Законодательное регулирование организации и деятельности конституционных судов субъектов Российской Федерации. Монография

Иркутский институт законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Е.Л. Иванова, А.А. Петров

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ

РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ÈÐ Ê Ó Ò Ñ Ê 2 0 1 0

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации

(А.А. Петров)

1.1. Актуальность законодательного регулирования организации и деятельности конституционных (уставных)

судов субъектов Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.2. Федеральное законодательство по вопросам организации и деятельности конституционных (уставных)

судов субъектов Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.3. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам организации и деятельности конституционных (уставных) судов

субъектов Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.4. Практика федеральных судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об оспаривании законов субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных)

судах субъектов Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 1.5. Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам организации и деятельности конституционных

(уставных) судов субъектов Российской Федерации . . . . . . . . . . . 55 1.6. Общая характеристика законодательного регулирования организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации . . . . . . . . . . . 66

Глава 2. Основы статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 2.1. Законодательное закрепление основ правового положения

конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе публичной власти (А.А. Петров) . . . . . . . . 70 2.2. Принципы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов

Российской Федерации (Е.Л. Иванова) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 2.3. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (А.А. Петров) . . . . . . . . . . . . 101

3

Глава 3. Организация конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 3.1. Состав и порядок формирования конституционного

(уставного) суда субъекта Российской Федерации (А.А. Петров) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

3.2. Статус судей конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации (Е.Л. Иванова) . . . . . . . . . . . . 148 3.3. Внутренняя организация деятельности конституционного (уставного) суда субъекта Российской

Федерации (Е.Л. Иванова) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Глава 4. Судопроизводство в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации 4.1. Обращение в конституционный (уставный) суд субъекта

Российской Федерации (Е.Л. Иванова) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 4.2. Общие процедурные правила рассмотрения дел в конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации (Е.Л. Иванова) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 4.3. Решения конституционного (уставного) суда субъекта

Российской Федерации (А.А. Петров) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 4.4. Особенности рассмотрения отдельных категорий дел в конституционном (уставном) суде субъекта Российской

Федерации (Е.Л. Иванова) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

Глава 5. Уставное правосудие в Иркутской области: история вопроса и перспективы развития (А.А. Петров)

5.1. Развитие законодательства Иркутской области в сфере организации и осуществления судебного уставного контроля . . . 322 5.2. Рекомендации по вопросам законодательного регулирования организации и деятельности

Уставного Суда Иркутской области . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

Нормативные правовые акты, использованные при подготовке исследования (Е.Л. Иванова) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332

4

ПРЕДИСЛОВИЕ

Институт судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации имеет давнюю, интересную и сложную историю. Первые региональные конституционные суды начали создаваться в республиках — субъектах Российской Федерации еще в период действия Конституции 1978 года, до закрепления соответствующей правовой возможности в федеральном законодательстве.

Процесс формирования системы региональной конституционной (уставной) юстиции идет медленно, а его правовое оформление и организационное становление сопровождается различными сложностями как объективного, так и субъективного характера. Факторы, определяющие развитие этой ветви судебной системы страны, являются предметом пристального внимания специалистов в области конституционного права. Однако при всем обилии научных исследований по данной тематике все еще остается недостаточно изученным такой важнейший элемент системы региональной конституционной (уставной) юстиции, как законодательство субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации. Между тем их анализ свидетельствует о разнообразии подходов к регулированию различных вопросов организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Последнее комплексное, всеобъемлющее исследование данного нормативного материала относится к 2001 г.1, однако за прошедшие годы существенные изменения претерпели не только собственно региональные законы о конституционных (уставных) судах, но и федеральные законодательные акты, затрагивающие отдельные аспекты института судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации. Кроме того, поскольку на федеральном уровне до сих пор не выработано комплексное

1 Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990—2000 гг.). М., 2001. 672 с.

5

законодательное решение по обозначенным проблемам, в правовом регулировании имеют существенное значение решения Конституционного Суда Российской Федерации.

В настоящем сравнительно-правовом исследовании предпринята попытка детального и комплексного анализа практики законодательного регулирования организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Результаты анализа могут быть применены как при разработке новых и совершенствовании действующих законов субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах, так и при внесении необходимых изменений в федеральное законодательство, в том числе при подготовке специального федерального закона об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ

Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации — Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. ¹ 1-ÔÊÇ «О Конституционном Суде Российской Федерации»

ÃÏÊ ÐÔ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

Федеральный конституционный закон о судебной системе Российской Федерации — Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. ¹ 1-ÔÊÇ «О судебной системе Российской Федерации»

Федеральный закон об общих принципах организации власти —

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Закон Российской Федерации о статусе судей — Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. ¹ 3133-I «О статусе судей в Российской Федерации»

6

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

1.1. Актуальность законодательного регулирования организации и деятельности конституционных (уставных)

судов субъектов Российской Федерации

В соответствии с Конституцией Российской Федерации республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ — свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5). Таким образом, принятие конституции (устава) является конституционной обязанностью каждого субъекта Российской Федерации.

Предмет регулирования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в общей форме определяется Конституцией Российской Федерации, ст. 66 которой устанавливает, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики (ч. 1), а статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа — Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 2). Согласно ст. 66 Конституции Российской Федерации под статусом субъекта Российской Федерации следует понимать систему его признаков, прав, обязанностей и ответственности, определяющих правовое положение субъекта Российской Федерации в составе Российской Федерации.

Приведенные конституционные положения предопределяют правовую природу конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и их место в системе правового регулирования. Конституционным Судом Российской Федерации была выражена правовая позиция, в силу которой положение ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации о том, что уставом субъекта Российской Федерации определяется статус данного субъекта Российской Федерации, означает, что устав занимает особое, высшее, место в иерархии нормативных актов, принимаемых законо-

8

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

дательным органом области2. По смыслу ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 1, 3, 4, 5, 15, 71, 72, 73 и 76, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, будучи учредительными по своему характеру, определяют организацию субъектов Российской Федерации и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения3.

Такое понимание правовой природы и юридической силы конституций (уставов) субъектов Российской Федерации неизбежно порождает необходимость в создании особых механизмов правовой охраны данных актов. Признание высшей юридической силы конституции (устава) субъекта Российской Федерации в системе правовых актов субъекта Российской Федерации не имеет смысла, если допускается принятие и действие несоответствующих конституции (уставу) субъекта Российской Федерации правовых актов (в том числе муниципальных), выход органов публичной власти за пределы их компетенции, определенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, неверное толкование положений конституции (устава) субъекта Российской Федерации и т. п. В такой ситуации статус субъекта Российской Федерации окажется ущемленным, что не согласуется с та-

2См. абзац второй п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. ¹ 3-Ï ïî äåëó

îпроверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области.

Данная правовая позиция распространяется в равной мере на все субъекты Российской Федерации вне зависимости от их вида, поскольку в соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

3См. абзац седьмой п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. ¹ 13-Ï ïî äåëó

îпроверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26,

251и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан.

9

Глава 1. Правовые основы судебного конституционного (уставного) контроля

кими принципами федеративного устройства Российского государства, как равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях между собой и с федеральными органами государственной власти, единство системы государственной власти, государственная целостность (ч. 1, 3 и 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Между тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, из ст. 76 Конституции Российской Федерации, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам)4. Осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы, по смыслу ч. 2 ст. 5, ст. 73 и 118 Конституции Российской Федерации возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации5.

Следует отметить, что ГПК РФ, регулирующий порядок осуществления судопроизводства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 24), а также по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25), прямо не предусматривает возможности оспаривания каких бы то ни было правовых актов на предмет проверки их соответствия конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 23–27 ГПК РФ судопроизводство по указанным категориям дел осуществляется только федеральными судами, которые являются федеральными органами го-

4См. абзац второй п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. ¹ 19-Ï ïî äåëó

îтолковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации.

5См. абзац первый п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. ¹ 494-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности ряда положений Закона Республики Бурятия «О республиканских целевых программах».

10