Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

чало бы нарушение принципа несменяемости судей, закрепленного ч. 1 ст. 121 Конституции Российской Федерации30.

Предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации был и вопрос о требованиях, предъявляемых законодательством к кандидатам на должности судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Поводом к рассмотрению этой проблемы стал запрос Конституционного Суда Республики Коми, который полагал, что положение Закона о Конституционном Суде Республики Карелия31, предусматривающее определение требований к кандидатам на должности судей этого суда на основе предписаний федеральных конституционных законов и федеральных законов, т. е. распространяющее на судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации квалификационные критерии, непосредственно указанные в ст. 119 Конституции Российской Федерации (возраст не менее 25 лет, высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет), не согласуется со ст. 45, ч. 2 ст. 46 и ч. 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации, поскольку не учитывает сложность задач, поставленных перед конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, важность осуществляемых ими полномочий и юридическое значение принимаемых ими решений, подрывает авторитет этих судебных органов, а также не обеспечивает уверенность граждан, обращающихся за защитой своих прав в конституционный (уставный) суд, в компетентности и правильности принимаемых им решений.

30См. абзац четвертый п. 3.4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 522-О об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданки Кулешовой Людмилы Васильевны на нарушение ее конституционных прав положениями законов СанктПетербурга от 27 мая 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», от 2 июня 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга», от 12 июля 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга» и от 29 сентября 2005 г. «Об официальном толковании положений пунктов 1, 3, 4 статьи 17 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга».

31Здесь и далее наименования органов судебного конституционного (уставного) контроля приводятся в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов РФ, полные наименования и библиографические данные которых содержатся в списке нормативных правовых актов, использованных

âисследовании.

41

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

Заявитель считал, что в силу сложности стоящих перед конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации задач и важности осуществляемых ими полномочий необходимо, чтобы судьи этих судов обладали признанной юридической квалификацией, значительным стажем работы по юридической профессии и большим жизненным опытом.

Оценивая эти доводы, Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что федеральный законодатель, учитывая особенности правовой природы и статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, их место в судебной системе Российской Федерации, как они закреплены Федеральным конституционным законом о судебной системе Российской Федерации (ст. 4 и 12, ч. 4 ст. 13, ч. 2 ст. 17, ст. 27), может в федеральном законе установить повышенные требования к кандидатам на должности судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, касающиеся в том числе возраста и стажа работы по юридической профессии, либо предоставить соответствующее правомочие законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом норма абзаца шестого п. 1 ст. 4 Закона Российской Федерации о статусе судей, поскольку она предусматривает лишь минимальные требования к лицам, претендующим на должности судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, сама по себе не препятствует назначению на эти должности лиц, имеющих продолжительный стаж работы по юридиче- ской профессии, признанную высокую квалификацию в области права, необходимый жизненный опыт и безупречную репутацию.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации указал, что соответствие судей конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации необходимым качествам призваны обеспечивать закрепляемые в законах субъектов Российской Федерации процедуры отбора кандидатов на эти должности и наделения полномочиями судьи, основной целью которых является формирование независимого, авторитетного и компетентного органа конституционного контроля32.

32 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2006 г. ¹ 37-О по запросу Конституционного Суда Республики Карелия о проверке конституционности положения абзаца шестого п. 1 ст. 4 Закона Российской Федерации о статусе судей.

42

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

Предметом внимания Конституционного Суда Российской Федерации становились и вопросы юридического значения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Он установил, что в случае признания закона субъекта Российской Федерации не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации либо принимает закон во исполнение решения органа конституционного правосудия субъекта Российской Федерации, либо, исходя из верховенства Конституции Российской Федерации, обращается с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, если считает признанный не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации закон подлежащим действию вопреки официально принятому решению органа конституционного правосудия субъекта Российской Федерации. Одновременное же использование обоих механизмов юридически невозможно, поскольку в силу п. «а», «б» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации и ст. 3, 36, 43, 84 и 85 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет проверку конституционности действующих законов и иных нормативных правовых актов. В случае если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство прекращается, за исключением слу- чаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан33.

При этом обращено внимание на то, что восстановление действия закона субъекта Российской Федерации в результате пересмотра конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации своего решения, осуществленного на основе ч. 4 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, невозможно, если этот закон был признан утратившим силу в обычном порядке (т. е. законодательным

33 См. абзацы третий и четвертый п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 494-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности ряда положений Закона Республики Бурятия «О республиканских целевых программах».

43

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

путем)34. Кроме того, вынесенное по обращению гражданина решение регионального конституционного (уставного) суда, которым оспаривавшиеся этим гражданином правовые акты признаны не соответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, выступает в качестве средства защиты конституционных прав данного гражданина35.

Толкование решений, принимаемых конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, и выяснение вытекающих из положений мотивировочной и резолютивной частей этих решений правовых последствий не относятся к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а осуществляются самими конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации либо соответствующими правоприменительными органами в процессе вынесения правоприменительных актов на основе данных решений36.

34См. абзацы третий и четвертый п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2008 г.

¹194-Î-Ï по жалобе Администрации муниципального образования «Балтийский городской округ» Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муниципального образования на нарушение конституционных прав и свобод Законом Калининградской области «Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа» и ч. 4 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, а также по жалобе граждан Н.А. Горшениной, Н.И. Кабановой и других на нарушение их конституционных прав названным Законом Калининградской области.

35См. абзац четвертый п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. ¹ 262-О об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Беляева Сергея Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями ст. 288 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 7 Закона Свердловской области «Об основах жилищной политики в Свердловской области».

36См. абзац восьмой п. 3.4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 522-О об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданки Кулешовой Людмилы Васильевны на нарушение ее конституционных прав положениями законов СанктПетербурга от 27 мая 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», от 2 июня 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга», от 12 июля 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга» и от 29 сентября 2005 г. «Об официальном толковании положений пунктов 1, 3, 4 статьи 17 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга».

44

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

1.4. Практика федеральных судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об оспаривании законов субъектов

Российской Федерации о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации

Наряду с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации существенную роль в развитии законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации играет также деятельность федеральных судов общей юрисдикции, которые в соответствии с ГПК РФ наделены полномочиями по рассмотрению дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (п. 2 ч. 1 ст. 26, гл. 24).

По результатам рассмотрения соответствующих дел федеральные суды общей юрисдикции пришли к следующим выводам37.

1. Прокурор Красноярского края обратился в суд с заявлением об оспаривании положений п. 1, 7 и 11 ст. 27 Закона Красноярского края от 27 апреля 1999 г. ¹ 6-375 «Об Уставном суде Красноярского края», согласно которым полномочия судьи Уставного суда прекращаются досрочно в случаях: нарушения установленного порядка вступления в должность судьи Уставного суда; неучастия судьи в заседаниях Уставного суда без уважительных причин или уклонения от голосования свыше двух раз подряд; ликвидации Уставного суда в связи с изменением Устава края. Заявитель полагал, что эти законоположения противоречат федеральному законодательству, поскольку установленные ими основания досрочного прекращения полномочий судей Уставного суда Красноярского края не предусмотрены Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации».

Красноярский краевой суд своим решением от 9 февраля 2000 г. удовлетворил заявленные требования. Однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в Определении от 24 марта 2000 г. данное решение отменила и вынесла новое, которым в удовлетворении заявленных требований было отказано. Судебная коллегия указала, что конституционные

37 Не приводятся правовые позиции судов общей юрисдикции, утратившие свое значение в связи с изменениями в федеральном законодательстве либо в связи с решениями Конституционного Суда Российской Федерации.

45

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

(уставные) суды относятся к судам субъектов Российской Федерации (ст. 4 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации), а федерального закона о правовом положении судей этих судов не принято. При таких обстоятельствах Законодательное Собрание Красноярского края вправе было осуществить правовое регулирование и определить их полномо- чия, в том числе предусмотрев основания по досрочному прекращению полномочий судей Уставного суда, не предусмотренные ст. 14 Закона Российской Федерации о статусе судей, поскольку последний закон был принят в 1992 г., когда у субъектов Российской Федерации отсутствовала возможность образовывать конституционные (уставные) суды.

Позиция Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации была поддержана и в Постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2001 г. ¹ 256пв-2000, где отмечено, что Законодательное Собрание Красноярского края было вправе предусмотреть дополнительные основания по досрочному прекращению полномо- чий судей Уставного суда Красноярского края, не указанные в ст. 14 Закона Российской Федерации о статусе судей, исходя из положений ст. 4 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации об отнесении конституционных (уставных) судов к судам субъектов Российской Федерации, ст. 17, 27 данного Закона об особенностях создания, деятельности и упразднения этих судов, в том числе указаний о том, что порядок деятельности конституционного (уставного) суда устанавливается законом субъекта Российской Федерации, а также ст. 18 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации, содержащей аналогичные основания прекращения полномочий судьи (за исключением прекращения полномо- чий по мотиву ликвидации суда).

2. Прокурор Республики Дагестан обратился в суд с заявлением о признании п. 1 ч. 2 и п. 3 ч. 4 ст. 3 Закона Республики Дагестан от 7 мая 1996 г. ¹ 5 «О Конституционном Суде Республики Дагестан» противоречащими федеральному законодательству. Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 29 января 2001 г. заявление прокурора было удовлетворено в части признания п. 3 ч. 4 ст. 3 указанного Закона республики противоречащим федеральным законам. Однако в удовлетворении заявления в части

46

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

признания п. 1 ч. 2 ст. 3 этого Закона противоречащим федеральным законам отказано.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований для отмены этого решения. В Определении от 5 июля 2001 г. ¹ 20-Г01-15 она подтвердила правильность вывода суда первой инстанции о том, что норма п. 3 ч. 4 ст. 3 оспаривавшегося Закона, согласно которой Конституционный Суд республики дает заключение о соответствии Конституции Республики Дагестан договоров между органами государственной власти Республики Дагестан и органами государственной власти Российской Федерации, между органами государственной власти Республики Дагестан и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, противоречит подп. «в» п. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации, в соответствии с которым дела о соответствии Конституции Российской Федерации указанных выше договоров относятся к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Судебная коллегия согласилась с решением суда первой инстанции и в той части, в которой отказано в удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству п. 1 ч. 2 ст. 3 названного выше Закона Республики Дагестан, в соответствии с которым Конституционный Суд республики разрешает споры о компетенции между органами государственной власти республики. Доводы прокурора о том, что указанная норма противоречит подп. «в» п. 2 ст. 3 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации, признаны несостоятельными, поскольку в соответствии с указанным подпунктом Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации, в то время как оспариваемая норма Закона Республики Дагестан предоставляет право Конституционному Суду республики разрешать споры о компетенции лишь между органами государственной власти республики. В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации также под- черкивается, что споры о компетенции между органами государственной власти Республики Дагестан связаны с применением республиканского законодательства и, следовательно, не могут

47

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

быть предметом разрешения в Конституционном Суде Российской Федерации.

3.Предметом судебной проверки по заявлению прокурора Республики Татарстан были многочисленные положения Закона Республики Татарстан от 22 декабря 1992 г. ¹ 1708-12 «О Конституционном суде Республики Татарстан» (в редакции от 28 июня 2001 г.).

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 11 апреля 2002 г. ¹ ЗП-1-43-2002 признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению:

— положения, предусматривавшие полномочия Конституционного суда республики по разрешению дел о соответствии Конституции Республики Татарстан не вступивших в силу международных договоров республики;

— положения, устанавливавшие дополнительные (по сравнению с федеральным законодательством) требования к кандидату на должность судьи Конституционного суда республики (наличие гражданства республики, достижение возраста 30 лет, обладание избирательным правом, высокой юридической квалификацией и моральными качествами, необходимыми для исполнения обязанностей судьи Конституционного суда республики, наличие ученой степени либо наличие стажа работы по юридической специальности не менее десяти лет);

— положения о предельном возрасте судей Конституционного суда республики (ими был предусмотрен более высокий предельный возраст по сравнению с тем, который устанавливался федеральным законодательством на момент рассмотрения дела);

— положения об установлении материальных гарантий независимости, а также неприкосновенности судей Конституционного суда республики только законодательством республики (без упоминания федерального законодательства);

— положения о назначении и проведении закрытых судебных заседаний лишь в случаях, предусмотренных оспариваемым Законом (без упоминания федерального законодательства).

4.Заместитель прокурора Республики Башкортостан обратился в Верховный Суд Республики Башкортостан с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. ¹ ВС-13/7 «О Конституционном Суде Республики Баш-

48

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

кортостан», устанавливающих полномочия Конституционного Суда республики, не предусмотренные Федеральным конституционным законом о судебной системе Российской Федерации, а также регулирующих особенности рассмотрения Конституционным Судом республики соответствующих категорий дел. В заявлении прокурора оспаривались и некоторые иные положения названного Закона Республики Башкортостан.

Верховным Судом Республики Башкортостан 1 ноября 2002 г. вынесено основное, а 25 декабря 2002 г. — дополнительное решение о частичном удовлетворении заявленных требований. Суды первой и кассационной инстанций указали, что полномочия Конституционного Суда республики, установленные оспоренными нормами, не предусмотрены федеральным законодательством, в частности, ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации.

В надзорной жалобе представители Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан и Президента Республики Башкортостан поставили вопрос об отмене постановлений по делу. Президиум Верховного Суда Российской Федерации в Определении от 21 июля 2004 г. ¹ 86пв03 удовлетворил эту жалобу. Ссылаясь на определения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2003 г. ¹ 46-О и от 6 марта 2003 г. ¹ 103-О, он указал, что субъект Российской Федерации вправе вводить дополнительные, по сравнению с указанным в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации перечнем, полномочия конституционного (уставного) суда, не вторгающиеся в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, других федеральных судов и соответствующие компетенции субъекта Российской Федерации. Президиум Верховного Суда Российской Федерации отправил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции и обратил внимание на то, что необходимо исследовать заявленные требования с уче- том изложенных положений о правомочиях субъекта Российской Федерации на установление полномочий собственного судебного органа конституционного контроля, исходя из того, что эти полномочия не могут вторгаться в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, других федеральных судов и должны соответствовать компетенции субъекта Российской Федерации.

49

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

5.Санкт-Петербургский городской суд решением от 27 января 2005 г. ¹ 3-55/2005 признал недействующей ст. 21 Закона СанктПетербурга от 5 июня 2000 г. ¹ 241-21 «Об Уставном суде СанктПетербурга», согласно которой до принятия федерального закона, устанавливающего порядок организации и деятельности квалификационных коллегий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, полномочия квалификационной коллегии Уставного суда осуществляет Уставный суд на своих заседаниях.

Удовлетворяя заявление заместителя прокурора Санкт-Петер- бурга об оспаривании законности данной нормы, суд исходил из того, что ст. 3 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» предусматривает исчерпывающий перечень органов судейского сообщества, в котором отсутствует такой орган, как квалификационные коллегии конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Возможности расширительного толкования данной нормы Федеральный закон не содержит, равно как федеральное законодательство не предусматривает существование квалификационных коллегий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации38.

6.Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации Определением от 11 октября 2006 г. ¹ 78-Г06-28 частично оставила без изменения решение Санкт-Петербургского городского суда от 4 апреля 2006 г. ¹ 3-4/06, которым было отказано в удовлетворении заявлений граждан о признании недействующими отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 27 мая 2005 г. ¹ 250-24 «О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга»,

àтакже Закона Санкт-Петербурга от 29 сентября 2005 г. ¹ 49771 «Об официальном толковании положений пунктов 1, 3, 4 статьи 17 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Пе- тербурга». В остальной части Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации прекратила производство по делу. Суды по данному делу признали не противо-

38Верховным судом Республики Татарстан в решении от 27 февраля 2006 г.

¹3ï-1-07/2006 по аналогичному вопросу была занята противоположная позиция. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (документ не опубликован).

50