Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

сударственной власти и в силу этого — исходя из федеративной природы Российского государства — могут осуществлять лишь такие полномочия, которые являются полномочиями Российской Федерации.

При этом Конституция Российской Федерации относит контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов к ведению Российской Федерации (п. «а» ст. 71), а обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам — к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «а» ч. 1 ст. 72). Следовательно, контроль, в том числе судебный, за соблюдением конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и за соответствием правовых актов публичной власти конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации относится к полномочиям субъектов Российской Федерации и подлежит урегулированию посредством принятия законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст. 73, ч. 4 ст. 76). Так как субъекты Российской Федерации не вправе определять своими правовыми актами полномочия федеральных органов государственной власти (п. «г» ст. 72, ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации), то и осуществление указанного контроля может быть возложено исключительно на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Необходимо обратить внимание на то, что Пленум Верховного Суда Российской Федерации из аналогичных, по сути, предпосылок сделал принципиально иные выводы. В одном из своих постановлений он справедливо указал, что: а) лица, перечисленные в ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ, вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов; б) при решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение такого заявления, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении; в) при наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, норматив-

11

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

ных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.

Однако далее в том же постановлении Пленум Верховного Суда сформулировал следующее разъяснение: «Вместе с тем если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграниче- нии предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 7 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»)»6. Нетрудно заметить, что это разъяснение явно не согласуется как с вышеприведенными взаимосвязанными положениями Конституции Российской Федерации и ГПК РФ, так и с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации об исключительности полномочий региональных конституционных (уставных) судов по признанию правовых актов не соответствующими конститу-

6 См. п. 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. ¹ 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

12

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

циям (уставам) субъектов Российской Федерации и в связи с этим утрачивающими силу7.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовые позиции, согласно которым разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т. е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах8. При этом объектом контроля за соответствием региональным учредитель-

7Следует заметить, что ранее и самим Конституционным Судом Российской Федерации высказывалась несколько иная позиция, согласно которой выявление и устранение фактов нарушений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации относится к компетенции судов общей юрисдикции, которые вправе не только отменять незаконные правоприменительные решения, но и признавать недействующими нормативно-правовые предписания, противоречащие федеральному закону, основным учредительным актам и законодательству субъектов Российской Федерации (если это не отнесено к компетенции их конституционных или уставных судов) (абзац одиннадцатый п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1997 г. ¹ 7-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. ¹ 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», Закона Пермской области от 21 февраля 1996 г. «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» и ч. 2 ст. 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 г. «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (в редакции от 9 ноября 1995 г.). Однако в свете более поздних решений Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 16 июня 1998 г.

¹19-Ï по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и Определение от 27 декабря 2005 г.

¹494-Î об отказе в принятии к рассмотрению запроса Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности ряда положений Закона Республики Бурятия «О республиканских целевых программах») изложенная правовая позиция не может считаться сохраняющей свою силу.

8См. абзац второй п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. ¹ 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края.

13

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

ным актам правовых актов публичной власти являются в основном акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также акты органов и должностных лиц местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Следовательно, подлинно эффективное и независимое осуществление такого контроля — при котором только и может быть обеспечена особая юридическая сила конституций (уставов) субъектов Российской Федерации — возможно лишь если рассматриваемые контрольные функции возлагаются на органы судебной власти. По смыслу вышеприведенных конституционных установлений, конкретизируемых в действующем федеральном законодательстве, такими органами могут быть только конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Актуальность законодательного урегулирования вопросов организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации обусловлена рядом обстоятельств и более практического плана. Одним из них является резкое увеличение количества муниципальных образований (и, как следствие, количества принимаемых муниципальных правовых актов) в результате муниципальной реформы, осуществляемой на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, если в одной лишь ранее существовавшей Иркутской области насчитывалось 38 муниципальных образований, то в настоящее время общее число функционирующих на территории Иркутской области муниципальных образований составляет 474.

При этом субъекты Российской Федерации, по существу, не имеют собственных эффективных средств контроля за муниципальным правотворчеством. Для такого контроля, например, явно недостаточно предписания подп. «е» п. 2 ст. 21 Федерального закона об общих принципах организации власти, согласно которому высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в слу- чае если указанные акты противоречат Конституции Российской

14

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд.

Между тем конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации могли бы быть наделены правом осуществлять проверку уставов муниципальных образований, иных нормативных муниципальных правовых актов на предмет их соответствия конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, а также разрешать споры о компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой, а также между различными органами местного самоуправления.

Для новых субъектов Российской Федерации, образованных в результате укрупнения регионов, вопрос об установлении механизмов, обеспечивающих правовую защиту учредительных актов, актуализируется в связи с тем, что в таких субъектах Российской Федерации процесс формирования собственного законодательства, которое обязан иметь каждый субъект Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации), по понятным причинам растянут во времени. В результате значительная часть общественных отношений в новых субъектах Российской Федерации регулируется законами и иными правовыми актами несуществующих субъектов Российской Федерации, причем на различ- ных частях территории каждого нового субъекта Российской Федерации действуют правовые акты, принятые органами государственной власти различных, несуществующих, субъектов Российской Федерации. При этом в соответствии со сложившейся практикой регулирования в федеральных конституционных законах процессов образования новых субъектов Российской Федерации конкретные сроки замещения законов и иных правовых актов бывших субъектов Российской Федерации законами и иными правовыми актами новых субъектов Российской Федерации не устанавливаются.

В результате во всех новых субъектах Российской Федерации в течение длительного, и неопределенного, времени наблюдаются многочисленные коллизии между имеющими одинаковую юриди- ческую силу правовыми актами нового и ранее существовавшего субъектов Российской Федерации, а также различное правовое ре-

15

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

гулирование по одним и тем же вопросам на различных частях территорий новых субъектов Российской Федерации. Между тем ГПК РФ (ч. 1 и 2 ст. 253) устанавливает, что федеральные суды рассматривают дела о проверке нормативных правовых актов лишь в случае, когда эти акты оспариваются на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу. В такой ситуации именно деятельность конституционных (уставных) судов могла бы способствовать упорядо- чению процесса формирования законодательства новых субъектов Российской Федерации.

Кроме того, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации — при условии, если правом обращаться в них будут обладать граждане — смогут выступать в качестве дополнительного механизма защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Это в полной мере согласуется с положением п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, которое относит защиту прав и свобод человека и гражданина к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Немаловажно и то, что в соответствии с ч. 4 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено никаким иным судом, в том числе Конституционным Судом Российской Федерации.

Окончательность решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации сочетается с их обязательностью и вытекающей из этого возможностью наступления юридической ответственности за их неисполнение (ч. 1 и 2 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации). Поэтому в настоящее время конституционное (уставное) правосудие, олицетворяемое конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, — один из немногих механизмов отстаивания интересов субъектов Российской Федерации в правовой сфере, возможность создания и использования которых целиком и полностью определяется волей самих субъектов Российской Федерации.

В целом представляется, что создание в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда способно придать завершенность системе государственной власти данного субъекта,

16

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

в основе построения которой, как уже подчеркивалось, должен лежать принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Положительное решение вопроса о создании такого суда служит подтверждением готовности органов государственной власти субъекта Российской Федерации соблюдать конституцию (устав) данного субъекта Российской Федерации и свидетельствует об уважительном отношении к его предписаниям.

1.2. Федеральное законодательство по вопросам организации и деятельности

конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации

До настоящего времени федеральный законодатель не выработал и не предложил целостного и непротиворечивого решения комплекса вопросов, возникающих в сфере организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Развитие федерального сегмента правовой основы функционирования этого элемента судебной системы Российской Федерации осуществляется крайне фрагментарно и непоследовательно, причем это выражается не только в отсутствии единого федерального закона, специально посвященного регулированию указанных вопросов, но и в том, что имеющиеся в действующих федеральных законах предписания, затрагивающие различ- ные аспекты функционирования региональной конституционной (уставной) юстиции, зачастую не согласуются друг с другом и не вписываются в общую логику федерального законодательства о судебной системе. В этих условиях позиции Конституционного Суда Российской Федерации для формирования правовой основы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, имеют, как минимум, не меньшее значение, чем федеральное законодательство.

Конституция Российской Федерации не содержит положений, непосредственно относящихся к конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации, тем не менее именно в Конституции Российской Федерации сформулированы первичные предпосылки их создания и деятельности. Так, конституционный

17

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

принцип разделения властей (ст. 10 Конституции Российской Федерации) закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, в силу чего этот принцип должен соблюдаться при формировании системы органов государственной власти не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации. Таким образом, субъекты Российской Федерации, образуя собственные органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации) и устанавливая их систему в соответствии с основами конституционного строя (ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации), не могут не учитывать, что подлинное разделение властей по смыслу ст. 10 Конституции Российской Федерации не может иметь места без судебной ветви власти. Кроме того, Конституция Российской Федерации, предусматривая, наряду с употреблением более общего термина «суд» (ч. 2 ст. 46, ч. 1 ст. 47 и др.), образование в Российской Федерации судов Российской Федерации или федеральных судов (ч. 1 ст. 11, п. «е» ст. 83, ст. 128), и относя установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности, а также формирование федеральных органов государственной (в том числе судебной) власти к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71), тем самым подразумевает возможность образования судов, не являющихся федеральными. Установление порядка их организации и деятельности, включая определение полномочий, по смыслу ст. 73 Конституции Российской Федерации относится к ведению субъектов Российской Федерации.

Изложенные конституционные предпосылки образования судов субъектов Российской Федерации были учтены федеральным законодателем при принятии предусмотренного ч. 3 ст. 118 Конституции Российской Федерации Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, которым установлено, что в Российской Федерации действуют составляющие единую судебную систему Российской Федерации федеральные суды, а также суды субъектов Российской Федерации, причем к числу последних относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации (ч. 2–4 ст. 4).

Данные предписания конкретизированы в других положениях указанного Федерального конституционного закона. Так, в его гл. 3 «Суды» имеется ст. 27, специально посвященная основам право-

18

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

вого положения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 указанной статьи конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Таким образом, ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, во-первых, устанавливает принцип добровольности создания указанных судов, в рамках которого каждый субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о необходимости учреждения у себя конституционного (уставного) суда, и, во-вторых, закрепляет перечень основных полномочий таких судов.

Необходимо отметить, что данный перечень не является ис- черпывающим: в силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации носит не императивный, а диспозитивный характер и одновременно ориентирует на то, какие основные вопросы могут рассматриваться таким судом в случае его создания. Указанная статья не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта Российской Федерации. Предоставление конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации полномочий вне указанных пределов не противоречит Конституции Российской Федерации, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации. Таким образом, из Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федера-

19

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

ции, других федеральных законов не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации9.

Далее, ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации устанавливает, что: финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 2); конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (ч. 3); решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом (ч. 4).

Указанным Федеральным конституционным законом также предусмотрено, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации создаются законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 17), а порядок наделения полномочиями председателей, заместителей председателей, других судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 13).

Таким образом, все приведенные положения Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации прямо или косвенно предусматривают осуществление субъектами Российской Федерации собственного законодательного регулирования организации и деятельности региональных конституционных (уставных) судов.

Следующим по значению законодательным актом, положения которого являются составной частью правовой основы конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации, является Федеральный закон об общих принципах организа-

9 См. абзацы шестой—восьмой п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. ¹ 103-О по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации.

20