Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

ции власти, затрагивающий статус не только законодательных и исполнительных, но и судебных органов власти субъектов Российской Федерации. Часть первая ст. 2 указанного Федерального закона устанавливает, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. К иным органам государственной власти субъекта Российской Федерации относятся в том числе органы судебной власти. Таким образом, вопрос об образовании конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации принципиально решается именно на уровне регионального конституционного (уставного) регулирования. Из этого исходит и Конституционный Суд Российской Федерации, указывая, что конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации является самостоятельным конституционным (уставным) органом государственной власти, поскольку учреждается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации10.

Кроме того, Федеральный закон об общих принципах организации власти устанавливает, что судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации назначаются на должность постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (подп. «з» п. 3 ст. 5). Нельзя не заметить, что императивный характер данного законоположения, исключающий иные варианты решения частного, по сути, вопроса о наделении полномочиями судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, находится в явном конфликте с принципом добровольности учреждения конституционных (уставных) судов субъек-

10 См. абзац третий п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 491-О по запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, Закона Российской Федерации о статусе судей и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

21

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

тов Российской Федерации, закрепленным в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации.

Для правильного и полного обоснования необходимости формирования регионального законодательного регулирования организации и деятельности региональных конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации имеют значение также те положения Федерального закона об общих принципах организации власти, которые определяют механизм конституционноправовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, согласно подп. «б» п. 1 и п. 2 ст. 9 указанного закона одним из оснований роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) является принятие данным органом закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в тече- ние шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Кроме того, подп. «б» п. 1 и п. 2 ст. 19 Федерального закона об общих принципах организации власти предусмотрено право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае издания им актов, противоречащих конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранило указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения. На основании решения о выражении недоверия Президент Российской Федерации принимает решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта

22

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Как уже отмечалось выше, правомочиями признавать законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не соответствующими конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации могут быть наделены исключительно конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Таким образом, если в субъекте Российской Федерации отсутствует конституционный (уставный) суд, принятие высшими органами государственной власти такого субъекта Российской Федерации правовых актов, не соответствующих конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, не может служить основанием конституционноправовой ответственности этих органов по Федеральному закону об общих принципах организации власти. Такое положение не только умаляет авторитет и значение регионального учредительного акта и тем самым отрицательно сказывается на состоянии конституционной законности в субъекте Российской Федерации, но и подрывает фундаментальный принцип единства правового пространства в Российской Федерации, который вытекает из ряда взаимосвязанных установлений Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 1, ч. 3 и 4 ст. 5, ст. 71–73, 76, 77, 125).

Ряд положений, затрагивающих вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, содержится и в Законе Российской Федерации о статусе судей. Конституционный Суд Российской Федерации обращал внимание на то, что этот закон был принят тогда, когда субъекты Российской Федерации не обладали правомочием создавать свои конституционные (уставные) суды, поэтому он регламентирует прежде всего статус судей федеральных судов, что вытекает из контекста большинства его статей11. Соответственно, в результате постепенной модернизации указанного закона в нем сложились две группы норм, одна из которых включает общие

11 См. абзац второй п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 491-О по запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, Закона Российской Федерации о статусе судей и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

23

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

(рамочные) положения, относящиеся к судьям всех судов, входящих в судебную систему Российской Федерации, а вторая — специальные предписания, определяющие элементы статуса судей региональных конституционных (уставных) судов.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, нормы первой группы распространяются на судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, если эти нормы согласуются с особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов как органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих конституционный (уставный) контроль, а также их статусом и полномочиями, определенными конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации12.

Чтобы проиллюстрировать сказанное, необходимо обратиться к Закону Российской Федерации о статусе судей, который предусматривает участие квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации в процессе отбора кандидатов на должности судей, а также в принятии решений о приостановлении и прекращении полномочий судей (ст. 5, 13, 14). Однако согласно п. 1 ст. 19 принятого позднее Федерального закона от 14 марта 2002 г. ¹ 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации принимают решения в отношении судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации лишь в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Следовательно, даже если такие случаи региональным законодательством не предусмотрены, указанные статьи Закона Российской Федерации о статусе судей на судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации все равно распространены быть не могут.

Еще один пример подобного рода несогласованности был выявлен Конституционным Судом Российской Федерации, в силу

12 См. абзац четвертый п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 491-О по запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, Закона Российской Федерации о статусе судей и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

24

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

правовой позиции которого положение п. 8 ст. 15 Закона Российской Федерации о статусе судей, предусматривающее прекращение отставки судьи в случае повторного избрания его на должность судьи, касается исключительно повторного назначения пребывающего в отставке федерального судьи на должность в федеральном суде, и ему не может придаваться смысл, согласно которому повторным назначением, влекущим прекращение отставки, признавалось бы также приобретение полномочий судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Иное приводило бы к расширению оснований, которые федеральный законодатель (п. 2 ст. 15 Закона Российской Федерации о статусе судей) признает несовместимыми со статусом федерального судьи в отставке — без прямого указания на это в указанном базовом федеральном законе, определяющем статусные гарантии судей. Какое-либо расширительное толкование формулируемых законом оснований для прекращения или приостановления отставки федерального судьи и их распространение на случаи, прямо не названные в законе, находились бы в противоречии с целями и конституционно-правовым смыслом института отставки судьи13.

Перечень таких примеров можно продолжить. С другой стороны, Закон Российской Федерации о статусе судей прямо устанавливает, что:

—судья конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации обязан соблюдать, наряду с федеральными конституционными законами и федеральными законами, также конституцию (устав) субъекта Российской Федерации и законы субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 3);

—судьей конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации может быть гражданин, достигший возраста 25 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет (подп. 4 п. 2 ст. 4);

13 См. абзацы третий и пятый п. 3 мотивировочной части и п. 1 резолютивной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2005 г. ¹ 5-О по жалобе гражданки Сухачевой Валентины Васильевны на нарушение ее конституционных прав положениями п. 8 ст. 15 Закона Российской Федерации о статусе судей и подп. 11 и 13 п. 2 ст. 17 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

25

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

—председатели, заместители председателей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации назначаются на должность в порядке, определяемом законами соответствующих субъектов Российской Федерации (п. 10 ст. 6.1);

—судьи конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации приносят присягу перед Государственным флагом Российской Федерации и флагом субъекта Российской Федерации (абзац второй п. 3 ст. 8);

—предельный возраст пребывания в должности судьи составляет 70 лет, однако для судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации законами соответствующих субъектов Российской Федерации может быть установлен иной предельный возраст пребывания в должности судьи этих судов (абзац второй п. 1 ст. 11);

—срок полномочий и предельный возраст пребывания в должности судьи для судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации устанавливаются законами соответствующих субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 11);

—порядок, сроки и формы прохождения профессиональной переподготовки и повышения квалификации судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации, причем профессиональная переподготовка и повышение квалификации судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации осуществляются за счет ассигнований бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 3 и 4 ст. 20.1);

—судьям конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации удостоверения судьи подписываются и выдаются в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (абзац второй п. 3 ст. 21).

Значимость деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации для функционирования всей судебной системы в целом подчеркивается тем, что Федеральным законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» предусмотрено участие судей указанных судов в формировании и деятельности органов судейского сообщества — Всероссийского съезда судей, конференций судей субъектов Российской Федерации, Совета судей Российской Федерации, советов судей субъектов Российской Федерации, квалификационных коллегий

26

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

судей субъектов Российской Федерации, общих собраний судей судов (ст. 6–8, 11, 12). Таким образом, в силу названного Федерального закона судьи конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации не представлены только в Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации (ч. 2 ст. 11).

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 143 и п. 1 ст. 145 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности его рассмотрения до разрешения другого дела, рассматриваемого конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации, и вступления в законную силу судебного акта соответствующего конституционного (уставного) суда. При этом в иных процессуальных кодексах аналогичные законоположения отсутствуют, что является еще одним свидетельством непоследовательности федерального законодателя в регулировании регионального конституционного (уставного) правосудия.

Размеры государственной пошлины по делам, рассматриваемым конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, а также льготы по ее уплате установлены ст. 333.23 и 333.35 Налогового кодекса Российской Федерации. Уплаченная по указанным делам государственная пошлина подлежит зачислению в полном объеме в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Однако возможность осуществления субъектами Российской Федерации какого-либо законодательного регулирования по этому вопросу не предусмотрена.

Отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, урегулированы Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. ¹ 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». Этот Федеральный закон, среди прочего, устанавливает, что если законодательством субъектов Российской Федерации, устанавливающим полномочия и порядок деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, предусматриваются иные требования к предоставлению информации о деятельности судов, чем те, которые определены указанным Федеральным законом, то положения этого Федераль-

27

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

ного закона применяются с учетом требований законодательства субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 2). Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности судов, в отношении конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации осуществляется в том числе законодательством субъектов Российской Федерации, а также регламентами этих судов (ч. 1 ст. 3).

В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. ¹ 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации», изданным на основании п. 1 ст. 2.1 Федерального закона об общих принципах организации власти, в перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденный указом, включены должности председателя, заместителя председателя и судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации (с оговоркой, что эти должности могут учреждаться, т. е. могут и не учреждаться, законодательством субъекта Российской Федерации).

1.3. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам организации и деятельности

конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации

Неразвитость и фрагментарность федеральной правовой базы организации и деятельности судебных органов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации объективно способствуют тому, что нехватка законодательного регулирования в этой сфере общественных отношений восполняется другими правовыми средствами. Как отмечалось ранее, в качестве одного из таких средств выступают правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Так, Конституционный Суд Российской Федерации, обращаясь к основам статуса региональных судебных органов конституционного (уставного) контроля, неоднократно указывал, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации действуют на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов и не могут рассматриваться в качестве самостоятельной системы судебной власти субъекта Российской Феде-

28

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

рации, не входящей в судебную систему Российской Федерации14. С другой стороны, Конституционный Суд Российской Федерации обращал внимание на то, что в силу ст. 2 Федерального закона об общих принципах организации власти конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации — в случае их учреждения субъектом Российской Федерации на основе Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации — входят, в отличие от федеральных судов, в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в соответствии с принципом разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации является самостоятельным конституционным (уставным) органом государственной власти, поскольку учреждается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации, а его решения, вынесенные в пределах его полномочий, в силу ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации являются обязательными для всех органов публичной власти, общественных

14 См.: абзац четвертый п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. ¹ 103-О по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации; п. 9 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. ¹ 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Чи- тинской области; п. 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. ¹ 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона об общих принципах организации власти; п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 г. ¹ 32-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации; п. 1 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июня 2000 г. ¹ 91-О по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой ст. 2, ст. 5—8, п. 2 ст. 9, ст. 21 и п. 4 ст. 23 Федерального закона об общих принципах организации власти.

29

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации15.

В этой правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации принципиальное значение имеет не только характеристика конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации как конституционных (уставных) органов государственной власти, но и указание на то, что данные суды учреждаются конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Из этого следует, что: 1) включение норм о конституционном (уставном) суде в региональный учредительный акт уже само по себе означает его учреждение и порождает обязанность иных органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации принять необходимые меры по созданию правовых, организационных, материально-технических условий деятельности конституционного (уставного) суда (в том числе принять закон о таком суде); 2) вопрос об учреждении конституционного (уставного) суда не может быть предметом текущего законодательства субъекта Российской Федерации, в силу чего недопустимо включение в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации положений, предусматривающих лишь возможность уч- реждения конституционного (уставного) суда.

Развивая тезис о статусе конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации как конституционного (уставного) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что такой суд действует независимо и самостоятельно, что должно учитываться и федеральным законодателем, и законодателем субъекта Российской Федерации при правовом регулировании организации и деятельности данных судов (в том числе при решении вопросов, касающихся их формирования, включая определение порядка наделения полномочиями судей

15 См. абзацы второй и третий п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 491-О по запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, Закона Российской Федерации о статусе судей и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

30