Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

речащими федеральному законодательству законоположения, которыми:

—установлены не предусмотренные федеральным законодательством особенности порядка выдвижения кандидатур на должности судей Уставного суда Санкт-Петербурга, в том числе предусмотрено полномочие Законодательного Собрания города по организации проверки достоверности сведений биографических и иных сведений, представленных кандидатами на вакантные должности судей Уставного суда;

—установлены не предусмотренные федеральным законодательством особенности оснований и порядка прекращения полномочий судей Уставного суда Санкт-Петербурга, в том числе в связи с совершением дисциплинарного проступка;

—принятие Регламента Уставного суда Санкт-Петербурга, а также внесение в него изменений и дополнений отнесено к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;

—толкование Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» отнесено к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;

—установлено, что Уставный суд не рассматривает дел и не принимает решений, от которых зависит личная судьба судей Уставного суда Санкт-Петербурга, а также не регулирует порядок формирования Уставного суда Санкт-Петербурга и процедурные вопросы его деятельности.

7. Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от

25 сентября 2006 г. было отказано в удовлетворении требований прокурора республики о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений ч. 3 ст. 22 Закона Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. ¹ ВС-13/7 «О Конституционном Суде Республики Башкортостан», согласно которым жизнь, здоровье и имущество судьи Конституционного Суда республики подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств бюджета республики, а суммы страховых возмещений выплачиваются в размерах и порядке, определяемых федеральным законом о статусе судей.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2006 г. ¹ 49-Г06-13 это решение было оставлено в силе. Судебная коллегия указала, что ч. 2 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной

51

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

системе Российской Федерации предусмотрено финансирование конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. При этом федеральный закон, определяющий правовое положение (статус) судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, до настоящего времени не принят, а действующий Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» регламентирует прежде всего статус судей федеральных судов, что вытекает из контекста большинства его статей. При таких обстоятельствах Судебная коллегия признала обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что в случае признания оспариваемого положения несоответствующим федеральному законодательству и недействующим, будут нарушены вытекающие из федерального законодательства нормы о правах судей Конституционного Суда республики в части предоставления им гарантий в виде обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества. Поскольку финансирование Конституционного Суда Республики Башкортостан осуществляется за счет средств субъекта, то и оснований для признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей ч. 3 ст. 22 Закона Республики Башкортостан «О Конституционном Суде Республики Башкортостан», которой предусмотрено, что жизнь, здоровье и имущество судьи Конституционного Суда республики подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств бюджета республики, не имеется.

8. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оставила без изменения решение Верховного суда Республики Тыва от 28 мая 2008 г., которым удовлетворено заявление гражданина Н., являющегося судьей Конституционного суда Республики Тыва, о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 14-1 Конституционного закона Республики Тыва от 4 января 2003 г. ¹ 1300 ВХ-1 «О Конституционном суде Республики Тыва». В Определении Судебной коллегии от 3 сентября 2008 г. ¹ 92-Г08-13 указано, что в силу положений ч. 3 ст. 11 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации судьям предоставляется за счет государства материальное и социальнобытовое обеспечение, соответствующее их высокому статусу. Заработная плата (денежное содержание) судьи не может быть умень-

52

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

шена в течение всего времени пребывания его в должности. Таким образом, установив, что в результате применения оспаривавшейся нормы закона республики произошло снижение размера денежного содержания заявителя по сравнению с ранее действовавшим законодательным регулированием, суд пришел к правильному выводу о противоречии оспариваемой нормы действующему законодательству и признал ее недействующей.

9. Верховный суд Республики Тыва своим решением от 20 ноября 2008 г. ¹ 3/44-08 частично удовлетворил заявление первого заместителя прокурора Республики Тыва и признал противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия абзац второй ст. 7 в части слов «в части, не противоречащей федеральному законодательству», а также абзац первый ст. 29 в части слов «и руководствуются при осуществлении своих полномочий только Конституцией Республики Тыва и настоящим Конституционным законом» Конституционного закона Республики Тыва «О Конституционном суде Республики Тыва».

Суд первой инстанции счел, что первая из указанных норм предполагает исполнение решений Конституционного суда Республики Тыва в части, не противоречащей федеральному законодательству, и тем самым допускает возможность принятия решения Конституционным судом Республики Тыва, противоречащего нормам федерального законодательства, что недопустимо в силу абзаца четвертого ст. 3 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации.

В отношении ч. 1 ст. 29 оспоренного Конституционного закона Республики Тыва, согласно которой судьи Конституционного суда Республики Тыва при осуществлении своих полномочий руководствуются только Конституцией Республики Тыва и данным Конституционным законом, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что она противоречит Закону Российской Федерации о статусе судей, нарушает основополагающий принцип организации судебной системы Российской Федерации — принцип единства статуса судей и их независимости и подлежит признанию недействующей в данной части.

Одновременно суд отказал в удовлетворении заявления об оспаривании ст. 11 Конституционного закона Республики Тыва «О Конституционном суде Республики Тыва», устанавливающей текст

53

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

присяги судьи Конституционного суда республики. В решении суда по этому вопросу отмечается, что поскольку принесение судьей присяги является юридическим фактом (действием), с которым федеральный законодатель связывает возникновение прав и обязанностей лица, наделяемого судейскими полномочиями, и поскольку ч. 4 ст. 13 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации гласит, что порядок наделения полномочиями судей конституционных судов субъектов Российской Федерации может устанавливаться законами субъектов Российской Федерации, постольку оспоренная норма республиканского закона не противоречит федеральному законодательству.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации своим Определением от 11 февраля 2009 г. ¹ 92-Г09-1 оставила в силе решение суда первой инстанции. При этом Судебная коллегия исходила из того, что положения ст. 11 Конституционного закона Республики Тыва «О Конституционном суде Республики Тыва» установлены в соответствии с особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов и по смыслу соответствуют нормам, содержащимся в ст. 10 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации, согласно которым судьи Конституционного Суда Российской Федерации в своей деятельности подчиняются только Конституции Российской Федерации (такой подход федерального законодателя обусловлен компетенцией Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку иное означало бы невозможность осуществления конституционного контроля над указанными нормативными правовыми актами). Текст присяги судей Конституционного суда Республики Тыва установлен оспариваемой нормой исходя из того, что этот суд осуществляет проверку конституционных законов и законов республики и других нормативных правовых актов на соответствие Конституции Республики Тыва и может признавать их неконституционными. Именно по этому основанию, согласно тексту присяги, судьи Конституционного суда Республики Тыва подчиняются только Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Тыва и федеральным законам.

54

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

1.5. Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам организации и деятельности конституционных

(уставных) судов субъектов Российской Федерации

Основой регионального сегмента правовой базы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации являются положения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Это вполне объяснимо, поскольку основным предназначением данных судов является правовая охрана именно региональных учредительных актов. По тем же мотивам Конституция Российской Федерации регламентирует статус Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 125) зна- чительно более развернуто, чем статус Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ст. 126 и 127)39.

Объем конституционного (уставного) регулирования организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации относительно невелик, так как конституции (уставы) субъектов Российской Федерации по своей природе не предусматривают исчерпывающего правового регулирования по вопросам организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Такое регулирование осуществляется в законах субъектов Российской Федерации, которые являются предметом анализа в рамках настоящего исследования и принятие которых предусматривается конституциями (уставами) всех субъектов Российской Федерации, учредивших указанные суды. Что же касается собственно учредительных актов субъектов Российской Федерации, то они определяют лишь основы статуса указанных судов, сопровождая это отсылками к законам.

В силу изложенного субъекты Российской Федерации, в которых на уровне конституций (уставов) осуществляется регулирование статуса конституционных (уставных) судов, определяют структуру данного регулирования в основном единообразно. Его содержательное ядро составляет одна40 или несколько

39См. абзац второй п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. ¹ 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации.

40Конституции Республики Тыва, Кабардино-Балкарской и Удмуртской республик, уставы Санкт-Петербурга, Мурманской области, Ямало-Ненец- кого автономного округа и др.

55

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

статей41 регионального учредительного акта. Исключение составляет Кемеровская область, Устав которой содержит главу, озаглавленную «Уставный суд Кемеровской области» (данная глава, однако, включает в себя лишь одну статью)42.

Что касается объема соответствующей регламентации на уровне конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, то он может быть различным. Например, в ряде субъектов Российской Федерации учредительные акты содержат лишь положения о наличии конституционных (уставных) судов в системе органов государственной власти, предполагая осуществление конкретного регулирования на уровне текущего законодательства43, а также о полномочиях региональных законодательных органов по назначению на должности судей указанных судов44. В Уставе Тверской области содержится переходное положение, в соответствии с которым до создания Уставного суда официальное толкование Устава области осуществляет Законодательное Собрание в соответствии с законом области. Характерно, что ни в одном из указанных субъектов Российской Федерации уставный суд до настоящего времени не сформирован.

Большинство же субъектов Российской Федерации, учредивших конституционные (уставные) суды, предусматривают более детальное регулирование их статуса непосредственно в конституциях (уставах).

Наиболее подробно регламентируется правовое положение конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в учредительных актах тех субъектов Российской Федерации,

41Конституции республик Карелия, Коми, Саха (Якутия), уставы Калининградской и Самарской областей и др.

42Иногда соответствующие структурные элементы конституционного (уставного) регулирования включают еще и положения о мировых судьях соответствующего субъекта Российской Федерации (например, Устав Тюменской области). В Уставе Белгородской области есть глава «Уставный суд Белгородской области и мировые судьи Белгородской области», которая состоит из семи статей.

43Уставы Кировской, Тверской и Тульской областей, Ненецкого автономного округа.

44Уставы Кировской и Тульской областей.

Такое же положение имеется и в Уставе Ненецкого автономного округа, но в этом акте отсутствует «учреждающая» норма об Уставном суде.

56

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

где указанные суды не только формально учреждены, но реально сформированы и функционируют45. При этом в указанных субъектах Российской Федерации конституции (уставы), помимо полномочий и порядка формирования конституционных (уставных) судов, определяют:

—место соответствующего суда в системе публичной власти46;

—цели деятельности суда47;

—количество судей конституционных (уставных) судов48;

—основы статуса судей49;

—основы внутренней организации судов50;

—условия правомочности суда51;

—условия принятия решений конституционных (уставных) судов52;

45Конституции республик Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва, Кабардино-Балкарской и Чеченской республик, уставы Санкт-Петербурга, Калининградской и Свердловской областей.

46Так, в соответствии с Конституцией Республики Марий Эл Конституционный суд республики является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Конституция Республики Саха (Якутия) определяет Конституционный Суд республики как высший орган судебной власти по защите конституционного строя республики. Согласно Уставу Санкт-Петербурга Уставный суд города является юридическим лицом, а в Калининградской области Уставный Суд является судебным органом государственной власти Калининградской области.

47Конституции республик Башкортостан, Марий Эл, Саха (Якутия), Татарстан.

48Конституции республик Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва, уставы Калининградской области, Санкт-Петербурга и др.

49Конституции республик Адыгея и Башкортостан, Устав Санкт-Петербурга.

50Например, согласно Уставу Свердловской области председатель и заместители председателя Уставного Суда Свердловской области назначаются Уставным Судом области, в соответствии с Конституцией Республики Саха (Якутия) председатель Конституционного Суда республики избирается сроком на пять лет членами самого Конституционного Суда республики.

51В частности, в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга Уставный суд города вправе осуществлять свои полномочия при наличии в его составе не менее пяти судей.

52Так, согласно Конституции Республики Карелия решение Конституционного Суда республики принимается большинством от установленного числа судей, а по делу о толковании Конституции Республики Карелия — большинством не менее четырех пятых от общего числа судей.

57

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

—правовые последствия решений конституционных (уставных) судов53;

—источник финансирования деятельности конституционного (уставного) суда54.

Как правило, столь же детальным является конституционное (уставное) регулирование по вопросам организации и деятельности конституционных (уставных) судов в тех субъектах Российской Федерации, где такие суды еще не сформированы, но приняты законы о них55. Аналогичная ситуация сложилась в отдельных субъектах Российской Федерации, где законы о конституционных (уставных) судах отсутствуют56.

В то же время во многих субъектах Российской Федерации конституционное (уставное) регулирование концентрируется вокруг вопросов установления полномочий и порядка формирования конституционных (уставных) судов57. При этом в конституциях (уставах) таких субъектов Российской Федерации имеются отдельные предписания и по другим вопросам.

Например, в Уставе города Москвы указано, что решения Уставного суда города Москвы являются правовыми актами города Москвы, а также что проект закона об Уставном суде города Москвы принимается Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы. В Конституции Удмуртской Республики определяются численный состав Конституционного суда республики — пять судей, перечень субъектов обращения в Конституционный суд, правовые последствия его решений, а также требование, в соответствии с которым финансирование Конституционного суда производится из бюджета республики и должно обес-

печивать возможность полного и независимого осуществления

53Конституция Республики Северная Осетия — Алания, Устав Свердловской области и др.

54Конституция Чеченской Республики, Устав Калининградской области и др.

55Конституция Карачаево-Черкесской Республики, Уставы Московской, Самарской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

56Уставы Белгородской, Кемеровской и Новосибирской областей, ЯмалоНенецкого автономного округа.

57Конституции Республики Хакасия и Удмуртской Республики, Краснодарского края, города Москвы, Амурской, Воронежской, Ленинградской, Магаданской областей.

58

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

правосудия. Уставом Воронежской области предусмотрено учреждение государственных должностей председателя, заместителя председателя и судьи Уставного суда области, определены цели деятельности Уставного суда — защита прав и свобод человека и гражданина на территории области, обеспечение верховенства в системе областного законодательства и прямого действия Устава Воронежской области. В соответствии с Уставом Воронежской области решение Уставного суда области, принятое в пределах его компетенции, не может быть пересмотрено иным судом. Устав Воронежской области также устанавливает, что до создания на территории области Уставного суда толкование Устава области осуществляется Воронежской областной Думой. Согласно Конституции Республики Хакасия Конституционный суд республики разрешает дела, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, Конституцией республики, воздерживаясь от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. В соответствии с Уставом Магаданской области решение Уставного суда области, принятое в пределах его полномочий, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

Отступления от отмеченных преобладающих тенденций в определении вопросов организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации на уровне конституций (уставов) субъектов Российской Федерации можно обнаружить в Уставе Сахалинской области, в соответствии с которым на территории области действует Уставный суд области, являющийся частью судебной системы Российской Федерации. Его компетенция, порядок формирования, организации и деятельности определяются законом области в соответствии с федеральным конституционным законом. Сахалинская областная Дума своими постановлениями дает толкование Устава Сахалинской области до формирования Уставного суда области и назначает на должность судей Уставного суда области. В Уставный суд области может быть передано рассмотрение споров между Сахалинской областной Думой и администрацией области при отсутствии согласия в решении возникших проблем по истечении установленного срока. Финансирование Уставного суда области осуществляется за счет средств областного бюджета. Уставный суд области состоит из судей, кото-

59

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

рые избираются Сахалинской областной Думой из граждан Российской Федерации, достигших 25-летнего возраста. Кандидаты в судьи Уставного суда области должны иметь высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет. Судьи Уставного суда области подчиняются Конституции Российской Федерации, федеральному закону, Уставу области, закону области. Таким образом, при достаточно большом количестве уставных предписаний, относящихся к Уставному суду Сахалинской области, Устав Сахалинской области регулирует полномочия указанного суда лишь фрагментарно.

Представляется необходимым уделить внимание также содержанию осуществляемого субъектами Российской Федерации конституционного (уставного) регулирования организации и деятельности конституционных (уставных) судов. Среди вопросов, составляющих предмет этого регулирования, особое значение имеют следующие: об учреждении конституционных (уставных) судов, о порядке формирования указанных судов и их полномочиях.

К настоящему времени создание конституционных (уставных) судов предусмотрено положениями конституций (уставов) 38 (из 83) субъектов Российской Федерации58. По смыслу части первой ст. 2 Федерального закона об общих принципах организации власти59 конституционные (уставные) суды в таких субъектах Российской Федерации следует считать учрежденными.

58Конституции республик Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Чер- кесской, Удмуртской и Чеченской республик, уставы Краснодарского края, Амурской, Белгородской, Воронежской, Калининградской, Кемеровской, Кировской, Ленинградской, Магаданской, Московской, Новосибирской, Самарской, Сахалинской, Свердловской, Тверской, Тульской, Тюменской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа.

59С учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в абзаце третьем п. 3 мотивировочной части Определения от 27 декабря 2005 г. ¹ 491-О по запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, Закона Российской Федерации о статусе судей и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

60