Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

закона678. Кроме того, в законе о Конституционном суде Республики Саха (Якутия) положение об утрате силы неконституционными актами содержится в главе, посвященной особенностям рассмотрения дел о соответствии Конституции республики правовых актов и договоров (нормоконтрольного производства).

В некоторых субъектах Российской Федерации законодатель не ограничивается указанием на то, что акты, признанные конституционным (уставным) судом несоответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, утрачивают силу, и добавляет, что такие акты не подлежат применению679 (не применяются680). Встре- чаются и принципиально иные формулировки, в соответствии с которыми такие акты признаются не подлежащими применению681 либо считаются недействительными682. Кроме того, относительно не вступивших в силу и признанных несоответствующими региональным учредительным актам договоров (соглашений) ряда республик — субъектов Российской Федерации в анализируемых законах говорится, что они не подлежат введению в действие и применению683.

Рассматриваемые правовые последствия решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации чаще всего предусматриваются в отношении актов или их отдельных положений, признанных несоответствующими конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации684, однако в ряде анали-

678Законы республик Бурятия, Татарстан, Тыва, Калининградской, Самарской, Свердловской областей, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

679Законы республик Дагестан, Карелия и Саха (Якутия), Калининградской и Свердловской областей, города Москвы.

680Закон Республики Тыва.

681Закон Карачаево-Черкесской Республики.

682Закон Санкт-Петербурга.

683Законы республик Адыгея, Ингушетия, Северная Осетия — Алания, Тыва.

684Законы республик Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий Эл, Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва, Кабардино-Балкар- ской и Чеченской республик, Калининградской, Московской и Тюменской областей, города Москвы.

Кроме того, в законе Карачаево-Черкесской Республики в рассматриваемом контексте говорится о правовых актах либо отдельных их частях, а в законе Республики Саха (Якутия) — о правовых актах, договорах и их отдельных положениях.

281

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

зируемых законов эти последствия относятся только к нормативным правовым актам или их отдельным положениям685.

Иногда в законах субъектов Российской Федерации подчеркивается, что анализируемые правовые последствия решений конституционных (уставных) судов наступают независимо от решения об отмене актов, признанных несоответствующими региональным учредительным актам, принявшими их органами686.

Уникальное положение содержится в законе Республики Татарстан: признавая, что решение Конституционного суда республики окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, этот закон устанавливает, что акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу со дня опубликования решения Конституционного суда республики.

Во многих законах субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах встречается предписание, согласно которому решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных указанными судами несоответствующими конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в порядке, установленном законом687, либо федеральным законом688, либо законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации689. В отдельных случаях указанное предписание не сопровождается отсылками к иным правовым актам690 либо сводится

685 Законы республики Башкортостан, Самарской и Свердловской области. В законе Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, наряду с нормативными правовыми актами и их отдельными положениями, упоминаются также договоры. В рассматриваемых положениях закона Санкт-Петер- бурга говорится о законах, иных нормативных правовых актах и их отдельных положениях (частях), а в законе Республики Бурятия — еще и о межрес-

публиканских, межрегиональных договорах и соглашениях.

686Законы республик Дагестан, Саха (Якутия), Карачаево-Черкесской Республики, Калининградской и Свердловской областей, Санкт-Петербурга.

687Законы республик Адыгея, Ингушетия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Кабардино-Балкарской и Чеченской республик, Москвы, Московской области.

688Закон Республики Башкортостан.

689Закон Республики Тыва.

690Закон Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

282

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

к тому, что указанные правоприменительные решения не подлежат исполнению, без указания на необходимость их пересмотра691.

В большинстве анализируемых законов учитывается возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате признания правовых актов несоответствующими конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации и утраты силы такими актами. Достаточно распространенным является указание на то, что в случае возникновения такого пробела непосредственно применяется конституция (устав) соответствующего субъекта Российской Федерации692. Иногда в развитие этого предписания указывается, что региональный учредительный акт непосредственно применяется лишь до принятия нового нормативного акта или внесения необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части693, либо что выявленные судом пробелы в правовом регулировании либо противоречивость норм устраняются органом, их допустившим694. В законе Чеченской Республики говорится, что в случае если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, применяется не только Конституция Чеченской Республики, но и Конституция Российской Федерации, а также федеральное законодательство.

Особенностью закрепления института решений конституционных (уставных) судов в ряде субъектов Российской Федерации является наличие законоположений, которые предусматривают — в качестве общего правила — распространение действия решений о признании правовых актов несоответствующими региональным учредительным актам на акты, которые непосредственно не были предметом проверки. Такого рода установления обычно включа- ются в главы, регулирующие особенности рассмотрения конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации

691Закон Самарской области.

692Законы республик Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Коми, Марий Эл, Северная Осетия — Алания, Татарстан, Кабардино-Балкарской республик, Калининградской, Московской, Самарской областей, Санкт-Петербурга, Хан- ты-Мансийского автономного округа — Югры.

693Законы Республики Тыва и Карачаево-Черкесской Республики.

694Закон Самарской области.

283

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

дел в порядке нормоконтроля695. Однако в нескольких субъектах Российской Федерации696 законодатель придал им значение общего правила, действие которого не ограничивается отдельными категориями дел. Данное правило заключается в том, что признание закона, нормативного правового акта, договора, соглашения не соответствующим учредительному акту субъекта Российской Федерации является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на законе (нормативном правовом акте, договоре, соглашении), признанном не соответствующим учредительному акту субъекта Российской Федерации, воспроизводящих его или содержащих такие же положения (при этом положения таких нормативных актов не могут применяться органами и должностными лицами публичной власти).

4.4. Особенности рассмотрения отдельных категорий дел в конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации

Анализ исследуемых законов показывает, что рассмотрение отдельных категорий дел конституционными (уставными) судами регулируется положениями самостоятельных разделов таких законов697. Однако содержание данного регулирования не во всем совпадает, что позволяет обозначить как наиболее типичные, характерные для большей части субъектов Российской Федерации, вопросы, относимые к отдельным категориям дел, так и заострить

695Законы республик Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва, Кабар- дино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республик, Калининградской, Московской, Самарской и Свердловской областей, города Москвы, СанктПетербурга, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

В законе Республики Бурятия данные предписания повторяются дважды —

âобщих положениях о решениях Конституционного Суда республики и в положениях особенной части закона, а в законе Чеченской Республики они, напротив, отсутствуют.

696Законы республик Башкортостан, Бурятия, Тюменской области.

697Исключение составляет закон Республики Башкортостан, которым предусмотрена лишь отдельная статья для итоговых решений по делам о проверке конституционности нормативных правовых актов.

284

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

внимание на специфическом регулировании в зависимости от полномочий органа конституционного (уставного) судебного контроля конкретного субъекта Российской Федерации.

Стандартное содержание раздела закона субъекта Российской Федерации, посвященного особенностям производства в конституционном (уставном) суде по отдельным категориям дел, предполагает наличие следующих глав о рассмотрении дел:

—о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов;

—о толковании конституции (устава) субъекта Российской Федерации;

—по спорам о компетенции698;

—о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации законов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации по жалобам граждан на нарушение их прав и свобод699;

—о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации законов субъекта Российской Федерации по запросам судов700.

Нередко в качестве самостоятельного предмета контроля на соответствие учредительному акту субъекта Российской Федерации в региональных законах обозначаются договоры и соглашения субъекта Российской Федерации. Некоторые законы субъектов Российской Федерации предусматривают общую главу, посвященную особенностям рассмотрения таких дел701.

В отдельную главу раздела соответствующего закона об особенностях рассмотрения производства по отдельным категориям

698Не предусматривают такой главы законы республик Дагестан, Карелия, Коми, Марий Эл, Тыва, Калининградской, Свердловской и Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, города Москвы.

699Данная глава не включена в содержание разделов об отдельных категориях дел в законах республик Башкортостан, Карелия, Тыва, Саха (Якутия), Коми, Карачаево-Черкесской Республики, Калининградской, Самарской и Свердловской областей, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, города Москвы и Санкт-Петербурга.

700Такая глава не предусмотрена законами Республики Саха (Якутия), Калининградской и Свердловской областей, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

701Законы республик Адыгея и Саха (Якутия).

285

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

дел выделен порядок рассмотрения дел о соответствии учредительному акту субъекта Российской Федерации не вступивших в силу договоров и соглашений в законах четырех субъектов Российской Федерации: в Республике Ингушетия — это глава о рассмотрении дел о соответствии Конституции республики не вступивших в силу договоров республики; в Кабардино-Балкарской Республике и Республике Северная Осетия — Алания таким образом урегулированы особенности рассмотрения дел о конституционности не вступивших в законную силу международных соглашений республики и (или) межрегиональных договоров (соглашений) республики; в законе Республики Татарстан имеется отдельная глава о рассмотрении дел о соответствии Конституции республики не вступивших в силу соглашений о международных и внешнеэкономи- ческих связях республики.

Возможное участие конституционного (уставного) суда при проведении референдума как важнейшей формы непосредственной демократии предполагается законами нескольких субъектов Российской Федерации702. Они предусматривают возможность обращения в конституционный (уставной) суд с запросом о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации вопроса, выносимого на референдум субъекта Российской Федерации или местный референдум.

Âотдельную категорию иногда выделяются дела о соответствии республиканской конституции действий и решений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации703.

Самостоятельной главой регламентируются в законе Кабарди- но-Балкарской Республики особенности рассмотрения дел о даче заключения о фактах неоднократного нарушения Конституции Парламентом республики.

Âзаконе Республики Саха (Якутия) отдельная глава регулирует порядок рассмотрения дел о даче заключений, т. е. консультативную процедуру, которая на сегодняшний день не имеет аналогов

702Законы Республики Адыгея, Чеченской Республики и Калининградской области.

Кроме того, законы республик закрепляют возможность проверки порядка реализации инициативы проведения референдума республики и местного референдума.

703Законы Республики Татарстан и Чеченской Республики.

286

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

в соответствующих законах субъектов Российской Федерации. Другая глава этого же закона посвящена предварительному контролю конституционных законов республики о внесении изменений и дополнений в Конституцию республики. Схожая процедура предусмотрена лишь в законе Республики Адыгея, которым урегулирован порядок рассмотрения дел о даче заключения об одобрении пересмотра положений разд. 1 Конституции республики.

Независимо от количества глав об особенностях производства по отдельным категориям дел в законах о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации и их тематического содержания такие законы предполагают следующие основания для выделения отдельных категорий дел:

—субъекты, уполномоченные на обращение в орган конституционного (уставного) судебного контроля;

—критерии допустимости обращений;

—пределы проверки, осуществляемой конституционным (уставным) судом;

—виды итоговых решений, принимаемых органом конституционного (уставного) контроля, и порождаемые этими решениями правовые последствия.

С учетом этого подхода и будет строиться дальнейшее исследование особенностей конституционного (уставного) судопроизводства по каждой из категории дел.

Особенности рассмотрения дел о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов в порядке абстрактного контроля. Правом обращения в конституционный (уставный) суд с таким запросом наделяются в первую очередь органы и лица, обладающие властными полномочиями. Деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления непосредственно связана с активной реализацией законов, а не с их пассивным соблюдением (ненарушением), как в большинстве случаев у граждан и организаций, не обладающих такими полномочиями. Необходимость уверенности в соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации реализуемых законов и иных нормативных правовых актов является важнейшим условием деятельности публичных субъектов, решения управленческих задач.

287

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Âэтой связи среди первых в списке субъектов, уполномоченных на обращение в конституционный (уставный) суд с запросом

îсоответствии учредительному акту субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, указаны органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации, группа депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации704 либо отдельные депутаты соответствующего органа705, исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации, представительные органы и главы муниципальных образований.

Âкачестве субъектов, обладающих правом обращения в конституционные (уставные) суды по данной категории дел, закреплены также правоприменительные, контролирующие и правозащитные органы: прокуроры субъектов Российской Федерации, уполномо- ченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, верховные суды республик и краевые, областные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации. Так, в Республике Ингушетия правом обращения в Конституционный Суд республики с запросами о соответствии республиканской конституции нормативноправовых актов наделены районные суды. В Конституционный суд Республики Саха (Якутия) могут обратиться и мировые судьи.

Некоторые из субъектов Российской Федерации значительно расширяют круг субъектов, которые могут обратиться в региональный орган конституционного (уставного) контроля с запросом по делам рассматриваемой категории. Так, в законах тех субъектов Российской Федерации, где производство по рассмотрению жалоб на нарушение прав и свобод граждан не выделено в отдельную главу, данное право граждан отражено в соответствующей статье главы о рассмотрении дел в порядке абстрактного нормоконтроля706.

704Требования к численному составу группы депутатов при обращении в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации региональный законодатель определяет самостоятельно.

705Законы республик Дагестан и Саха (Якутия), Чеченской Республики, Калининградской и Самарской областей.

706Законы Республики Северная Осетия — Алания, Чеченской Республики, Самарской области. В первом из них таким же правом наделены общественные объединения в лице их республиканских органов, во втором — общественные объединения и юридические лица, в третьем — организации.

288

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Нередко правом обращения в орган регионального конституционного (уставного) судебного контроля с запросом о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации нормативного правового акта наделяются отдельные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В некоторых субъектах Российской Федерации правом обращаться в конституционный (уставный) суд с запросом по рассматриваемой категории дел наделены:

—президиум и комитеты законодательного органа власти субъекта Российской Федерации707;

—отдельные фракции депутатов указанного органа708;

—председатель высшего исполнительного органа власти709;

—центральный исполнительный орган государственной власти области (орган специальной компетенции, осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность в отдельных (подведомственных) отраслях и сферах государственного управления710;

—территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации711;

—избирательные комиссии субъектов Российской Федерации712;

—нотариальные палаты субъектов Российской Федерации713;

—Главный федеральный инспектор по субъекту Российской Федерации714.

Учитывая необходимость развития системы местного самоуправления и муниципального нормотворчества, закон Калининградской области наделяет правом на обращение в Уставный Суд области ассоциацию муниципальных образований. Данное право также предоставляется общественным объединениям в лице их республиканских органов715, объединениям малочисленных народов Севера716.

707Закон Республики Татарстан.

708Закон Московской области.

709Закон Республики Саха (Якутия).

710Закон Московской области.

711Òàì æå.

712Законы Московской и Самарской областей.

713Законы Республики Саха (Якутия) и Калининградской области.

714Закон Республики Саха (Якутия).

715Законы Кабардино-Балкарской и Чеченской республик, Республики Северная Осетия — Алания.

716Закон Республики Саха (Якутия).

289

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах

Следует отметить, что часто используемые в рамках настоящего раздела ссылки на закон Республики Саха (Якутия) обусловлены не только значительным кругом субъектов, наделенных правом обращения в Конституционный суд республики с запросами по делам рассматриваемой категории, но и расширением предмета правового регулирования соответствующей главы закона. Этой главой предусмотрено, что Конституционный суд республики проверяет конституционность не только правовых актов и договоров, но также актов правоприменительной практики органов исполнительной власти республики. Правом обращения с ходатайством о проведении такой проверки наделены народные депутаты республики и должностные лица органов исполнительной власти.

Критерии допустимости запроса о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов в порядке абстрактного контроля в большей части законов о конституционных (уставных) судах являются идентичными. Согласно этим критериям заявитель должен полагать:

—что оспариваемый акт в целом или в части не подлежит действию из-за его несоответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации;

—либо что оспариваемый акт в целом или в части, напротив, подлежит действию вопреки официально принятому решению органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностных лиц об отказе применять и исполнять его, как несоответствующий конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

Интересен опыт Свердловской области, где законодатель учел лишь первый из указанных критериев. В законе Чеченской Республики, напротив, выделяется еще один дополнительный критерий допустимости запроса, согласно которому оспариваемый акт должен быть издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти и органов местного самоуправления республики или к совместному ведению органов государственной власти республики и органов местного самоуправления республики.

Другой дополнительный критерий предусматривает, что запрос допустим, если в производстве Конституционного Суда Российской Федерации не находятся дела по аналогичному запросу или

290