Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

цию органа государственной власти или местного самоуправления, обратившегося с запросом;

—неопределенность положения устава не может быть устранена уставным судом соответствующего субъекта Российской Федерации посредством других процедур уставного судопроизводства;

—положение устава, в отношении которого заявитель усматривает неопределенность, не конкретизировано действующим законом субъекта Российской Федерации.

Кроме критериев допустимости запроса, в соответствующих статьях законов субъектов Российской Федерации формулируется запрет на соединение в одном запросе требования о толковании учредительного акта соответствующего субъекта Российской Федерации с требованием проверки нормативного правого акта.

Только один критерий допустимости запроса о толковании — указание на невозможность разрешения поставленных в запросе о толковании Конституции республики вопросов при рассмотрении дела о проверки конституционности конкретного нормативного правового акта — установлен законом Республики Коми. Один, но иной по содержанию, критерий допустимости запроса по рассматриваемой категории дел закреплен законом Республики Саха (Якутия), согласно которому запрос о толковании Конституции республики допустим, если неопределенность в понимании ее положений связана с конкретной правовой ситуацией.

Законами некоторых субъектов Российской Федерации установлены требования к самому запросу о толковании региональных учредительных актов. Они содержатся в статьях об особенностях судопроизводства по делам данной категории. В частности, некоторыми законами установлено, что общие правила судопроизводства при рассмотрении таких дел применяются с учетом того, что обоснование позиции заявителя должно включать описание правовой ситуации, обусловившей обращение с запросом736. При этом, если положение конституции (устава) соответствующего субъекта Российской Федерации, о толковании которого поступил запрос, к началу или в период рассмотрения дела получит конкретизацию во вступившем в силу законе субъекта Российской Федерации, в результате чего на поставленный в обращении заявителя

736 Законы Республики Дагестан, Карачаево-Черкесской Республики, Самарской области, города Москвы.

301

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

вопрос будет дан содержательный ответ, производство по делу прекращается (при условии, что в обращении не осталось вопросов, не разъясненных новым законом). Если без разъяснения осталась часть вопросов, то производство продолжается только по этим вопросам.

В статье закона Ханты-Мансийского автономного округа — Югры об особенностях применения общих правил производства при рассмотрении дел о даче толкования Устава округа помимо обозначенных требований закреплена также возможность рассмотрения дела о толковании положений Устава округа без устного разбирательства (по решению Уставного Суда).

О возможности соединения дел по обращениям о толковании положений Конституции республики упоминает только закон Республики Саха (Якутия), где предусмотрено, что по делам о толковании Конституции республики соединение дел в одном производстве возможно только по обращениям, касающимся одних и тех же норм. При этом дела о толковании Конституции республики не могут рассматриваться в одном производстве с делами о проверке нормативных правовых актов.

Пределы толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации определены далеко не всеми законами об органах регионального конституционного (уставного) судебного контроля. В тех случаях, когда такое регулирование имеет место, оно характеризуется единообразием содержания и тем, что при толковании положений конституции (устава) субъекта Российской Федерации конституционный (уставный) суд исходит:

—из принципов, получивших закрепление в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации;

—из недопустимости противоречия другим нормам конституции (устава) субъекта Российской Федерации;

—из признания человека, его прав и свобод высшей ценностью;

—из непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельность органов и учреждений публичной власти.

Одновременно с этим законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах закрепляют важнейшие правила толкования, в соответствии с которыми:

—толкование положений конституции (устава) субъекта Российской Федерации конституционным (уставным) судом не может

302

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

вступать в противоречие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права;

—толкованием конституции (устава) субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена максимальная защита прав граждан;

—при толковании положений конституции (устава) субъекта Российской Федерации конституционный (уставный) суд связан поставленным в обращении заявителя вопросом, однако не связан пределами изложенной в запросе конкретной правовой ситуации, побудившей заявителя к обращению, и его правовой аргументацией737.

В законе Ханты-Мансийского автономного округа — Югры установлены дополнительные правила толкования положений Устава округа, вытекающие из целевой направленности Устава. Согласно этим правилам, Уставный Суд автономного округа при толковании уставных положений исходит из того, что любая норма Устава должна иметь положительный эффект, и не допускает такого толкования, которое:

—лишает норму этого эффекта;

—позволяет параллельно применять другую уставную норму;

—ничего не добавляет к правовому регулированию, содержащемуся в других уставных нормах.

Весьма лаконичное регулирование пределов толкования Конституции республики содержится в законе Республики Саха (Якутия), согласно которому пределы толкования положений Конституции республики ограничены содержанием конституционного регулирования, способами и приемами толкования права.

Для законов отдельных субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах характерно выделение особенностей принятия итогового решения по делу о толковании положений учредительных актов соответствующих субъектов Российской Федерации. Так, в законе Республики (Саха) Якутия указано, что решение о толковании Конституции республики принимается большинством голосов судей, участвовавших в голосовании.

Âсоответствии с законом Республики Карелия решение о толковании Конституции республики принимается большинством — не менее четырех пятых от общего числа судей Конституционного Суда республики.

737 Законы Республики Дагестан, Карачаево-Черкесской Республики и города Москвы.

303

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Не устанавливая необходимость принятия итогового решения по делу о толковании квалифицированным большинством голосов судей, участвующих в рассмотрении дела, закон Ханты-Мансий- ского автономного округа — Югры закрепляет иную, в некотором смысле еще более усложненную, процедуру принятия итогового решения по делам о толковании положений Устава округа. В соответствии с данным законом решение по такому делу принимается в общем порядке, определенном для принятия итоговых решений Уставного Суда. И если при принятии решения по делу голоса судей разделились поровну, Уставный Суд откладывает рассмотрение дела. В дальнейшем рассмотрении дела допускается участие также судей, ранее не участвовавших в первоначальном рассмотрении. Если подобная ситуация повторяется при вторич- ном рассмотрении дела о толковании Устава, принятой признается позиция, занимаемая той частью судей, в которую входит Председатель Уставного Суда.

Толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации, отраженное в итоговом решении органа конституционного (уставного) судебного контроля, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Такое правило закрепляют все исследуемые законы738. В законе Республики Саха (Якутия) не только закреплено правило об общеобязательности толкования, но и определены его юридические последствия: предусматривается, что правовые акты или их отдельные положения, противоречащие толкованию Конституционного суда, подлежат пересмотру издавшими их органами и должностными лицами, а решение Конституционного суда республики о толковании Конституции республики может быть основанием для обжалования решений и действий, основанных на иных интерпретациях конституционных положений.

738 В законе Республики Карелия это правило отражено в ст. 88 «Юриди- ческая сила решения о толковании Конституции Республики Карелия».

304

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Особенности рассмотрения дел по спорам о компетенции. Особенности рассмотрения конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации этой категории дел выделены в отдельные главы лишь в незначительной части исследуемых законов. Анализ статей, составляющих их содержание, позволяет выявить существенные особенности оснований и порядка судопроизводства по спорам о компетенции.

Естественно, что правом на обращение в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации в связи с возникшим спором о компетенции, наделяются только органы, обладающие властными полномочиями (органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований на территории данного субъекта Федерации). Законы о региональных органах конституционного (уставного) судебного контроля, как правило, в статье о праве на обращение с запросом (ходатайством) по спору о компетенции не оговаривают круг таких субъектов, ограничиваясь общим указанием на то, что данным правом обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления.

В этой связи не вполне удачным видится отсылочный способ правового регулирования данного вопроса, избранный в законе Ка- бардино-Балкарской Республики. Согласно данному закону правом на обращение в Конституционный Суд республики с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в ч. 3 ст. 122 Конституции республики, а Президент республики — также в слу- чае, предусмотренном ч. 5 ст. 86 Конституции республики. При этом ч. 3 ст. 122 Конституции республики предусматривает, что Конституционный Суд республики разрешает споры о компетенции между органами государственной власти республики если спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации, между органами государственной власти республики и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления. Подобное упущение, конечно, не говорит о том, что законодатель в данном случае отождествляет органы местного самоуправления с органами государственной власти, но все же свидетельствует о несоблюдении правил юридической техники.

305

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Определяя пределы допустимости запросов (ходатайств) по спорам о компетенции, законодатель в субъектах Российской Федерации исходит из стандартного набора критериев:

—оспариваемая компетенция определяется конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

—спор не касается вопросов о подведомственности дела судам или о подсудности;

—спор не был или не может быть разрешен иным способом;

—заявитель считает издание акта или совершения действия правового характера либо уклонения от издания акта или совершения такого действия нарушением установленного конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации разграничения компетенции между органами государственной власти, между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления;

—заявитель ранее обращался к указанным органам, компетенция которых оспаривается, с письменным заявлением о нарушении ими определенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и (или) договорами соответствующего субъекта Российской Федерации компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящих в их компетенцию обязанностей, однако в течение месяца после обращения не были устранены указанные в нем нарушения.

Необходимость соблюдения претензионного порядка, предшествующего обращению в орган конституционной (уставной) юстиции за разрешением спора о компетенции, не закрепляют законы Калининградской и Самарской областей. Закон Республики Саха (Якутия), устанавливая критерии допустимости ходатайства по спорам о компетенции, ограничивается только первыми тремя из вышеперечисленных.

Общим единством нормативного регулирования отличается практика определения пределов проверки по спорам о компетенции. Рассматривая такой спор, конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации принимает во внимание установленный конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации порядок разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также установленное разграниче- ние предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, между органами

306

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации, между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, между органами местного самоуправления739.

В законах некоторых субъектов Российской Федерации также закрепляется правило, согласно которому рассмотрение дела о соответствии учредительному акту субъекта Российской Федерации закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, являющегося предметом спора о компетенции, по содержанию норм, форме, порядку принятия, подписания, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и согласно порядку рассмотрения дел о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта Федерации закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.

По итогам рассмотрения спора о компетенции конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации принимается решение, либо подтверждающее полномочие соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора о компетенции, либо отрицающее такое полномочие. Законами субъектов Российской Федерации также предусматриваются правовые последствия принятия конституци-

739 Определяя пределы проверки обращений по данной категории дел, все рассматриваемые законы закрепляют необходимость проверки с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом в значительной части законов указывается на возможность проверки с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в некоторых данный перечень дополнен проверкой между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации, в других — проверкой между органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

307

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

онными (уставными) судами итоговых решений по делам данной категории, отрицающих оспариваемые полномочия органа государственной власти или органа местного самоуправления. Последствия заключаются в том, что если суд признает принятие нормативного правового акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления, такой акт утрачивает силу со дня, указанного в решении конституционного (уставного) суда.

Особенности рассмотрения дел о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по жалобам граждан на нарушение конституционных (уставных) прав и свобод. Если в большинстве ранее действовавших редакций законов субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах глава об особенностях рассмотрения дел этой категории была обязательным элементом раздела об особенностях конституционного (уставного) судопроизводства, то в настоящее время такая глава предусмотрена чуть более чем в половине соответствующих законов. Между тем судопроизводство по данной категории дел имеет ряд существенных особенностей, объективно обусловливающих необходимость их учета в отдельной главе закона о конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации.

Первая из особенностей — обозначение граждан в качестве субъектов, уполномоченных на обращение с такой жалобой. Законами некоторых субъектов Российской Федерации данным правом наделяются не только граждане и их объединения, но и иные лица и органы740. Законом Московской области в перечень субъектов, уполномоченных на подачу жалоб в Уставный суд, включены также прокурор области и Уполномоченный по правам человека в области. Таким образом, обратиться с жалобой на нарушение конституционных (уставных) прав и свобод могут не только непосредственно те лица, чьи права и свободы нарушены оспариваемым актом, но также органы и лица, в компетенцию которых входит осуществление защиты прав и свобод неопределенного круга лиц.

Заявители, инициирующие конституционное (уставное) судо-

740 Например, законы республик Коми и Ингушетия, Кабардино-Балкар- ской Республики.

308

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

производство по делам данной категории, должны помимо документов, обозначенных в качестве обязательных приложений к обращению, приложить к жалобе копию официального документа, подтверждающего возможность или факт применения обжалуемого нормативного правового акта при разрешении конкретного дела. При этом выдача заявителю копии такого документа в обязательном порядке производится по его требованию должностным лицом или органом, рассматривающим или рассмотревшим дело.

Отличными от производства по другим категориям дел являются и критерии допустимости жалобы в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. Такая жалоба признается допустимой только при совокупном наличии двух обстоятельств:

—обжалуемый правовой акт затрагивает права и свободы граждан;

—данный акт применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

При условии соблюдения этих критериев, а также при предоставлении всех необходимых приложений конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации принимает жалобу к рассмотрению, о чем обязательно информирует суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый нормативный правовой акт.

Законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах закрепляют общее правило, согласно которому полученное уведомление конституционного (уставного) суда не влечет за собой приостановления производства по такому делу, а суд или иной орган, рассматривающий данное дело, решает вопрос о приостановлении производства только по своему усмотрению. Акцент в данном случае делается на праве, а не на обязанности. Исключением здесь выступает закон КабардиноБалкарской Республики, где установлено, что в случаях, не терпящих отлагательства и угрожающих невосполнимым ущербом, дело, рассматриваемое судом, иным органом, применяющим обжалуемый нормативный правовой акт, должно быть приостановлено. Соответствующее требование должно содержаться в уведомлении Конституционного Суда республики о принятии жалобы к рассмотрению.

309

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Пределы проверки закона или иного нормативного правового акта по рассматриваемой категории дел определяются так же, как и для проверки нормативных правовых актов в порядке абстрактного нормоконтроля, в связи с чем в законах субъектов Российской Федерации использован отсылочный способ правового регулирования этого вопроса.

По итогам рассмотрения жалобы конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации принимает решение, в котором оспариваемый акт (полностью или в части) признается соответствующим либо, напротив, не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что далеко не все законы о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации предусматривают правовые последствия признания обжалуемого акта не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации741. Еще более редким явлением выступает описание последствий итогового решения о признании акта не соответствующим учредительному акту субъекта Российской Федерации для рассмотрения дел, аналогичных тому, которое послужило поводом для подачи жалобы (признание нормативного правового акта не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации является основанием для пересмотра дела судом, иным органом в установленном законом порядке).

Законы некоторых субъектов Российской Федерации конкретизируют виды расходов, которые подлежат возмещению заявителю в случае удовлетворения конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации его жалобы. Так, согласно законам Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской и Чеченской республик в случае признания закона или иного нормативного акта либо их отдельных положений не соответствующими Конституции республики гражданам и (или) объединениям граждан, обратившимся в Конституционный Суд, за счет средств республиканского бюджета возмещаются в установленном порядке исполнительным органом государственной власти республики:

—уплаченная государственная пошлина;

—расходы на оплату услуг представителей;

741 Например, законы Республики Татарстан, Московской области, СанктПетербурга.

310