Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Глава 5. Уставное правосудие в Иркутской области: история и перспективы

5.1. Развитие законодательства Иркутской области в сфере организации и осуществления судебного уставного контроля

Законодательное регулирование организации и осуществления уставного контроля в Иркутской области имеет давнюю историю.

Устав Иркутской области, подписанный Губернатором Иркутской области 10 февраля 1995 г., предусмотрел учреждение Уставной палаты, которая в соответствии со ст. 56 Устава представляла собой самостоятельный экспертно-консультативный орган области, создаваемый в целях обеспечения соответствия принятых законов области и иных областных нормативных правовых актов и актов местного самоуправления, а также действий должностных лиц Уставу и законам области. Часть 2 статьи предусматривала, что полномочия, порядок организации и деятельности Уставной палаты, статус ее членов должны определяться, наряду с Уставом, также и законом области. В соответствии с ч. 3 ст. 56 Устава Иркутской области Уставная палата наделялась следующими полномочиями:

—дача заключений о соответствии Уставу области областных законов, иных областных правовых актов, нормативных актов органов местного самоуправления, договоров и соглашений, заклю- ченных от имени области;

—дача заключений по спорам о компетенции между органами государственной власти области, между органами государственной власти области и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления;

—дача заключений о наличии в действиях Губернатора области оснований для отрешения его от должности (согласно ч. 1 ст. 36 Устава области палата наделялась полномочиями давать заключение о наличии в действиях Губернатора области признаков преступления, обвинение в совершении которого было выдвинуто в порядке реализации процедуры отрешения его от должности);

—дача заключений о толковании Устава области.

Согласно ч. 4 ст. 56 Устава области заключениям Уставной палаты придавался рекомендательный характер, однако устанавливалось, что эти заключения подлежат обязательному рассмотрению органом, в который они направлены.

322

Глава 5. Уставное правосудие в Иркутской области: история и перспективы

Закон Иркутской области от 15 марта 1996 г. ¹ 15-оз «Об Уставной палате» закреплял основы деятельности палаты, регулировал статус ее советников, устанавливал организационные и правовые формы работы палаты, а также порядок подачи обращений в палату и их рассмотрения.

Позднее Законом Иркутской области от 7 декабря 1998 г. ¹ 55-оз «О внесении изменений и дополнений в Устав Иркутской области» Уставная палата была упразднена, Закон от 15 марта 1996 г. ¹ 15-оз с последующими изменениями и дополнениями признан утратившим силу, а советники Уставной палаты утратили свой статус. Вместо Уставной палаты был учрежден Уставный суд Иркутской области, который согласно новой редакции ст. 56 Устава области входил в судебную систему Российской Федерации и наделялся статусом судебного органа уставного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством уставного судопроизводства.

В компетенцию Уставного суда в соответствии с ч. 2 ст. 56 Устава Иркутской области включались:

—разрешение дел о соответствии Уставу области областных законов, иных областных нормативных правовых актов, уставов муниципальных образований, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также не вступивших в силу договоров и соглашений, заключенных от имени области;

—разрешение споров о компетенции между органами государственной власти области, между органами государственной власти области и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления муниципальных образований;

—дача толкования Устава области;

—дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Губернатора в совершении тяжкого преступления.

Кроме того, суду предоставлялось право принять к производству дела, вытекающие из содержания договора (соглашения) между органами государственной власти области и Усть-Ордын- ского Бурятского автономного округа (ч. 3 ст. 56 Устава Иркутской области).

Часть 4 ст. 56 Устава содержала оговорку, согласно которой Уставный суд не вправе был рассматривать вопросы, отнесенные

êкомпетенции других судов.

323

Глава 5. Уставное правосудие в Иркутской области: история и перспективы

Уставному суду предоставлялось право законодательной инициативы по вопросам его ведения (ч. 1 ст. 27 Устава).

В части 5 ст. 56 Устава воспроизводилось положение ч. 4 ст. 27 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации, в силу которого решение Уставного суда, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.

Судьи Уставного суда должны были назначаться Законодательным собранием области по представлению Губернатора области (п. «ж» ч. 3 ст. 26, п. «ж» ч. 1 ст. 33 Устава Иркутской области).

Наконец, ч. 6 ст. 56 Устава области предусматривала принятие закона области, которым, наряду с Уставом, должны были определяться полномочия, порядок организации и деятельности Уставного суда. Такой закон был принят спустя полтора года (Закон Иркутской области от 1 июня 2000 г. ¹ 32-оз «Об Уставном суде Иркутской области»). Предметом его регулирования были общие положения о статусе Уставного суда, статус судей Уставного суда, организационные основы деятельности суда, порядок обращения в суд, процедура рассмотрения обращений в суде, порядок принятия и юридическая сила его решений (включая механизм их пересмотра).

Несмотря на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 55 Закона Иркутской области от 1 июня 2000 г. ¹ 32-оз «Об Уставном суде Иркутской области» полный состав Уставного суда должен был быть сформирован в течение трех месяцев со дня вступления этого Закона в силу, никаких мер по обеспечению начала работы Уставного суда принято не было. Только в 2006 г. Губернатором Иркутской области были изданы постановление от 13 апреля 2006 г. ¹ 139-п «Об утверждении Положения о порядке деятельности конкурсной комиссии, образуемой в целях выработки для Губернатора Иркутской области предложений по внесению в Законодательное собрание Иркутской области кандидатур для назначения на должности судей Уставного суда Иркутской области» и распоряжение от 13 апреля 2006 г. ¹ 170-р «Об объявлении конкурсного отбора кандидатов на должности судей Уставного суда Иркутской области» (этим распоряжением был также утвержден состав конкурсной комиссии, образуемой в целях выработки для Губернатора Иркутской области предложений по внесению в Законодательное собрание Иркутской области кан-

324

Глава 5. Уставное правосудие в Иркутской области: история и перспективы

дидатур для назначения на должности судей Уставного суда Иркутской области)747.

Однако Законодательное собрание Иркутской области воспрепятствовало процессу формирования Уставного суда, приняв — посредством преодоления вето Губернатора Иркутской области — Закон от 2 июня 2008 г. ¹ 26-оз «О признании утратившим силу Закона Иркутской области «Об Уставном суде Иркутской области».

Вопрос об учреждении в Иркутской области судебного органа уставного контроля был вновь поднят в ходе подготовки проекта Устава Иркутской области — нового субъекта Российской Федерации, возникшего в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Первоначальный вариант проекта Устава Иркутской области, подготовленный рабочей группой Иркутского института законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского, предусматривал учреждение Уставного Суда нового субъекта Российской Федерации и содержал как специальную главу, закрепляющую основы статуса этого органа, так и отдельные положения по вопросам его организации и деятельности. Однако в ходе дальнейшего рассмотрения проекта было принято политическое решение об отказе от идеи учреждения Уставного Суда. В результате Устав Иркутской области, подписанный Губернатором области 17 апреля 2009 г., соответствующих норм не предусматривает. Таким образом, в настоящее время Уставный Суд в Иркутской области не учрежден.

747 Следует отметить, что указанные постановление и распоряжение формально не отменены и поэтому сохраняют свою силу, хотя и действуют только на территории Иркутской области — бывшего субъекта Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 18 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. ¹ 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»).

325

Глава 5. Уставное правосудие в Иркутской области: история и перспективы

5.2. Рекомендации по вопросам законодательного регулирования организации и деятельности Уставного Суда Иркутской области

Как видно из представленного анализа, законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации в целом, т. е. с точки зрения структуры и основных содержательных элементов, не имеют между собой существенных различий. Этому в немалой степени способствовало ориентирование регионального законодателя на опыт регулирования аналогичных правоотношений на федеральном уровне (Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации), а также отсутствие целостного федерального законодательного регулирования статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Тем не менее, анализ практики правового регулирования полномочий, организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что законодатель в субъектах Российской Федерации обладает достаточно большой свободой усмотрения при решении соответствующих вопросов. Существующие различия в содержании законов субъектов Российской Федерации на общем фоне носят частный характер. Однако с учетом предназначения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации даже незначительные нюансы рассмотренного регулирования могут иметь — и имеют — принципиальное значение. Это обстоятельство следует учитывать при разработке и принятии аналогичных законов в тех субъектах Российской Федерации, где такие суды еще не учреждены.

К настоящему времени сформировалась потребность учреждения в Иркутской области Уставного Суда — судебного органа уставного контроля. В пользу такого решения можно привести следующие аргументы.

1. Устав Иркутской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет статус области как субъекта Российской Федерации и обладает высшей юридической силой в правовой системе области. Все областные правовые акты, а также издаваемые в области муниципальные правовые акты должны соответствовать областному Уставу. Для этого в области должен быть создан специальный орган, наделенный полномочиями по

326

Глава 5. Уставное правосудие в Иркутской области: история и перспективы

проверке правовых актов с точки зрения их соответствия Уставу. В рамках действующего федерального законодательства таким органом может быть только Уставный Суд области (федеральные суды в силу ряда решений Конституционного Суда Российской Федерации не вправе осуществлять такую проверку).

2.Отсутствие специального механизма правовой охраны Устава области — Уставного Суда — приведет к тому, что нарушения Устава со стороны органов и должностных лиц публичной власти будут оставаться безнаказанными. В результате, поскольку Устав определяет статус области как субъекта Российской Федерации, этот статус окажется ущемленным, подорванным, что не согласуется с принципом равноправия субъектов Российской Федерации.

3.Необходимость создания Уставного Суда в целях обеспече- ния правовой охраны Устава области дополнительно актуализируется в связи с тем, что Иркутская область является новым субъектом Российской Федерации, в котором формирование законодательства в целом ряде сфер (прежде всего, в сфере организации власти) осуществляется, по сути, «с нуля».

4.В настоящее время в Иркутской области, как в новом субъекте Российской Федерации, действует значительное количество правовых актов упраздненных субъектов Российской Федерации — бывших Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Они во многих случаях не согласуются друг с другом, а также с правовыми актами нового субъекта Российской Федерации. При этом в федеральном законодательстве не установлен порядок выявления и устранения подобных коллизий. Соответствующие функции могут быть возложены на Уставный Суд Иркутской области.

5.Уставный Суд является, по сути, единственным действенным механизмом, который Иркутская область вправе создать сама для защиты своих интересов в правовой сфере, в том числе во взаимоотношениях с федеральным центром. В соответствии с федеральным законодательством решения Уставного Суда не могут быть пересмотрены иным судом (в том числе и Конституционным Судом Российской Федерации).

6.В результате реформы местного самоуправления резко возросло количество существующих в области муниципальных образований и, как следствие, — количество принимаемых в области муниципальных правовых актов. При этом область в отсутствие

327

Глава 5. Уставное правосудие в Иркутской области: история и перспективы

Уставного Суда не располагает собственными правовыми средствами, позволяющими осуществлять сколько-нибудь действенный контроль за муниципальным правотворчеством.

7.Уставный Суд области, при условии, если правом обращаться в него будут обладать граждане, станет дополнительным средством защиты конституционных прав и свобод, что в полной мере согласуется с Конституцией Российской Федерации, которая относит защиту прав и свобод человека и гражданина к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

8.Создание Уставного Суда области придаст завершенность системе государственной власти области, в основе построения которой должен лежать конституционный принцип разделения властей не на две ветви власти (законодательную и исполнительную),

àна три (законодательную, исполнительную и судебную).

9.Создание Уставного Суда области будет служить подтверждением готовности органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации соблюдать Устав области и свидетельствовать об уважительном отношении к его предписаниям.

С правовой точки зрения для учреждения и обеспечения функционирования Уставного Суда Иркутской области необходимо:

1) принять закон Иркутской области о поправках к Уставу Иркутской области, предусматривающий дополнение Устава области следующими положениями:

— специальной главой, закрепляющей основы статуса Уставного Суда Иркутской области. В этой главе следует: закрепить предназначение суда как судебного органа уставного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства; определить численность, порядок назначения и срок полномочий судей (включая предельный возраст пребывания в должности судьи Уставного Суда Иркутской области); предусмотреть конкурсную основу отбора кандидатов на должности судей; установить открытый перечень полномочий Уставного Суда Иркутской области; предусмотреть принятие закона Иркутской области, устанавливающего полномочия, порядок организации и деятельности Уставного Суда; установить минимальное количество судей Уставного Суда, при наличии которых суд вправе осуществлять свою деятельность; определить порядок наделения полномочиями Председателя и заместителя Председателя Уставного Суда Иркутской области;

328

Глава 5. Уставное правосудие в Иркутской области: история и перспективы

—полномочиями Законодательного Собрания Иркутской области и Губернатора Иркутской области по участию в процедуре формирования персонального состава Уставного Суда Иркутской области посредством назначения судей данного Суда;

—положениями о включении правовых актов Уставного Суда Иркутской области в систему правовых актов Иркутской области; 2) принять закон Иркутской области «Об Уставном Суде Иркутской области». Его примерная структура (по разделам и главам)

может выглядеть следующим образом:

—раздел первый «Основы статуса Уставного Суда Иркутской области» (гл. 1 «Общие положения»; гл. 2 «Порядок формирования Уставного Суда Иркутской области»; гл. 3 «Особенности правового положения судьи Уставного Суда Иркутской области»; гл. 4 «Принципы деятельности Уставного Суда Иркутской области»; гл. 5 «Организация деятельности Уставного Суда Иркутской области»);

—раздел второй «Правила производства в Уставном Суде Иркутской области» (гл. 6 «Поводы и основания к рассмотрению дела в Уставном Суде Иркутской области»; гл. 7 «Обращение в Уставный Суд Иркутской области»; гл. 8 «Предварительное рассмотрение обращений»; гл. 9 «Общие процедурные правила рассмотрения дел в Уставном Суде Иркутской области»; гл. 10 «Решения Уставного Суда Иркутской области»; гл. 11 «Пересмотр решений Уставного Суда Иркутской области»);

—раздел третий «Особенности производства в Уставном Суде Иркутской области по отдельным категориям дел» (гл. 12 «Рассмотрение дел о соответствии Уставу Иркутской области правовых актов, договоров и соглашений»; гл. 13 «Рассмотрение дел о соответствии Уставу Иркутской области не вступивших в силу договоров

èсоглашений Иркутской области»; гл. 14 «Рассмотрение дел по жалобам на нарушение прав и свобод граждан»; гл. 15 «Рассмотрение дел по запросам судов»; гл. 16 «Рассмотрение дел по спорам о компетенции»; гл. 17 «Рассмотрение дел об официальном толковании Устава Иркутской области»);

—раздел четвертый «Заключительные и переходные положения» (в этом разделе необходимо установить срок вступления закона в силу, а также урегулировать вопросы о сроках внесения в Законодательное Собрание Иркутской области кандидатур на должности судей Уставного Суда Иркутской области и проектов законов области о внесении изменений в областной бюджет (в части

329

Глава 5. Уставное правосудие в Иркутской области: история и перспективы

расходов на обеспечение деятельности Уставного Суда Иркутской области), а также о внесении изменений в законы Иркутской области (в части правового регулирования организации и деятельности Уставного Суда Иркутской области);

3)принять закон Иркутской области о внесении изменений в закон Иркутской области об областном бюджете на соответствующий год в целях создания необходимых финансовых условий для начала функционирования Уставного Суда Иркутской области;

4)принять закон Иркутской области «О внесении изменений

âотдельные законы Иркутской области в связи с учреждением Уставного Суда Иркутской области», который должен предусматривать:

— закрепление государственных должностей Председателя, заместителя Председателя и судьи Уставного Суда Иркутской области в перечне государственных должностей Иркутской области;

— учреждение должностей государственной гражданской службы, необходимых для обеспечения деятельности Уставного Суда Иркутской области;

— включение положений о правовых актах Уставного Суда Иркутской области в законодательное регулирование системы правовых актов Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области;

— установление административной ответственности за правонарушения, посягающие на установленный порядок деятельности Уставного Суда Иркутской области;

— обязанности газеты «Областная» по опубликованию информации по вопросам деятельности Уставного Суда Иркутской области;

— гарантии участия Уставного Суда Иркутской области в решении вопросов бюджетного обеспечения деятельности Уставного Суда Иркутской области;

— порядок использования Уставным Судом Иркутской области государственной символики (Герба и Флага) Иркутской области;

— иные меры по обеспечению системности и полноты законодательного регулирования полномочий, организации и деятельности Уставного Суда Иркутской области;

5)принять постановление Законодательного Собрания Иркутской области о внесении изменений в Регламент Законодательного Собрания Иркутской области (в части регулирования процедуры

330