Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

го законодательства (принять единогласно, кроме голоса представителя Узб.ССР).

Поручить Виноградову (ученому секретарю комиссии. – О.М.) совместно с представителями НКТорга и Госбанка, выработать соответствующий проект и рассмотреть его в следующем заседании настоящего совещания»1.

10 января 1928 года Кодификационная комиссия собралась для обсуждения положения о векселях. На этом заседании присутствовали: председатель – Цейликман, ученый секретарь – Виноградов, помощник редактора – Чулков, представители союзных республик – Орлов (Узб.ССР), Ефименко (УССР), представители ведомств – Граве (НКТорг СССР), Гераков (НКПС), Драбкин (ВСНХ СССР),

Файнеман (Госбанк СССР).

В разделе 1 было дано «определение векселя в редакции Виноградова и Граве: «Векселем называется неограниченное никаким условием и оговорками долговое обязательство произвести платеж определенной суммы денег, выданное одной стороной (векселедателем) другой стороне (векселедержателю) с соблюдением действующих узаконений о векселях и написанное на вексельном бланке соответственного разбора (ст. 37 Устава о государственном гербовом сборе)»2.

Для сравнения приведем определение векселя по Положению ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1922 года, статья 1: «Векселем называется долговое обязательство, выданное одной стороной (векселедателем) другой стороне (векселедержателю) с соблюдением требований настоящего Положения и написанное на вексельной бумаге соответствующего достоинства». А по Положению о простом и переводном векселе ЦИК и СНК СССР от 7 августа 1937 года «вексель – это простое и ничем необусловленное предложение уплатить определенную сумму». Обратим внимание, что известное постановление о векселе 1937 года было принято в соответствии с Международной конвенцией о векселях, введенной в действие на территории СССР

с 25 февраля 1937 года. Обязательные реквизиты векселя были установлены Единообразным законом о простом и переводном векселе, являющимся приложением № 1 к Женевской конвенции от 7 июня

261

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

1930 года № 358. Эта конвенция была ратифицирована нашей страной в 1936 году. Положение о векселях СССР 1937 года практически полностью воспроизводило текст Единообразного закона 1930 года. Таким образом, в СССР появился единый закон о векселях, а до этого действовали положения союзных республик. Так что попытка дать определение векселя в проекте положения Кодификационной комиссии при СНК в 1928 году была попыткой урегулировать этот вопрос еще до того, как были принята Женевская конвенция. Попытка дать более совершенное регулирование вопроса о векселях

в1928 году свидетельствует об актуальности этого средства платежа для СССР в тот период.

18 января 1928 года на совещании Кодификационной комиссии обсуждался вопрос о счете времени по международной системе часовых поясов. Председательствовал – Цейликман. В совещании принимали участие представители ведомств – Гераков (НКПС), Ройзман (НКПиТ), Михайлов (Академия наук СССР), Днепровский (Комитет времени при Пулковской обсерватории). Было принято постановление об объединении в один акт актов под № 190, 190-1, 190-2 книги 2 Систематического собрания. Статью 1 объединенного акта сформулировали так: «Счет времени производится на всей территории Союза ССР по международной системе часовых поясов». А статья 2 была разработана в следующей редакции: ««В основу означенной выше статьи 1 системы полагается международное разделение поверхности земли на 24 часовых пояса, с единым средним временем в пределах каждого пояса и разность времен в двух смежных поясах, равной одному часу.

Начиная с пояса, заключающего в себе гринвичский меридиан, пояса эти обозначаются по направлению к востоку номерами от 0 до 23, из которых 11, отмеченных № № 2, 3, 4 и далее до 12, определяются в пределах территории Союза ССР границами, указанными

встатье 6 настоящего постановления»1.

Рассмотрим еще один пример из деятельности Кодификационной комиссии в 1928 году. 18 февраля 1928 года был заслушан вопрос об уточнении постановления СНК СССР о результатах обследования Госплана для извлечения норм о прохождении годовых планов. Комиссия признала необходимым включить в главу «Общие меры по народному хозяйству» два акта о плановом характере народно-

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 45. Д. 5. Л. 136, 137.

262

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

го хозяйства СССР: а) постановление СНК, опубликованное в Собрании законодательства СССР 1927 года № 37 статья 373, придав ему новый заголовок «Плановая система народного хозяйства и общественный порядок прохождения планов»; б) постановление СНК

СССР, принятое по протоколу от 7 февраля 1928 года № 249 п. 9 «Порядок и сроки составления перспективного пятилетнего плана».

Статью 1 постановления «Плановая система народного хозяйства и общественный порядок прохождения планов» приняли в следующей редакции: «Признать необходимым укрепление планового начала в руководстве всем хозяйством в целом и усиление плановой дисциплины в деятельности всех государственных органов и путем создания общесоюзного плана», а статью изложили так: «Поручить Госплану установить возможно большую согласованность разрабатываемых Госпланом планов народного хозяйства с интересами укрепления обороноспособности страны»1. Эти сведения представляют интерес в связи с тем, что в литературе того времени шел спор о том, считать ли народнохозяйственные планы нормативноправовыми актами или они правовыми актами не являются. Приведенные данные прямо указывают, что в феврале 1928 года за планом признавалась юридическая природа, поэтому акты о планировании собирались включать в Собрание законодательства СССР. Отношение к этому вопросу изменится в связи с изменением политического курса в стране, который произойдет с 1929 года.

В связи с рассмотрением деятельности Кодификационной комиссии при Совнаркоме Союза стоит упомянуть о том, что не только Кодификационная комиссия при СНК занималась разработкой кодифицированных актов, в союзных республиках в это время также проводились такие работы. Известными проектами, подготовленными в конце 20-х годов в РСФСР, были проект Основ гражданского законодательства, созданный при активном участии председателя Верховного суда РСФСР П.И. Стучки, и проекты УК РСФСР и проект УПК РСФСР, разработанные при непосредственном участии Н.В. Крыленко, занимавшего тогда пост заместителя наркома юстиции РСФСР2.

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 45. Д. 5. Л. 67, 68.

2См.: например, тезисы секции теории права и государства Коммунистической академии об общих началах гражданского права СССР (составлены П. Стучка и приняты секцией) // Революция права. 1927. № 3.

263

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Завершая на этом рассмотрение деятельности законопроектных комиссий, отметим, что в работе по кодификации и систематизации было продолжение. О том, что произошло в дальнейшем, будет показано в следующей главе, посвященной законодательной деятельности в СССР в первой половине 1930-х годов.

Поскольку на этом завершается рассмотрение истории законотворчества в СССР в 1920-х годах, то сделаем ряд выводов, которые вытекают при анализе приведенного в части настоящей работы материала.

1.Система высших органов государственной власти по Конституции СССР 1924 года предусматривала иерархию органов, каждый из которых обладал законодательными полномочиями. Однако законодательные полномочия у этих органов были разными.

2.Съезд Советов осуществлял руководство законодательной деятельностью, давал задания нижестоящим органам о разработке тех или иных актов по основным направлениям политики Советского государства. На съездах происходило обсуждение общественнополитической, социально-экономической ситуации в стране. Заслушивались мнения представителей с мест, которые старались в своих выступлениях обратить внимание высшей власти на проблемы их региона.

3.ЦИК СССР в изучаемый период может считаться главным законодательным органом, так как именно этот орган принял

в1920 году Основы общесоюзного законодательства.

4.Совет народным комиссаров, судя по протоколам, чрезвычайно много времени уделял вопросам законотворчества. Можно даже сказать, что он занимался законодательной деятельностью в ущерб управленческой функции.

5.Президиум ЦИК СССР, как правило, утверждал акты, направленные из СНК СССР. Причем затем эти правовые акты публиковались в официальных изданиях от имени ЦИК СССР. Таким образом, Президиум заменял собой ЦИК как представительный орган

впериод между его сессиями, что не противоречило Конституции

СССР.

Крыленко Н.В. Принципы переработки Уголовного кодекса РСФСР. Доклад на заседании коллегии НКЮ от 24.05.1928 г. // Революция права. 1928. № 4; Реформа советского уголовного процесса. Доклад Н.В. Крыленко, А.Я. Эстрина // Революция права. 1928. № 1.

264

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

6.Поскольку СНК активно законодательствовал, то в его структуре действовали специальные постоянные комиссии, которые разрабатывали законопроекты: с 1923 по 1926 год этим занималась Комиссия законодательных предположений, а с 1926 года по 1930 год

еефункции были переданы Подготовительной комиссии.

7.Изучение законотворчества в СССР в 1920-е годы позволяет утверждать, что в этот период Советское государство уделяло законодательной функции огромное внимание, что в большой мере было обусловлено нэпом, но в то же время это не привело к установлению режима законности. Так, в СССР в 1920-е годы так и не было произведено разграничение между законами и подзаконными актами, да и вместо термина «закон» предпочитали пользоваться термином «постановление». Кроме того, укреплению законности мешало сложное федеративное государственное устройство. Сложность данной проблемы явственно проявилась в период разработки и принятия общесоюзного законодательства в 1920-е годы.

8.Законодательные органы, созданные в СССР, были построены по образцу системы законодательных органов РСФСР, сложившейся в 1917–1922 годах. Новым институтом был Совет Национальностей – вторая палата ЦИК Союза ССР, представлявшая интересы национальных государственных образований в составе Союза, закрепленная в Конституции СССР 1924 года.

9.Начиная с 1923 года начал складываться законодательный процесс, в котором участвовали все высшие органы законодательной власти СССР. Разработка проектов велась в СНК СССР, после чего проекты обсуждались в палатах ЦИК, дорабатывались в комиссиях ЦИК СССР и лишь затем выносились на утверждение ЦИК СССР.

Таким образом, были разработаны Основы уголовного и Основы уголовно-процессуального союзного законодательства, Основы судоустройства СССР, закон о союзном гражданстве, Общие начала землепользования и землеустройства союза ССР.

10.Сложная процедура прохождения законопроектов в 1923– 1929 годах по советским высшим инстанциям была обусловлена как самой конструкцией высших органов законодательной власти, так и федеративным характером Советского государства, который отражал многонациональный состав населения страны и различие интересов Союза и союзных республик.

11.Важную роль в координации законодательной деятельности и разработке законопроектов с 1923 по 1929 год играл Совнарком

265

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

СССР, и поэтому его законодательная деятельность заслуживает отдельного рассмотрения. В настоящей главе, где рассматривалась законодательная деятельность съездов Советов и ЦИК СССР, установлено, что разработка ни одного правового акта до 1929 года не обходилась без активного участия СНК СССР. В этой связи нельзя согласиться с мнением Н.Е. Зиновьева, который писал, что «как верховный полновластный государственный орган в период между съездами Советов ЦИК СССР объединил всю работу по законодательству и управлению Союза ССР. Законодательство являлось основной функцией ЦИК. Его обязательному рассмотрению и утверждению подлежали все (выделено мною. – О.М.) нормативные акты, имеющие крупное союзное значение»1. С данной точкой зрения согласиться нельзя. Если называть орган, который и объединял

икоординировал законодательную деятельность Союза ССР с 1923 до 1929 года, то скорее следует назвать СНК СССР, а не ЦИК СССР.

Кроме того, ЦИК СССР рассмотрел и обсудил не то что не все нормативные акты Союза, а только крупные правовые акты. Большинство актов разрабатывалось в СНК СССР, а затем утверждалось без каких-либо изменений в Президиуме ЦИК. Приведенная точка зрения автора, относящаяся к 1973 году, будет являться диаметрально противоположной точке зрения, согласно которой нормального законотворчества в изучаемый период совсем не было, а было лишь засилье и диктатура одной правящей партии.

12.Можно утверждать, что вплоть до 1929 года высшие представительные органы СССР – съезды и ЦИК СССР занимались законотворческой деятельностью, роль партии большевиков в законодательной деятельности в этот период была ролью политической партии, которая в общих чертах определяла направление законодательной политики государства. Даже в самых демократических государствах мира направление в политике задается правящей партией,

иничего экстраординарного в таком положении вещей нет. И именно эту функцию по отношению к высшим советским законодательным органам выполняла ВКП(б) в 1920-е годы.

1Зиновьев Н.Е. Центральный исполнительный Комитет СССР, его правовое положение, организация и деятельность. 1922–1937 гг.: Автореф. к.ю.н. М., 1973. С. 5.

266

ГЛАВА 5

Законодательная деятельность высших органов власти СССР

в первой половине 1930-х годов

5.1.Законодательная деятельность съездов Советов СССР

в первой половине 1930-х годов

В 1929 году закончилась новая экономическая политика, поскольку она не позволяла решать остро стоявшие перед страной задачи по модернизации советской экономики, тормозила проведение индустриализации страны.

1930 год явился годом «великого перелома», когда Советское государство, ведомое партией большевиков, решительно провело кампанию по коллективизации сельского хозяйства в зернопроизводящих районах.

8–17 марта 1931 года состоялся VI съезд Советов, на котором присутствовали 1570 делегатов с решающим голосом и 833 – с совещательным. На этом съезде М.И. Калинин, выступавший с докладом, заявил, что «самым главным достижением за это время является коллективизация крестьянских хозяйств»1. С отчетом правительства на съезде выступал В. М. Молотов, который был назначен председателем советского правительства 19 декабря 1930 года после смещения с этот поста А.И. Рыкова. Выступление Молотова содержало видение ситуации в мире и в СССР глазами партийного руководства. Он утверждал, что преобладание социалистических элементов в стране совершенно очевидно, что вступление СССР в период непосредственного строительства социализма происходит на фоне углубления мирового кризиса и обострения противоречий капитализма. Молотов подчеркивал, что в Советском Союзе больше не проводилась новая экономическая политика. Также оратор доба-

1VI съезд Советов Союза СССР. М., 1931. Стенограф. отчет. Бюллетень № 1. С. 1.

269

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

вил, что «переход к нэпу Ллойд-Джордж и многие другие поняли как «полный переход к капитализму», но первые успехи пятилетки стали жестоко разбивать эти гнилые иллюзии»1. Председатель Совнаркома

СССР отметил проводившиеся на Западе антисоветские кампании, и то, что с осени 1929 года в капиталистических странах идет довольно быстрыми темпами подготовка нападения на СССР. В качестве доказательства проведения антисоветской пропаганды на Западе Молотов привел кампанию о «дэмпинге» из СССР в сфере внешней торговли, в то время как в мировом экспорте доля Россия в 1913 году составляла 3,5 %, а в 1930 году доля СССР была лишь 1,9 %2.

На Западе критике подвергалось проводившееся в то время в СССР применение принудительного труда. Молотов не обошел данный вопрос в своем выступлении. Он указал на два аспекта проблемы, заметив, что и на Западе рабочие не свободны в выборе и причины капиталистического рабства давно вскрыты, и что обязательный в Советском Союзе труд связан с улучшением его оплаты: заработная плата рабочих в Советском Союзе за два последних года поднялась с 7,8 миллиарда рублей до 12,5 миллиарда рублей. Говоря о труде заключенных, он сказал: «Мы никогда не думали скрывать того факта, что труд заключенных, здоровых, способных к труду, у нас применяется на некоторых коммунальных и дорожных работах. Мы делали это раньше, делаем теперь и будем делать впредь. Это выгодно для общества. Это полезно для преступников, ибо приучает их к труду и делает их полезными членами общества»3. В качестве успешных примеров использования труда заключенных он привел строительство тракта Кемь–Ухта в Карелии протяженностью 208 км, строительство Беломорско-Балтийского канала (914 км) и тракта Сывтывкар–Ухта (313 км). Приведенные сведения показывают, что использование труда заключенных в СССР не составляло какого-то секрета, поскольку об этом совершенно открыто говорилось руководителем советского правительства перед делегатами VI съезда Советов СССР.

Серьезной проблемой для советского общества в начале 1930-х годов был вопрос об угрозе интервенции против СССР. Вот как до-

1VI съезд Советов Союза СССР. М., 1931. Стенограф. отчет. Бюллетень № 1. С. 13.

270