Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

пределах компетенции конституционного (уставного) суда (во всяком случае, при наличии в законе о конституционном (уставном) суде подобного предписания возникает необходимость уточнять компетенцию указанного суда посредством анализа понятия «органы государственной власти субъекта Российской Федерации», выделения из общей совокупности этих органов высших и иных органов государственной власти и др.). Такие же недостатки имеют и указания на нормативные акты иных государственных органов субъектов Российской Федерации216, нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации217.

Âзаконодательной практике субъектов Российской Федерации встречаются и иные, более удачные примеры расширения круга региональных правовых актов, которые могут быть подвергнуты проверке в порядке абстрактного судебного конституционного (уставного) контроля. В числе таких актов указываются нормативные правовые акты:

— местных органов государственной власти субъекта Российской Федерации218;

— иных (помимо высшего) исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации219;

— иных органов (помимо высшего) и должностных лиц исполнительной власти220.

Âзаконе Республики Северная Осетия — Алания содержится уникальное положение, согласно которому Конституционный Суд республики разрешает дела о соответствии Конституции респуб-

216Законы Свердловской и Московской областей.

217Законы Республики Тыва и Санкт-Петербурга (согласно последнему, Уставный суд Санкт-Петербурга рассматривает дела о соответствии Уставу Санкт-Петербурга 1) законов, 2) иных нормативных правовых актов СанктПетербурга, 3) нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга).

218Законы республик Башкортостан и Саха (Якутия).

219Законы республик Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Калининградской, Московской и Самарской областей. Следует отметить, что в законе Республики Северная Осетия — Алания вместо общего указания на нормативные акты «иных исполнительных органов государственной власти» говорится о нормативных актах министерств и государственных комитетов республики.

220Законы города Москвы и Республики Карелия.

111

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

лики нормативных актов общественных объединений, государственных и муниципальных учреждений.

Все законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах предусматривают право этих судов осуществлять в порядке абстрактного нормоконтроля проверку муниципальных правовых актов. Наибольшее распространение получила практика общего указания в законах на возможность проверки нормативных правовых актов органов местного самоуправления (без ка- кой-либо конкретизации)221, а также выделение уставов муниципальных образований как особого объекта судебной проверки наряду с иными нормативными актами органов местного самоуправления222. В отдельных субъектах Российской Федерации конституционные (уставные) суды наделены полномочиями по проверке уставов муниципальных образований, а также нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления223.

Лишь в нескольких субъектах Российской Федерации рассматриваемое регулирование существенно отличается от общепринятых подходов. Так, согласно закону Республики Адыгея Конституционный Суд республики вправе проверять конституционность уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов без указания на нормативность последних, что предполагает возможность проверки и таких муниципальных правовых актов, которые не являются нормативными. Более узкий круг муниципальных правовых актов — только нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления — может быть подвергнут проверке на предмет соответствия Конституции Чеченской Республики.

Большим разнообразием отличаются положения законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие осуществление абстрактного контроля в отношении различных договоров и соглашений, участниками которых являются субъекты Российской Федерации либо органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Такие полномочия закрепляются только за

221Законы республик Бурятия, Северная Осетия — Алания, Башкортостан, Татарстан, Коми, Карачаево-Черкесской и Кабардино-Балкарской республик, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, Калининградской области, Санкт-Петербурга.

222Законы республик Дагестан, Ингушетия, Саха (Якутия), Марий Эл, Самарской, Свердловской и Московской областей.

223Законы республик Тыва и Карелия, города Москвы.

112

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

конституционными судами республик224. Различия в соответствующих формулировках столь существенны, что говорить о каких-ли- бо сложившихся подходах к их построению не приходится. Идентичными являются лишь положения законов Республики Адыгея и Чеченской Республики, согласно которым соответствующие конституционные суды рассматривают дела о проверке конституционности не вступивших в силу договоров и соглашений, заклю- чаемых между органами государственной власти названных республик и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти республик и органами местного самоуправления. Следует отметить, что соответствующее положение закона Чеченской Республики в настоящее время не имеет нормативного подкрепления в последующих предписаниях того же закона (они были исключены в результате внесения изменений в указанный закон), вследствие чего Конституционный Суд республики не может осуществлять проверку договоров и соглашений.

Что касается остальных законов субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах, закрепляющих аналогичные полномочия указанных судов, то соответствующие законоположения могут быть классифицированы по единственному признаку — наличие предварительного либо последующего судебного конституционного контроля в отношении договоров и соглашений225. Так, конституционные суды вправе проверять на предмет соответствия конституциям республик не вступившие в силу соглашения о международных и внешнеэкономических связях республики226, международные соглашения республики и межрегиональные договоры (соглашения) республики227, договоры республики228.

224Законы республик Татарстан, Северная Осетия — Алания, Дагестан, Бурятия, Адыгея, Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва, а также Чеченской и Ка- бардино-Балкарской республик.

225Объектом предварительного конституционного контроля являются проекты правовых актов либо правовые акты, которые приняты, но не вступили в силу, последующего — принятые и действующие правовые акты.

226Закон Республики Татарстан.

227Закон Кабардино-Балкарской Республики.

228Законы республик Дагестан и Ингушетия.

113

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

Предметом последующего судебного конституционного контроля могут быть межреспубликанские и межрегиональные договоры и соглашения229, а также договоры высших органов государственной власти республики230.

Своеобразием в отношении рассматриваемого вопроса отлича- ется закон Республики Тыва, согласно которому Конституционный суд республики правомочен проверять конституционность договоров и соглашений между органами государственной власти Республики Тыва и органами местного самоуправления, а также не вступивших в силу договоров республики с субъектами Российской Федерации, субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств.

Нестандартным является и положение закона Республики Северная Осетия — Алания, согласно которому к полномочиям Конституционного Суда республики относится дача заключений о соответствии Конституции республики договоров республики (это полномо- чие не включено в перечень дел, рассматриваемых Конституционным Судом республики в порядке абстрактного контроля, хотя по своей сути предполагает осуществление именно такого контроля).

Полномочия в сфере конкретного нормоконтроля. Эти полномо- чия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в отличие от полномочий по осуществлению абстрактного судебного контроля, предусмотрены не во всех законах субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах231. Следует отметить, что из 17 субъектов Российской Федерации, в которых конституционные (уставные) суды сформированы и осуществляют свою деятельность, только в Республике Карелия не предусмотрена проверка конституционности правовых актов в порядке конкретного контроля232.

Компетенция конституционных (уставных) субъектов Россий-

229Закон Республики Бурятия.

230Закон Республики Саха (Якутия).

231Законы Республики Карелия и города Москвы вообще не предусматривают таких полномочий. Неполной является регламентация рассматриваемых полномочий в законах Республики Тыва, Тюменской области и ХантыМансийского автономного округа — Югры.

232Вместе с тем и в этом субъекте Российской Федерации граждане и организации имеют право направлять обращения в Конституционный Суд.

114

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

ской Федерации по проверке правовых актов в связи с их применением в конкретных делах реализуется по двум направлениям — посредством рассмотрения жалоб на нарушение прав и свобод граждан, а также запросов судов. В большинстве случаев законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах наделяют суды полномочиями по рассмотрению дел обеих указанных категорий, однако встречаются и исключения из этого правила: Конституционный Суд Республики Башкортостан и Уставный суд Санкт-Петербурга рассматривают только жалобы на нарушение прав и свобод граждан, Уставный суд Самарской области — только запросы судов. Заслуживают внимания положения закона об Уставном Суде Калининградской области, согласно которым Нотариальная палата области имеет право на обращение в Уставный Суд в связи с возникшим юридическим делом в нотариальной деятельности.

К настоящему времени сложились два подхода к законодательному закреплению полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сфере конкретного нормоконтроля. В рамках первого из них, реализованного в большинстве анализируемых законов233, соответствующие прерогативы конституционного (уставного) суда закрепляются непосредственно в статьях, содержащих перечни полномочий. Эти статьи, как правило, определяют и круг субъектов правоотношений, имеющих право обращаться в конституционный (уставный) суд, что позволяет разграничивать полномочия суда в сферах абстрактного и конкретного нормоконтроля непосредственно на основании предписаний соответствующих статей. Другой подход234 предусматривает более краткое изложение перечня полномочий уставных судов в специ-

233Законы республик Башкортостан, Татарстан, Коми, Дагестан, Адыгея, Бурятия, Марий Эл, Северная Осетия — Алания, Саха (Якутия), Ингушетия, Чеченской, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республик, Самарской области. Характерно, что все субъекты Российской Федерации, где законодатель избрал рассматриваемый подход, кроме одного, являются республиками, и во всех республиках, кроме Ингушетии, конституционные суды не только учреждены, но и реально функционируют.

234Законы Санкт-Петербурга, Московской, Калининградской и Свердловской областей.

В этой группе субъектов Российской Федерации, напротив, отсутствуют республики, но в нее входят все те субъекты Российской Федерации, где уч- реждены и действуют уставные суды.

115

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

ально предназначенной для этого статье и выделение конкретного нормоконтроля посредством закрепления особенностей рассмотрения дел в зависимости от субъекта обращения в уставный суд.

В качестве примеров отрицательного опыта законодательного закрепления полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сфере конкретного нормоконтроля можно привести положения законов Республики Тыва, Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. Общим недостатком этих законов в анализируемой части является то, что механизм реализации указанных полномочий закреплен в них неполно, т. е. в виде лишь отдельных предписаний по частным вопросам. В результате сама возможность проверки правовых актов по жалобам на нарушение прав и свобод граждан, а также по запросам судов в перечисленных субъектах Российской Федерации ставится под сомнение.

Так, законом Республики Тыва предусмотрено, что обращение в Конституционный суд республики может быть подано гражданином в форме жалобы (часть первая ст. 36, п. 2 и 9 части второй ст. 37), однако граждане не включены в перечень субъектов права на обращение в Конституционный суд (ст. 82). Аналогичным образом построено регулирование по рассматриваемому вопросу также в законах Тюменской области (с той разницей, что этот закон, в отличие от закона Республики Тыва, вообще не содержит норм, регулирующих особенности рассмотрения отдельных категорий дел) и Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. Кстати, в первоначальной редакции закона округа, наряду с пере- численными предписаниями, имелись гл. IX и X, регулировавшие рассмотрение дел о легитимности окружных законов по жалобам на нарушение прав и свобод граждан, гарантированных Уставом Ханты-Мансийского автономного округа, а также дел о легитимности окружных законов по запросам судов. Но впоследствии эти главы были исключены — при том, что в законе сохранились отдельные упоминания о возможности направления в Уставный суд Тюменской области таких обращений.

На объем полномочий конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации существенное влияние оказывает то, каким образом определяется круг правовых актов, могущих быть предметом проверки в порядке конкретного нормоконтроля. В отдельных субъектах Российской Федерации235 к таким актам от-

116

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

носятся исключительно законы, что, вероятно, продиктовано опытом правового регулирования федерального судебного конституционного контроля. Значительно чаще в законах субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах предусматривается возможность проверки в порядке конкретного контроля более широкого круга актов.

Так, в ряде субъектов Российской Федерации конституционные (уставные) суды наделены правом проверять по жалобам на нарушение прав и свобод граждан и (или) по запросам судов конституционность (соответствие уставу субъекта Российской Федерации) любых нормативных правовых актов органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации236. Еще большее распространение имеет практика расширения рассматриваемых полномочий конституционных (уставных) судов на нормативные акты, принимаемые (издаваемые) органами местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории соответствующих субъектов Российской Федерации237, в том числе посредством обобщенного указания на возможность судебной проверки «нормативных правовых актов» (без конкретизации уровней публичной власти, на которых издаются такие акты)238.

Нестандартное решение рассматриваемого вопроса предложено в законе об Уставном суде Московской области, где широта

235Законы Санкт-Петербурга, республик Ингушетия, Саха (Якутия).

236Законы республик Адыгея, Северная Осетия — Алания, Чеченской, Ка- бардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республик.

237Законы республик Башкортостан, Дагестан, Татарстан, Бурятия, Самарской, Калининградской и Свердловской областей.

Особенностью закона Республики Татарстан является то, что он распространяет полномочия Конституционного суда республики в сфере конкретного нормоконтроля на нормативные правовые акты органов местного самоуправления, но при этом ограничивает круг проверяемых указанным судом правовых актов республиканского уровня только законами республики,

àтакже нормативными правовыми актами Президента и Кабинета министров республики.

238Законы республик Коми, Марий Эл. Характерно, что в обоих законах указано, что нормативный правовой акт может быть предметом проверки в порядке конкретного конституционного контроля, если он издан по вопросам исключительного ведения субъекта Российской Федерации либо совместного ведения (в законе Республики Коми — также по вопросам ведения органов местного самоуправления).

117

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

полномочий суда в сфере конкретного контроля дифференцируется в зависимости от категории дел, рассматриваемых в таком порядке: по жалобам на нарушение прав и свобод могут быть законы области, нормативные правовые акты Московской областной Думы, Губернатора Московской области, Правительства Московской области, иных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области, уставы муниципальных образований и нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, а по запросам судов — только законы области.

Полномочия в сфере споров о компетенции. Возможность разрешения конституционными (уставными) судами споров о компетенции предусмотрена лишь в 11 из 23 законов субъектов Российской Федерации об указанных судах239.

Круг рассматриваемых и разрешаемых конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации споров о компетенции определяется по-разному. Анализ соответствующих законов свидетельствует о наличии двух доминирующих подходов к решению этого вопроса. В рамках первого подхода выделяются две категории споров: между органами государственной власти субъекта Российской Федерации; между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой240.

В других субъектах Российской Федерации к числу споров о компетенции, подлежащих разрешению судебными органами конституционного (уставного) контроля, отнесены, наряду с указанными, также споры между органами местного самоуправления241. Примерами отклонения от этой общей линии являются закон Московской области, согласно которому Уставный суд области разрешает только споры о компетенции между органами государственной власти области, причем исключительно по предметам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и

239Законы республик Татарстан, Бурятия, Ингушетия, Северная Осетия — Алания, Саха (Якутия), Адыгея, Кабардино-Балкарской и Чеченской республик, Калининградской, Московской и Самарской областей.

240Законы Республики Адыгея, Калининградской и Самарской областей.

241Законы республик Татарстан, Бурятия, Ингушетия, Северная Осетия — Алания, Саха (Якутия). Кабардино-Балкарской Республики.

118

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

совместного ведения Российской Федерации и Московской области, и закон Чеченской Республики, предусматривающий, что Конституционный Суд республики в пределах своих полномочий разрешает споры о компетенции между органами государственной власти республики и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления.

Различного рода оговорки и ограничения по вопросам полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сфере разрешения споров о компетенции встречаются и в законах других субъектов Российской Федерации. Так, законы Калининградской и Самарской областей указывают, что спор может быть разрешен уставным судом, если оспариваемая компетенция определена уставом субъекта Российской Федерации. Согласно закону Кабардино-Балкарской Республики Конституционный Суд республики разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, если спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации.

Отдельного упоминания заслуживают положения законов республик Татарстан, Саха (Якутия) и Кабардино-Балкарской Республики, в которых, наряду с закреплением общих полномочий конституционных судов по разрешению споров о компетенции, предусматриваются и их полномочия по рассмотрению некоторых отдельных вопросов, которые, по сути, представляют собой именно споры о компетенции, хотя обозначаются иначе. Так, закон Республики Татарстан устанавливает, что Конституционный суд этой республики дает заключения о соответствии Конституции республики действий и решений Президента республики. Закон Республики Саха (Якутия) наделяет Конституционный суд республики правом давать заключения о нарушении Конституции республики при принятии решения о досрочном прекращении полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн) (законодательного органа государственной власти) республики, а также о нарушении Конституции республики при выражении недоверия высшему должностному лицу и руководителям органов исполнительной власти республики. Согласно закону Кабардино-Балкарской Республики Конституционный Суд республики дает заключение о фактах нарушения Конституции республики Парламентом республики при возбуждении процедур о роспуске Парламента.

119

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов

Полномочия в сфере толкования региональных учредительных актов. Все без исключения законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах предусматривают полномочия указанных судов по даче (в Карачаево-Черкесской Республике, Санкт-Петербурге, Калининградской и Свердловской областях — по осуществлению) толкования соответствующих региональных учредительных актов. При этом в отдельных субъектах Российской Федерации242 при перечислении полномочий конституционных (уставных) судов такое толкование характеризуется как официальное.

Прочие полномочия. Помимо полномочий в сферах абстрактного и конкретного нормоконтроля, споров о компетенции и толкования региональных учредительных актов, законы о конституционных (уставных) судах отдельных субъектов Российской Федерации предусматривают осуществление указанными судами также некоторых других полномочий. Чаще всего среди них упоминается право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а также направление посланий (докладов) о результатах деятельности суда.

Предоставление конституционному (уставному) суду субъекта Российской Федерации законодательной инициативы предусмотрено в подавляющем большинстве законов субъектов Российской Федерации об указанных судах243. При этом во всех случаях, за исключением законов Республики Карелия, Московской и Свердловской областей, право конституционного (уставного) суда на законодательную инициативу ограничено вопросами ведения суда. Единственным из действующих региональных судебных органов конституционного (уставного) контроля, не обладающим правом законодательной инициативы, является Уставный суд Санкт-Пе- тербурга. Такое право не предусмотрено также законом ХантыМансийского автономного округа — Югры.

242Законы Карачаево-Черкесской Республики, Республики Саха (Якутия), Калининградской и Тюменской областей, Санкт-Петербурга.

243Законы республик Башкортостан, Татарстан, Коми, Дагестан, Карелия, Северная Осетия — Алания, Адыгея, Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва, Бурятия, Марий Эл, Чеченской, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкар- ской республик, Самарской, Тюменской, Свердловской, Калининградской, Московской областей, города Москвы.

120