобное изменение компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации само по себе не может рассматриваться как лишающее граждан права на доступ к правосудию или препятствующее его реализации, поскольку даже при отсутствии в компетенции конституционного (уставного) суда того или иного полномочия пробел в механизме судебной защиты прав и свобод граждан не возникает, так как в условиях действующего нормативно-правового регулирования право на судебную защиту обеспечивается всеми судами в соответствии с их компетенцией, устанавливаемой Конституцией Российской Федерации и законодательством21.

Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации может определяться и федеральным законодателем. Конституционным Судом Российской Федерации, в

21 См.: абзацы третий и четвертый п. 2.3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2006 г. ¹ 20- О об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Половцева Игоря Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями ст. 50 и 79 Устава Санкт-Петербурга, ст. 15, 18, 20, 29, 30 и 37 Закона СанктПетербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», а также отдельными положениями Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» и Закона Российской Федерации о статусе судей; абзацы третий и пятый п. 3.3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 522-О об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданки Кулешовой Людмилы Васильевны на нарушение ее конституционных прав положениями законов Санкт-Петербурга от 27 мая 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», от 2 июня 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга», от 12 июля 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Пе- тербурга» и от 29 сентября 2005 г. «Об официальном толковании положений пунктов 1, 3, 4 статьи 17 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга».

36

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

частности, была сформулирована правовая позиция, согласно которой при наличии конституционной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, предусмотренной ч. 2, 3 и 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, законодатель может, соблюдая требования ч. 3 ст. 128 Конституции Российской Федерации и исходя из предписаний п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, а также в развитие ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, дополнительно урегулировать в федеральном конституционном законе полномочия не только судов общей юрисдикции, но и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по проверке соответствия федеральному закону законов субъектов Российской Федерации22.

С этим тезисом связана и другая правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, указывающая, что Федеральный конституционный закон о судебной системе Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 6 и ст. 27) исходит из общей для всех судов, включая конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, обязанности признавать не подлежащими применению нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые противоречат актам, имеющим большую` юридическую силу23. Конституционный Суд Российской Федерации под- черкнул, что обращения в Конституционный Суд Российской Федерации за подтверждением нарушения установленного разграни- чения компетенции, выразившегося в отрицании верховенства федерального регулирования, предшествующие применению мер ответственности на основании Федерального закона об общих прин-

22См. абзацы четвертый и пятый п. 8 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. ¹ 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

23См. абзац пятый п. 2.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. ¹ 8-Ï ïî äåëó

îпроверке конституционности отдельных положений Федерального закона об общих принципах организации власти в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея.

37

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

ципах организации власти, могут исходить от конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации24.

В решениях Конституционного Суда Российской Федерации также сформулированы правовые позиции по процессуальным вопросам реализации полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Так, рассматривая проблему разграничения полномочий между судами по вопросам судебного нормоконтроля, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что, определяя компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, Конституция Российской Федерации исходит из обязательности ее осуществления в специфической форме правосудия — конституционном судопроизводстве и поэтому устанавливает основные признаки этой формы, а именно — круг предметов проверки и инициаторов рассмотрения дел, связанные с этим виды процедур и юридические последствия принимаемых решений. Осуществленная в ст. 125 Конституции Российской Федерации регламентация компетенции Конституционного Суда Российской Федерации указывает и на те общие требования, которым должно отвечать правовое регулирование принятия иными судами решений о признании перечисленных в ней актов недействующими. Указанным регулированием должны определяться предметная, территориальная и инстанционная подсудность дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с соответствующим требованием, основания обращения, виды актов, подлежащих проверке судами, правила, обеспечивающие юридическую силу судебных решений как обязательных для правоприменителей по всем другим делам, в том числе в соответствии с требованием ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, по смыслу которой прекращение действия любых нормативных положений, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, невозможно без официального опубликования для всеобщего сведения судебных решений, аннулирующих такие

24 См. абзац третий п. 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. ¹ 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона об общих принципах организации власти в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея.

38

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

нормы25. С учетом этого законодатель субъекта Российской Федерации в конституции (уставе) и законах самостоятельно определяет порядок осуществления полномочий конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, в том числе устанавливает общие процедурные правила рассмотрения дел26.

Принципиальное значение для регионального законодательного регулирования организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации имеют и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные им по вопросам статуса судей указанных судов. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что возможность для гражданина Российской Федерации быть судьей, в том числе судьей конституционного (уставного) суда, и в данном качестве осуществлять правосудие — это притязание, сопряженное с правом граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации) и с правом каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конституции Российской Федерации)27.

25См. абзац третий п. 2 и абзац третий п. 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г.

¹19-Ï по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации.

26См. абзац третий п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2007 г. ¹ 550-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Роговой Татьяны Николаевны на нарушение ее конституционных прав подп. 3 п. 1 ст. 67 Закона Свердловской области «Об Уставном суде Свердловской области».

27См. абзац четвертый п. 3.1 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 522-О об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданки Кулешовой Людмилы Васильевны на нарушение ее конституционных прав положениями законов Санкт-Петербурга от 27 мая 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», от 2 июня 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербур- га», от 12 июля 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга» и от 29 сентября 2005 г. «Об официальном толковании положений пунктов 1, 3, 4 статьи 17 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга».

39

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

Конкретизируя требования к осуществлению законодателем субъекта Российской Федерации регулирования статуса судей конституционного (уставного) суда, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что право субъекта Российской Федерации самостоятельно решать вопросы срока полномочий и предельного возраста пребывания в должности судьи для судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации предполагает одновременно и обязанность субъекта Российской Федерации вводить такой срок полномочий и предельный возраст пребывания в должности судьи, которые гарантировали бы эффективное осуществление правосудия, соблюдение конституционных принципов независимости и несменяемости судей, а также обеспечивать надлежащие условия материального (социального) обеспечения судей при уходе в отставку28. Например, введение предельного возраста пребывания в должности судьи и распространение названного ограничения на судей, которые ранее были назначены на должность без определения конкретного срока полномочий, не противоречит конституционному принципу несменяемости судей. Нарушением данного принципа было бы распространение на действующих судей нормы, закрепляющей предельный возраст пребывания в должности судьи, меньший по сравнению с установленным законом, на основании которого они были избраны29. Отсюда следует, что установление в результате изменений в правовом регулировании срока полномочий судей меньшей продолжительности, чем тот конкретный срок, на который они ранее в соответствии с законом назначались на должность, также озна-

28См. абзац второй п. 5 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 491-О по запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, Закона Российской Федерации о статусе судей и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

29См. абзац пятый п. 3.1 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2005 г. ¹ 1-О по запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности положений ст. 6.1 Закона Российской Федерации о статусе судей, части третьей ст. 2 и ст. 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений

âЗакон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации».

40