Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

им не было принято решение по аналогичному вопросу717. Например, Закон Республики Дагестан, кроме прочего, предусматривает, что запрос о проверке конституционности закона, иного акта, договора, их отдельных положений в порядке абстрактного конституционного контроля допустим при условии возникновения спора о праве принятия (издания) оспариваемого нормативного правового акта между органами государственной власти республики и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления.

Критерии допустимости запроса в зависимости от субъектов обращения иногда конкретизируются718 посредством указания на то, что запрос о проверке конституционности нормативных правовых актов в порядке абстрактного контроля для всех субъектов обращения, за исключением общественных объединений и граждан, является допустимым при соблюдении обозначенных выше общих условий. Для общественных же объединений и граждан необходимо соблюдение следующих условий:

—по их мнению, законом или иным нормативным актом органа государственной власти или местного самоуправления нарушаются положения Конституции республики, гарантирующие права и свободы общественных объединений и граждан;

—они обращались в соответствующие органы о восстановлении их нарушенного права и обращение не нашло своего разрешения;

—поставленный вопрос не подведомственен судам общей юрисдикции и арбитражным судам.

Рассмотренная выше особенность предмета правового регулирования закона Республики Саха (Якутия) — это прежде всего предписание, согласно которому ходатайство народного депутата республики, жалоба должностного лица органа исполнительной власти о проверке конституционности актов правоприменительной практики органов исполнительной власти допустимы, если заявитель считает их результатом неконституционного истолкования нормативного акта либо реализацией не подлежащего применению нормативного акта.

Следует обратить внимание на закон Калининградской области, где устанавливаются два принципиально различных критерия допус-

717Законы республик Адыгея, Саха (Якутия).

718Законы Республики Северная Осетия — Алания и Кабардино-Балкар- ской Республики.

291

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

тимости запросов по анализируемой категории дел. При этом каждый из них является самостоятельным, а возможность обращения с запросом не обусловлена их совокупным соблюдением. Запрос является допустимым и в случае если заявитель считает оспариваемые акты не подлежащими действию из-за несоответствия Уставу области либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению органов государственной власти области или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Уставу области, и в случае если возник спор о компетенции между органами государственной власти области, между органами государственной власти области и органами местного самоуправления муниципальных образований, связанный с проверкой соответствия Уставу области нормативных правовых актов, указанных в Уставе области. Думается, что такой подход является достаточно обоснованным.

Определяя пределы проверки нормативных правовых актов на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах закрепляют правила, согласно которым суд устанавливает соответствие региональному учредительному акту нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по следующим параметрам:

—по содержанию норм;

—по форме нормативного правового акта;

—по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие;

—с точки зрения разделения государственной власти в соответствующем субъекте Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную;

—с точки зрения разграничения компетенции между органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации719;

719 Законами республик Башкортостан, Ингушетия, Татарстан, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Кабардино-Балкарской Республики, Ханты-Ман- сийского автономного округа — Югры предполагается также проверка с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) этих субъектов Российской Федерации разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления.

292

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

—с точки зрения разграничения полномочий между органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований720.

В некоторых субъектах Российской Федерации этот перечень сужен (например, в законе Чеченской Республики предусмотрена проверка конституционности актов только по первым трем из перечисленных критериев).

Как правило, во всех законах об органах регионального конституционного (уставного) судебного контроля также предусмотрено, что проверка соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, принятых до вступления в силу конституции (устава) данного субъекта Российской Федерации, производится конституционным (уставным) судом только по содержанию721.

По итогам рассмотрения дела о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации нормативного правового акта в порядке абстрактного контроля конституционный (уставный) суд принимает одно из следующих решений:

—о признании акта либо отдельных его положений соответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации;

—о признании акта либо отдельных его положений не соответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

Законами об органах регионального конституционного (уставного) судебного контроля, помимо вариантов итогового решения суда, предусмотрены также и правовые последствия решения о признании нормативного правового акта не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации722. Такое признание является основанием отмены в установленном порядке положений других актов, основанных на акте, признанном несоответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения.

720Данное основание проверки не предусмотрено законами республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республики, Самарской области.

721Исключение составляют законы республик Ингушетия и Саха (Якутия).

722Кроме закона Чеченской Республики.

293

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Кроме того, установлен императивный запрет на применение положений этих актов судами, другими органами и должностными лицами. Закон Республики Тыва дополнительно к установленному запрету содержит также указание на действия, которые необходимо совершить уполномоченным федеральным законом государственным органам и должностным лицам в случае если в те- чение шести месяцев после опубликования решения Конституционного суда республики аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен. На государственные органы и должностных лиц в такой ситуации возлагается обязанность обратиться в суд с требованием о признании такого нормативного акта недействующим.

Закон Республики Саха (Якутия) посвящает отдельные статьи возможным вариантам резолютивной части итогового решения Конституционного суда республики по запросу о соответствии Конституции республики нормативного правового акта, юридиче- ской силе и правовым последствиям такого решения. При этом в статье об итоговом решении закреплен порядок принятия решения в ситуации, когда мнения судей при голосовании разделились поровну — в этом случае решение считается принятым в пользу конституционности оспариваемого акта. В статье того же закона о юридической силе и правовых последствиях итогового решения по делу о проверке соответствия Конституции республики нормативного правового акта закреплена презумпция окончательности решений Конституционного суда республики, не нуждающегося в каком-либо подтверждении посредством отмены оспоренного акта принявшим его органом. В аналогичных статьях законов других субъектов Федерации это правило не отражено.

Особенности рассмотрения дел о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации договоров и соглашений субъекта Российской Федерации. Специальные правила, касающиеся данной категории дел, выделены в отдельную главу закона о конституционном (уставном) суде лишь в пяти субъектах Российской Федерации723. В законах еще трех субъектов Российской Федерации724 особенности рассмотрения договоров и согла-

723Законы республик Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия — Алания, Татарстан, Кабардино-Балкарской Республики.

724Законы республик Адыгея и Саха (Якутия).

294

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

шений республики на предмет соответствия региональному учредительному акту изложены в главе, касающейся особенностей рассмотрения дел о проверке нормативных правовых актов в порядке абстрактного контроля.

Однако, несмотря на отсутствие единого подхода к закреплению данного регулирования, вопрос об особенностях рассмотрения анализируемой категории дел требует отдельного внимания, поскольку:

—юридическая природа, порядок принятия, внесения изменений и дополнений, прекращения действия договоров и соглашений позволяют отграничивать их от других источников права, в том числе от нормативных правовых актов;

—правовые последствия итогового решения органа конституционного (уставного) судебного контроля по такому делу отличны от правовых последствий рассмотрения дел о проверке нормативных правовых актов в порядке абстрактного контроля.

Правом на обращения в суд по рассматриваемой категории дел, как правило, наделяются высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, группа депутатов указанного органа, высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, суд общей юрисдикции уровня субъекта Российской Федерации, арбитражный суд субъекта Российской Федерации, прокурор субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения в лице их региональных органов, а также граждане.

Законы некоторых субъектов Российской Федерации725 сокращают вышеперечисленный перечень, не предоставляя права обращения в суд общественным объединениям и гражданам. В то же время в Республике Ингушетия такое право предоставлено не только Верховному Суду республики, но и районным судам. В Республике Татарстан значительно расширен перечень уполномо- ченных на обращение в Конституционный суд республики с таким запросом представителей депутатского корпуса республики (дан-

725 Законы республик Ингушетия, Татарстан, Адыгея и Чеченской Республики (в законах двух последних субъектов Российской Федерации определены особенности рассмотрения дел о проверке действующих договоров и соглашений).

295

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

ным правом наделяются не только Государственный Совет республики и группы численностью не менее одной пятой от установленного числа его депутатов, но также Президиум и комитеты Государственного Совета). В Республике Саха (Якутия) законодатель предоставил такое право отдельным народным депутатам республики, Председателю Правительства республики, Уполномо- ченному по правам человека в республике, главному федеральному инспектору по республике, нотариальной палате республики, объединениям малочисленных народов Севера республики.

Определяя пределы допустимости запроса (ходатайства) о проверке соответствия учредительному акту субъекта Российской Федерации договоров и соглашений, законодатель в первую очередь исходит из вида оспариваемого договора или соглашения (действующие договор и соглашение или договор и соглашение, не вступившие в силу). Именно от этого зависят основные критерии допустимости запроса, устанавливаемые законом. Если предметом проверки являются действующие договор, соглашение, то запрос допустим при соблюдении единственного условия: заявитель счи- тает не подлежащими действию данные договор, соглашение вследствие их несоответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие региональному учредительному акту.

При рассмотрении вопроса о проверке договора или соглашения, не вступившего в силу, должны соблюдаться следующие критерии допустимости обращения с таким запросом:

—упоминаемые в запросе договоры и (или) соглашения субъекта Российской Федерации подлежат согласно его учредительному акту ратификации (утверждению) органом законодательной власти субъекта Российской Федерации;

—заявитель считает не вступившие в силу договоры, соглашения субъекта Российской Федерации не подлежащими введению в

действие и применению в соответствующем субъекте Российской Федерации из-за их несоответствия в целом или в части конституции (уставу) этого субъекта Российской Федерации.

Что касается пределов проверки договоров и соглашений на соответствие их региональным учредительным актам, то они не

296

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

зависят от того, какие договоры, соглашения выступают предметом проверки, — действующие или не вступившие в силу. Как и нормативные правовые акты, договоры и соглашения субъектов Российской Федерации проверяются конституционными (уставными) судами:

—по содержанию норм;

—по форме договора или соглашения;

—по порядку заключения, опубликования или введения в дей-

ствие;

—с точки зрения установленного конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

—с точки зрения установленного конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации разграничения компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

—с точки зрения установленного конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, договорами и соглашениями разграни- чения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации726;

—с точки зрения установленного конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации разграничения предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления727;

—с точки зрения установленного конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации разграничения компетенции между органами местного самоуправления728.

Некоторые законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах также подчеркивают, что проверка конституционности договоров и соглашений субъектов Российской Федерации, принятых до вступления в силу конституции (устава) субъекта Российской Федерации, проводится только по содержанию норм.

726Кроме законов Республики Адыгея и Чеченской Республики.

727Кроме законов республик Адыгея и Ингушетия, Чеченской Республики.

728Законы Кабардино-Балкарской Республики и Республики Северная Осетия — Алания.

297

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Для решения конституционного (уставного) суда, принятого по итогам рассмотрения дела о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации договора и (или) соглашения, независимо от факта вступления договора и (или) соглашения в силу, предусматриваются два возможных варианта:

—решение о признании договора и (или) соглашения субъекта Российской Федерации либо отдельных его положений соответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации;

—решение о признании договора и (или) соглашения субъекта Российской Федерации либо отдельных его положений не соответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

Различны правовые последствия таких решений. Если не соответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации признаются действующие договор, соглашение, то наступают те же последствия, что и в случае с решениями по делам, рассмотренным в порядке абстрактного нормоконтроля. Если же предметом проверки были не вступившие в силу договор, соглашение, то

âслучае принятия решения о их несоответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации с момента провозглашения судебного решения они не подлежат введению в действие и применению, т. е. не могут быть ратифицированы и не могут вступить

âсилу для соответствующего субъекта Российской Федерации иным образом.

Особенности рассмотрения дел о толковании конституции (устава) субъекта Российской Федерации. В исследуемых законах структуры глав, посвященных особенностям конституционного (уставного) производства по таким делам, отличаются разнообразием подхода к их содержанию.

Так, все законы о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, за исключением закона города Москвы, содержат статью, определяющую круг субъектов, имеющих право на обращение с соответствующим запросом, и статью об обязательности решения конституционного (уставного) суда о толковании конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Однако в ряде субъектов Российской Федерации данные главы дополнены статьями о допустимости запроса о толковании, об особенностях производства, о пределах толкования. Самыми со-

298

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

держательными в этом плане являются законы республик Саха (Якутия), Дагестан и Ханты-Мансийского автономного округа — Югры: в первый из них включены статьи об основании к рассмотрению дела, о возможности соединения дел, рассматриваемых в порядке толкования, а также положения о юридических последствиях решения Конституционного суда республики по делу о толковании Конституции, во второй — об особенностях судопроизводства по делам этой категории и о пределах толкования, в то время как третий закон отдельное внимание уделяет особенностям применения общих правил производства при рассмотрении дел о даче толкования Устава округа, а также процедуре принятия итогового решения по делу.

Правом обращения в орган конституционного (уставного) судебного контроля с запросом о толковании учредительного акта субъекта Федерации, как правило, наделяются высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, органы законодательной власти субъекта Российской Федерации, группы депутатов такого органа с установленной минимальной численностью депутатов729; а также органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации730.

Нередко правом на обращение в конституционный (уставный) суд с запросом по данной категории дел наделяется высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а иногда — его председатель731. Такое же право предоставлено фракциям депутатов в законодательном органе732, а в Калининградской области — также Избирательной комиссии области, каждому депутату областной Думы, прокурору области, Уполномоченному по правам че- ловека области, ассоциации муниципальных образований области,

729Кроме законов Республики Коми и Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

730Для органов местного самоуправления законами некоторых субъектов Российской Федерации право обращения в конституционный (уставный) суд по рассматриваемой категории дел не предусмотрено либо предоставлено только представительным органам местного самоуправления, как, например, это сделано в законах Республики Татарстан и Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

731Закон Республики Саха (Якутия).

732Законы Республики Татарстан и Московской области.

299

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

группам депутатов представительного органа местного самоуправления численностью не менее пяти человек, федеральным судам и мировым судьям (в связи с рассматриваемыми ими делами), нотариальной палате области (в связи с возникшим юридическим делом в нотариальной деятельности).

Широкий перечень органов и лиц, наделяемых правом обращения с запросом о толковании Конституции республики, предусмотрен законом Республики Саха (Якутия), согласно которому поводом к рассмотрению соответствующего дела в суде является запрос Президента, Председателя Правительства, Правительства, Государственного Собрания (Ил Тумэн) республики, народного депутата республики, представительных и исполнительных органов местной власти, федеральных судов в связи с рассматриваемыми ими делами, прокурора республики, Уполномоченного по правам человека в республике, объединения малочисленных народов Севера республики.

Вопросу допустимости обращений о толковании положений регионального учредительного акта посвящаются отдельные статьи лишь нескольких законов субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах733. При этом в части из них734 эти критерии одинаковы и состоят в том, что запрос о толковании устава субъекта Российской Федерации в случае возникшей неопределенности в понимании его положений допустим если:

—запрос относится к определенному положению устава, т. е.

êопределенной норме или совокупности взаимосвязанных норм устава735;

—неопределенность понимания положения устава препятствует надлежащему его применению, включая издание основанных на уставе правовых актов;

—реализация положения устава, в отношении которого существует неопределенность, входит или может входить в компетен-

733Законы республик Коми и Саха (Якутия), Московской и Самарской областей, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

734Законы Московской и Самарской областей, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

735Законом Ханты-Мансийского автономного округа — Югры данный критерий расширен путем включения в обозначенный перечень помимо уставных норм или их совокупности, также терминов или понятий, содержащихся в Уставе округа, или их совокупности.

300