Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

Вместе с тем среди конституций (уставов) субъектов Российской Федерации выделяется ряд актов, в которых вопрос об уч- реждении конституционного (уставного) суда не получил определенного разрешения60.

Так, в Конституции Республики Алтай указано, что для рассмотрения вопросов о соответствии законов, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и федеральным законам, Конституции Республики Алтай и законам Республики Алтай, а также для толкования Конституции Республики Алтай и республиканских законов может создаваться Конституционный суд Республики Алтай. Порядок его образования и деятельности, полномочия устанавливаются республиканским конституционным законом. Таким образом, предусматривается лишь возможность, но не обязательность создания Конституционного суда республики. Возможность создания уставных судов закреплена также в уставах Пермского края, Оренбургской, Смоленской, Архангельской областей.

Уставом Мурманской области предусмотрено, что судьи Уставного суда области назначаются постановлениями областной Думы по представлению Губернатора области. Вместе с тем согласно Уставу Мурманской области Уставный суд области лишь может образовываться в соответствии с федеральным конституционным законом. Аналогичным образом вопрос об учреждении Уставного суда решается в Уставе Нижегородской области.

В Уставе Калужской области также содержится указание лишь на возможность создания Уставного суда, однако в Уставе достаточ- но детально — для учредительного акта субъекта Российской Федерации — определяется правовое положение Уставного суда, регламентируется общий порядок его формирования, основы статуса его судей, устанавливаются основные полномочия указанного суда.

Подобный «диспозитивный» способ учреждения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации факти- чески переводит решение соответствующего вопроса с конститу-

60 Конституция Республики Алтай, уставы Забайкальского, Камчатского и Пермского краев, Архангельской, Курганской, Мурманской, Нижегородской, Оренбургской, Орловской и Смоленской областей, Ненецкого автономного округа.

61

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

ционного (уставного) регулирования на уровень текущего законодательства субъектов Российской Федерации. Представляется, что подобный подход не соответствует взаимосвязанным положениям Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации и Федерального закона об общих принципах организации власти, в силу которых учреждение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации производится именно конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Что касается порядка формирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, то согласно подп. «з» п. 3 ст. 5 Федерального закона об общих принципах организации власти судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации назначаются на должность постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, в этой части порядок формирования указанных судов урегулирован непосредственно федеральным законодательством и не может быть изменен конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Тем не менее, за субъектами Российской Федерации признается право конкретизировать порядок назначения судей конституционных (уставных) судов, в том числе посредством конституционного (уставного) регулирования.

Так, в ряде субъектов Российской Федерации предусмотрено исключительное право высших должностных лиц субъектов Российской Федерации вносить в законодательные органы кандидатуры на должности судей конституционных (уставных) судов, причем такой порядок предусмотрен как в субъектах Российской Федерации, где указанные суды реально функционируют61, так и в субъектах Российской Федерации, где конституционные (уставные) суды учреждены, но не сформированы62. В то же время Уставом СанктПетербурга установлен более широкий круг субъектов выдвижения кандидатов на должности судей Уставного суда, куда, помимо Губернатора Санкт-Петербурга, входят группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга численностью не менее семи.

61Конституции республик Карелия, Коми и Башкортостан, Устав Свердловской области.

62Конституция Удмуртской Республики, уставы города Москвы, Московской, Тюменской, Новосибирской областей.

62

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

Уставом Самарской области к компетенции Губернатора области, помимо представления на рассмотрение Самарской Губернской Думы кандидатур для назначения на должности председателя, заместителя председателя, судьи-секретаря, судьи Уставного суда области, отнесено также определение порядка проведения и проведение конкурса на замещение указанных должностей.

Âсоответствии с Конституцией Республики Татарстан кандидатов в судьи Конституционного суда представляют Государственному Совету республики Президент республики и Председатель Государственного Совета республики в равном количестве; судьи Конституционного суда вносят на рассмотрение Государственного Совета республики предложения по кандидатам на должности председателя и заместителя председателя Конституционного суда.

Уставом Санкт-Петербурга предусматривается, что к компетенции Законодательного Собрания, реализуемой посредством принятия постановлений, относится не только назначение на должности судей Уставного суда города, но и прекращение их полномочий в случаях, предусмотренных законом города. Кроме того, согласно данному Уставу конкурсный порядок назначения судей Уставного суда города определяется законом Санкт-Петер- бурга.

Âсубъектах Российской Федерации сложились различные подходы к конституционному (уставному) регулированию полномо- чий конституционных (уставных) судов.

Так, ряд субъектов Российской Федерации при определении указанных полномочий не вышли за рамки перечня, приведенного в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации63. При этом в ряде случаев полномочия конституционных (уставных) судов в сфере нормоконтроля конкретизируются по сравнению с указанным федеральным предписанием. Например, в Уставе Санкт-Петербурга предусматривается, что проверка соответствия Уставу города законов Санкт-Пе- тербурга может осуществляться Уставным судом города как в порядке абстрактного контроля (т. е. по обращениям органов и должностных лиц публичной власти), так и по обращениям граждан,

63 Конституция Республики Марий Эл, уставы Краснодарского края, Амурской, Кемеровской и Свердловской областей, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, города Москвы.

63

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

если оспариваемые ими законы применены или подлежат применению в конкретном деле, рассмотрение которого по существу на- чато или завершено в суде. Аналогичные положения имеются в Конституции Республики Дагестан, причем она предусматривает еще и проверку конституционности республиканских законов по запросам судов.

Напротив, Устав Санкт-Петербурга запрещает Уставному суду города осуществлять проверку соответствия Уставу Санкт-Петер- бурга нормативных правовых актов, устанавливающих порядок формирования, деятельности, полномочия самого Уставного суда, судей Уставного суда (вне зависимости от того, кто выступает в качестве субъекта обращения). Устав Читинской области непосредственно предусматривает лишь полномочие Уставного суда Читинской области давать официальное толкование Устава.

В то же время в некоторых субъектах Российской Федерации конституции (уставы) не только наделяют конституционные (уставные) суды полномочиями, прямо предусмотренными ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, но и предусматривают возможность установления законами субъектов Российской Федерации дополнительных полномочий указанных судов. Такой подход в основном характерен для тех субъектов Российской Федерации, в которых указанные суды не только учреждены, но и функционируют. Среди дополнительных полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации наиболее часто встречается разрешение споров о компетенции64. В большинстве случаев субъекты Российской Федерации при учреждении конституционных (уставных) судов также предоставляют им право законодательной инициативы по вопросам их ведения65.

Так, Конституционный Суд Республики Адыгея разрешает дела о соответствии Конституции республики проектов нормативных правовых актов или иных решений, предлагаемых для вынесения на референдум Республики Адыгея или местный референдум.

64Конституции республик Адыгея, Бурятия, Северная Осетия — Алания, Кабардино-Балкарской Республики, Устав Калининградской области.

65Конституции республик Татарстан, Тыва, уставы Калининградской области, города Москвы и др.

64

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

Аналогичное полномочие предоставлено Уставному Суду Калининградской области, который дает заключение о соответствии вопроса, выносимого на областной референдум, Уставу Калининградской области. Согласно Уставу области Уставный Суд наделен полномочиями в сфере предварительного уставного контроля: он дает заключения по проектам уставных законов области о внесении изменений в Устав области о наличии или отсутствии противоречия предлагаемых к принятию норм иным положениям Устава области. Такие проекты рассматриваются Калининградской областной Думой только после получения заключения Уставного Суда.

Âнекоторых субъектах Российской Федерации предусматривается участие судей конституционных (уставных) судов в процедуре вступления в должность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации66, а также закрепляется право указанных судов направлять послания законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации67.

Âотдельных субъектах Российской Федерации конституции (уставы) вообще не содержат норм о полномочиях конституционных (уставных) судов, оставляя решение этого вопроса на уровне обычных законов68.

Уникальное в своем роде положение содержится в Уставе Калининградской области, где постановления и определения Уставного Суда, а также приказы Председателя Уставного Суда вклю- чены в систему правовых актов органов государственной власти и должностных лиц области. Устав Калининградской области также является единственным региональным учредительным актом, где предусматривается принятие Уставным Судом решений по вопросам организации его деятельности (в том числе в протокольной форме).

66Конституции республик Адыгея, Карелия, Северная Осетия — Алания, Устав Московской области.

67Конституции республик Саха (Якутия), Бурятия.

68Устав Тульской области.

65

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

1.6. Общая характеристика законодательного регулирования организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации

Âсистеме правовых актов, регламентирующих механизм осуществления судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации, центральное место занимают статутные законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах. Именно в этих законах вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации получают наиболее полное, комплексное, системное решение.

К настоящему времени статутные законы о конституционных (уставных) судах приняты в 23 субъектах Российской Федерации:

— республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва, Кабардино-Балкарской, Ка- рачаево-Черкесской и Чеченской республиках;

— Калининградской, Московской, Самарской, Свердловской, Тюменской областях;

— городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге;

— Ханты-Мансийском автономном округе — Югре.

Âнескольких республиках — субъектах Российской Федерации такие законы имеют статус конституционных69 или уставных70. Закон Московской области не введен в действие71, приостановлено действие законов Самарской и Тюменской областей, а также Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. Кроме того, действовавшие в течение ряда лет законы об уставных судах Красноярского края, Иркутской и Курганской областей к настоящему времени признаны утратившими силу, а закон об Уставном суде

69Законы республик Ингушетия, Северная Осетия — Алания, Саха (Якутия), Тыва, Чеченской Республики.

70Вместо действующего закона об Уставном Суде Калининградской области в соответствии с Уставом области должен быть принят уставный закон

ñтаким же предметом регулирования.

71Статья 112 данного Закона устанавливает, что он вводится в действие Законом Московской области «О введении в действие Закона Московской области «Об Уставном суде Московской области» (который не принят).

66

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

Ставропольского края был отменен до вступления в силу72.

Во всех перечисленных субъектах Российской Федерации законодатель при выработке структуры законов о конституционных (уставных) судах в большей или меньшей степени ориентировался на Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации. Тем не менее, лишь в некоторых субъектах структура соответствующих законов совпадает с указанным Федеральным конституционным законом в части выделения разделов как структурных элементов более высокого, чем главы, порядка, и последовательности изложения нормативного материала73. В таких законах выделяются:

—раздел, закрепляющий основы организации конституционного (уставного) суда как судебного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В такой раздел, как правило, включаются главы об общих положениях, о статусе (особенностях статуса) судьи соответствующего суда, о структуре и организации самого конституционного (уставного) суда74. Кроме того, в ряде законов субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах данный раздел также содержит главу, посвященную принципам организации и деятельности конституционного (уставного) суда и осуществления конституционного (уставного) судопроизводства75;

—раздел, устанавливающий правила (общие правила) производства в конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации76. В рамках такого раздела в отдельных главах регулируются вопросы принципов конституционного (уставного) судопроизводства, подачи обращений в конституционный (уставный)

суд, предварительного рассмотрения таких обращений, общих

72Поскольку эти четыре закона не являются составной частью действующего права, они не использовались при проведении настоящего исследования.

73Законы республик Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Карачаево-Черкесской и Чеченской республик, Калининградской, Самарской, Свердловской областей, Санкт-Петер- бурга, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

74В законе Республики Марий Эл такой главы нет.

75Законы Республики Дагестан, Карачаево-Черкесской Республики, Калининградской и Свердловской областей, Санкт-Петербурга.

76В законе Республики Саха (Якутия) этот раздел назван «Производство

âКонституционном Суде Республики Саха (Якутия)».

67

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

процедурных правил рассмотрения дел в конституционном (уставном) суде, а также закрепляется институт решений конституционного (уставного) суда;

—раздел, регулирующий особенности осуществления конституционного (уставного) судопроизводства по отдельным категориям дел, рассмотрение которых отнесено к компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;

—раздел (разделы77 либо глава78), включающий заключительные и (или) переходные положения закона о конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации.

В законах Кабардино-Балкарской Республики и Республики Северная Осетия — Алания, наряду с перечисленными, имеются разделы, посвященные статусу судей соответствующих конституционных судов, которые помещены после разделов об особенностях конституционного судопроизводства по отдельным категориям дел.

В законах Республики Башкортостан и Тюменской области не выделяются разделы, касающиеся особенностей конституционного (уставного) судопроизводства по отдельным категориям дел.

В законах республик Бурятия, Карелия, а также города Москвы, напротив, не предусмотрено выделение разделов в качестве особых структурных элементов законодательного текста, при том, что порядок расположения глав в них в целом соответствует логике Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

77В законе о Конституционном суде Республики Тыва выделены разделы четвертый «Заключительные положения», пятый «Переходные положения» и шестой «Вступление настоящего Конституционного закона в силу».

78Закон Московской области.

68

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

2.1. Законодательное закрепление основ правового положения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе публичной власти

Общая характеристика конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. В соответствии с Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации — России 1978 года Конституционный Суд Российской Федерации определялся как высший орган судебной власти по защите конституционного строя (часть первая ст. 165). В действующей же Конституции Российской Федерации аналогичные положения, закрепляющие в общей форме статус Конституционного Суда Российской Федерации, отсутствуют. В настоящее время этот вопрос урегулирован лишь на уровне Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации, ст. 1 которого устанавливает, что Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

По аналогичному пути идет и практика закрепления основ статуса конституционных (уставных) судов в большинстве субъектов Российской Федерации. Лишь в республиках Бурятия (ч. 1 ст. 99 Конституции), Дагестан (ст. 93 Конституции), Ингушетия (ч. 1 ст. 96 Конституции), Марий Эл (ч. 1 ст. 95 Конституции), Саха (Якутия) (ч. 1 ст. 87 Конституции), Северная Осетия — Алания (ч. 1 ст. 101.1 Конституции), Хакасия (часть первая ст. 122 Конституции), Кабардино-Балкарской Республике (ч. 1 ст. 122 Конституции), а также в Калужской области (ч. 1 ст. 32 Устава) статусная характеристика судебных органов конституционного (уставного) контроля устанавливается непосредственно в учредительном акте.

При этом такая характеристика в основном опирается на опыт либо прежнего федерального конституционного регулирования (например, Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) определяется как высший орган судебной власти по защите конституционного строя республики), либо ст. 1 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации (например, Конституционный Суд Республики Дагестан согласно закону республики является судебным органом

70