Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

реальная возможность осуществлять свою законодательную инициативу на основе законодательства Союза путем издания соответствующих декретов, учитывающих специальные обусловленные национальными особенностями, задачи данной республики, как в области обеспечения наиболее тесной смычки с трудовым крестьянством, так

ив области ограждения интересов городского и сельского пролетариата против буржуазии»1; и, наконец, в-пятых, комиссия дала толкование смысла пункта «п» статьи 1 и статьи 3 Конституции СССР,

пояснив, что под «установлением основ» законодательства понимается «право органов Союза издавать в указанной области, как в форме отдельных декретов и постановлений, так и в форме систематизированных сборников (кодексов), соответствующие законы, имеющие «общесоюзное» значение, т.е. такие законы, которые подлежат применению на территории всего Союза и обеспечивают в максимальной степени единообразие юридических условий гражданского оборота»2. Антонову-Саратовскому было поручено довести заключение комиссии до сведения Каменева и Рыкова и согласовать с ними дальнейшее направление вопроса.

Из протокола КЗП № 60 от 22 мая 1924 г. видно, что комиссия обсуждала проект о порядке составления и проведения союзных законодательств и нормативных актов, причем вне повестки дня. Из этого же протокола узнаем, что Каплан предложил не обсуждать указанный проект, ввиду отсутствия постановления Президиума ЦИК СССР о передаче проектов основ в СНК СССР и наличия только переписки между частными лицами. Однако предложение Каплана, кстати, члена Конституционной комиссии, было отклонено. КЗП все-таки обсудила свой проект, который затрагивал, например, такие вопросы: о верховенстве законодательной власти Конституционной комиссии ЦИК перед СНК и СТО СССР; о недопустимости смешивания административных директив и законодательных актов, принимаемых СНК Союза ССР и ЦИК СССР;

о разграничении законодательных полномочий между Союзом ССР

исоюзными республиками в сфере объединенных наркоматов; вопрос о признании на основании постановления «Об утверждении декретов и постановлений ВЦИК и СНК РСФСР» законодательства

191

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ВЦИК и СНК РСФСР, изданного до 1 января 1923 г. в области объединенных наркоматов на основе договоров с союзными республиками – общесоюзным законодательством; об обязательном заключении правительств союзных республик на проекты союзных декретов и законов, закрепленном в разработанном КЗП проекте Наказа СНК и СТО СССР»1.

Как уже отмечалось, 13 июня 1924 года Президиум ЦИК СССР

принял решение передать проекты основ союзного законодательства, разработанные Конституционной комиссией ЦИК на рассмотрение СНК СССР, поэтому 23 июня 1924 г. Комиссия законодательных предположений при СНК начала работы по разработке основ союзного законодательства для внесения их на сессию ЦИК

СССР. На этом заседании присутствовали: председатель – Берман, члены комиссии – Каплан, Магеровский, Цейликман, с совещательным голосом – Бернштейн, от союзных республик Котляревский. На заседании было произведено распределение работы между членами КЗП следующим образом: предварительно рассмотреть нормы гражданского права должен был Берман, гражданского процесса – Цейликман, вопросов союзного гражданства, права иностранцев и основы судоустройства – Магеровский, начал уголовного и уголовно-процессуального права – Левинсон. Срок окончания работ был установлен до 20 июля 1924 г.2 2 июля КЗП были сформулированы принципы построения закона об основах гражданского права Союза ССР и принципы построения Закона об основах уголовноматериального права Союза ССР.

Назовем эти принципы, поскольку они дают некоторое понимание подходов к праву в 1924 г. в Советском государстве. Итак, принципы построения гражданского права, по мнению КЗП, должны были быть следующими: «I. Гражданское право представляет не что иное, как выражение определенной экономической системы в принудительных нормах и что, вследствие этого, возложенное Конституцией на Союз установление основ и единой системы норм хозяйства (п.п. «ж» и «з» ст. 1 Конституции СССР) неизбежно связано с изданием норм, регулирующих хозяйственные отношения в общесоюзном масштабе, необходимо признать, как с точки зрения по-

192

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

требностей хозяйственного строительства Союза, что общесоюзное законодательство принципиально не может оставить вне сферы своего регулирования ни одной области гражданского права, понимаемого как хозяйственное.

II. Поэтому метод размежевания области общесоюзного и республиканского законодательств не может заключаться в выделении из всей области гражданских правоотношений некоторых частей ее, как сферы исключительно общесоюзного законодательства, и других, как сферы исключительно республиканского законодательства.

Правильный путь, которым должно идти законодательство, состоит в том, что по каждому комплексу хозяйственных отношений все, что в интересах единства народного хозяйства нуждается в единообразном регулировании, нормируется гражданским законодательством Союза, а что требует согласования с местным бытом и национальными особенностями, регулируется законодательством Республик.

III. В области, не имеющей непосредственной связи с обеспечением единства народного хозяйства и укреплением его основ, от имени Союза ССР издаются лишь общие принципиальные нормы, определяющие собой характер гражданского права, подробное же законодательство в рамках этих общих норм относится к компетенции Союзных республик. В частности, к этой последней компетенции относится: наследственное, семейное и брачное право, установление норм обязательственного права.

IV. Пределы единообразного законодательного регулирования, разумеется, не могут быть одинаковы для разных категорий хозяйственных отношений. Переходя к отдельным областям хозяйственной жизни и гражданского права, надо отнести к сфере законодательного регулирования Союза:

1.Относительно субъектов и объектов права, сделок и давности.

2.Виды и определения вещных прав (собственность, залог, застройка).

3.Наиболее общие положения обязательственного права.

4.Наиболее общие положения наследственного, семейного и брачного права.

5.Структуру государственных, промышленных и торговых предприятий и общий порядок их функционирования, в виду наличности норм, касающихся структуры государственной промышленности

иторговли в гражданских кодексах республик (ст. 19, 22, 52 и др.).

193

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

6.Гражданско-правовое положение имущества и государственных промышленных предприятий и транспорта и их взаимоотношение с частным оборотом (вопросы приобретения, отчуждения, аренды и залога и т.п.).

7.Частная собственность и частная аренда промышленных предприятий и средств транспорта и связи, а равно общие начала государственного контроля над частной промышленностью.

8.Отношения, возникающие из внешней торговли, и установление системы внутренней торговли. Сюда относятся: А. формы торговых предприятий, включая сюда акционерное законодательство; Б. концессионное законодательство; В. формы торговых сделок; Г. операции, связанные с установлением системы внутренней

ивнешней торговли, в том числе: а) страхование, б) торговая купляпродажа, в) складские операции, г) комиссионные отношения. Д. Исключительные промышленные права (товарные знаки, патенты на изобретения и пр.) Е. Торговая несостоятельность.

9.Отношения, вытекающие из установления единой кредитной системы:

А. Структура и функции кредитных учреждений.

Б. Основные кредитные сделки (каковы, например, вексель, чек, контокаррент и пр.).

В. Ценные бумаги.

Г. Валютные операции, а равно особое законодательство о драгоценных металлах.

10.Общий закон о каждом виде кооперации.

11.Порядок реквизиции и конфискации частных имуществ.

12.Отношения, возникающие в области честного международного права.

13.Отношения, возникающие из перевозки грузов и пассажиров»1.

Таким образом, по замыслу КЗП к сфере законодательства Союза СССР относились практически все институты гражданского права, следовательно, этот подход принципиально отличался от подхода Конституционной комиссии, которая видела свою задачу в согласовании гражданских законодательств союзных республик между собой и с законодательством Союза ССР, например, в отношении порядка регистрации юридических лиц. Итак, план КЗП в области

1ГАРФ. Ф. 6071. Оп.1. Д. 3. Л. 126–129.

194

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

регулирования имущественных отношений, без всякого преувеличения, можно было назвать грандиозным. Отметим, что доклад по основным началам гражданского права СССР КЗП поручила сделать Цейликману.

Теперь рассмотрим принципы построения основ уголовного права Союза ССР с точки зрения КЗП. Для большей точности приведем эти принципы полностью. «Конституция Союза предусматривает сосуществование уголовного законодательства Союза и уголовного законодательства Союзных республик. Разграничение сфер уголовного законодательства Союза и уголовного законодательства союзных республик определяется непосредственной ролью тех или иных уголовных норм в деле защиты государства трудящихся от преступлений и от общественно-опасных элементов. Те из них, которые предназначены защищать основные политические и экономические завоевания пролетарского государства в условиях диктатуры пролетариата, воплощенные в самом факте существования Союза Советских Социалистических Республик, должны быть отнесены к общесоюзному законодательству. Наоборот, те группы норм, которые по преимуществу ограждают либо интересы отдельных лиц, либо интересы публичные, но не связанные непосредственно с устойчивостью и крепостью пролетарской государственности, могут быть предоставлены законодательному творчеству Союзных республик.

В связи с этим к компетенции Союза, прежде всего, отходит установление общих начал карательной (в частности, пенитенциарной) политики, поскольку в них кристаллизуется новое принципиальное отношение пролетарского общества к проблемам организованной самозащиты от преступлений и общественно-опасных элементов и к методам борьбы с преступностью (меры социальной защиты). Само собой разумеется, что принципиальный подход к этим проблемам не может разниться в своих основах, в зависимости от территориальных и национальных моментов. Последние могут оправдать лишь известную дифференциацию в деле практического применения конкретных форм мер социальной защиты, что достигается путем дополнительного законодательства Союзных республик. Равным образом, к компетенции Союза всецело должны отойти нормы, ограждающие Советскую власть от посягательств, направленных к ее свержению, подрыву и ослаблению какими бы то ни было способами, кроме принципиальных соображений приведенных выше, за это говорит и то, что по самой своей природе борьба против внеш-

195

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ней и внутренней контрреволюции в самом широком смысле может быть успешной лишь в условиях объединения и централизации всех усилий. Внешним выражением этого является конструкция всех органов союзного государства, непосредственно выполняющих функции его внешней и внутренней обороны. В основном к этой группе относятся нормы, предусмотренные разделами о контрреволюционных преступлениях Уголовных Кодексов Союзных республик. Однако, сюда следует отнести и некоторые другие нормы, по недоразумению не попавшие в этот раздел (например, ст. 119 У.К.). По тем же основаниям к общесоюзному законодательству должна отойти группа норм, ограждающих устойчивость и боеспособность вооруженной мощи Союза, как одной из главных предпосылок победоносной диктатуры пролетариата. Эта группа норм охватывает не только преступления воинские в узком смысле слова, включенные действующим Кодексом в главу о воинских преступлениях, но и другие, не нашедшие себе места (например, статьи 81–84 У.К.). Поскольку преступления против порядка управления, направленные против деятельности подчиненных органов управления или хозяйства, нет необходимости в строгом единообразии их конструкций и связанных с ними форм репрессии. В силу этого здесь по преимуществу область законодательного творчества отдельных Союзных Республик. При этом, однако, надлежит иметь в виду, что круг означенных норм отнюдь не совпадает в действительности с соответствующими разделами Уголовных кодексов Союзных республик. Последние должны быть пересмотрены, в целях выделения из них тех преступлений, которые лишь по недоразумению отнесены в этот раздел (например, ст. ст. 75, 76, 78, 85 и т.д.).

Имея в виду, что госаппараты Союза и Союзных республик представляют из себя единую систему, независимо от формальной необъединенности некоторых ведомств, при чем органы госаппарата в своих общих чертах построены по одному плану, и что действующие Уголовные кодексы в главах о должностных преступлениях совершенно не конкретизируют эти преступления и ограничиваются установлением общих типов их, надлежит основные формулировки этой главы дать в общесоюзном порядке. Но это, в данном случае, не исключает развития этих основных формулировок дополнительным законодательством Союзных Республик путем конкретизации отдельных видов должностных преступлений. Что касается, так называемых, хозяйственных преступлений, то, поскольку действую-

196

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

щие Кодексы дают лишь общие конструкции отдельных типов этих деликтов и в большинстве случаев не содержат в себе никаких конкретных признаков, связанных с бытовыми национальными и хозяйственными особенностями Союзных республик и поскольку, равным образом, вопрос здесь сводится к установлению единообразных методов охраны единой системы народного хозяйства на территории Союза (монополии), надлежит основные положения в этой области также отнести к компетенции Союза. Дополнительное законотворчество Союзных республик возможно и здесь. Поскольку, наконец, остальные категории уголовных норм в первую голову имеют целью защиту отдельной личности и имущества или охрану общественной безопасности и порядка от менее важных посягательств, не колеблющих пролетарской государственности в целом, в этих областях нет необходимости в единообразном законодательном регулировании в масштабах всего Союза»1.

В конце июля – в начале августа 1924 года КЗП доработала проекты основ союзного законодательства, направленные в Союзный Совнарком Президиумом ЦИК из Конституционной комиссии ЦИК СССР. К каждому проекту КЗП подготовила объяснительные записки.

13 августа 1924 года Совнарком СССР образовал комиссию в составе Чичерина, Чуцкаева, Аванесова, Свидерского, Петровского и Красикова для рассмотрения законопроектов, вносимых правительством на ближайшую сессию ЦИК СССР. В эту комиссию были переданы все проекты, подготовленные Конституционной комиссией ЦИК СССР и КЗП при СНК СССР, кроме положения о союзном гражданстве. В постановлении СНК также указывалось: «При отсутствии разногласий в комиссии представить проекты декретов на подпись председателя СНК Союза ССР Рыкову, в случае разногласий внести на рассмотрение СНК. Созыв комиссии за Чуцкаевым»2.

Проект положения о союзном гражданстве на этом заседании Совнаркома докладывался Берманом отдельно. СНК, заслушав доклад, принял следующее решение: «А) Вернуть проект положения о союзном гражданстве в Комиссию законодательных предположений для редактирования на основании нижеследующих директив:1) со-

197

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

юзное гражданство и гражданство отдельных союзных республик составляет неразрывное целое; 2) республиканское гражданство должно определяться постоянной оседлостью. Б) Редактированный проект внести в комиссию по рассмотрению сессионных законопроектов для одновременного рассмотрения и дальнейшего его направления вместе с другими законопроектами, вносимыми правительством на ближайшую сессию ЦИК Союза ССР»1.

26 августа 1924 г. СНК СССР под председательством Каменева рассмотрел вопросы, вносимые в сессию ЦИК СССР по докладу Енукидзе, и постановил: «1. Поручить комиссии, образованной постановлением СНК от 13 августа с.г. внести в СНК к 5 сентября для рассмотрения по существу, следующие проекты, вносимые на сессию ЦИК:

а) Основы судоустройства союзных республик; б) Основные начала уголовного законодательства Союза ССР;

В) Основные начала уголовного судопроизводства Союза ССР; г) Основные начала гражданского законодательства Союза

ССР.

д) Основы гражданского судопроизводства; е) О союзном гражданстве;

ж) Кодекс законов о льготах для военнослужащих и их семей.

2)После рассмотрения в СНК внести поименованные в п. 1 проекты в Президиум ЦИК.

3)Просить Калинина и Каменева установить, от чьего имени должны быть внесены означенные проекты в сессию ЦИК.

4)Просить Президиум ЦИК снять с порядка дня сессии Кодекс законов о труде»2.

11 сентября 1924 г. состоялось очередное заседание СНК, на котором снова были рассмотрены проекты основ общесоюзного законодательства. Обсуждение Основных начал гражданского права и Основных начал гражданского судопроизводства было решено отложить ввиду чрезвычайной сложности разработки вопросов, а также потому, что разработка этих проектов предполагает издание ряда декретов по отдельным вопросам, прорабатываемым в тот момент в законодательных органах. В связи с этим решением СНК ходатайство-

198

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

вал перед Президиумом ЦИК о снятии этих вопросов с ближайшей сессии. Проекты Основ судоустройства Союза ССР и положения о союзном гражданстве были утверждены.

16 сентября 1924 г. Совнарком СССР рассмотрел и принял проект основ уголовного судопроизводства Союза и союзных республик, а также начал рассмотрение и обсуждение проекта основ уголовного законодательства. За основу был принят проект комиссии СНК, в который были внесены следующие поправки: «В конце статьи 1 после слов «предания суду» слова: «если же они были совершены им за пределами Союза ССР и были направлены против основ государственного строя или военной мощи Союза ССР по законам места задержания» – исключить. Дополнить проект статьей 2 в следующей редакции: «Граждане Союза, совершившие преступления против основ Союза ССР, находясь за пределами Союза ССР, подлежат равным образом ответственности по уголовным законам места задержания или места предания суду».

Предложить комиссии противопоставить редакции п. 1 статьи 5 формулировку, которая предусматривала бы применение мер социальной защиты со стороны Союза во всех тех областях, которые предусматривают охрану норм и законов, издаваемых в общесоюзном порядке со стороны общесоюзного законодательства, и предоставление союзным республикам регулирование применения наказания во всех остальных областях.

Встатье 12 слова: «давностный срок, ни при каких условиях, не должен превышать 10 лет» – исключить.

Встатью 20 включить указание о том, что в срок лишения свободы засчитывается тюремное заключение, отбытое с момента вынесения приговора до вступления его в законную силу.

Поручить комиссии СНК уточнить понятие условного осуждения»1.

23 сентября рассмотрение Совнаркомом СССР проекта основ уголовного законодательства было продолжено. Проект был утвержден с внесением в него следующих поправок. Вместо 1-й, 2 и 3-й статей была принята статья 1: «Все лица, находящиеся на территории СССР, кроме пользующихся экстерриториальностью иностранцев, подлежат за совершение ими на территории Союза преступления ответственности по уголовным законам места задержания или

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 6. Л. 428–429 об.

199

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

предания суду. Граждане СССР подлежат, кроме того, ответственности по тем же законам за совершение ими за границей преступления в случае их задержания на территории Союза. Вопросы об уголовной ответственности иностранцев, пользующихся экстерриториальностью, разрешаются дипломатическим путем»1.

Таким образом, статья 1 была сформулирована без указания на уголовное законодательство союзных республик, входящих в Союз. Для сравнения приведем статьи 1 и 2 из проекта Конституционной комиссии:

«Статья 1. Каждый гражданин Союза ССР подлежит ответственности за действия, им совершенные, по законам той республики, на территории которой они были им совершены, а если они были совершены им за пределами Союза ССР, то по законам той республики, гражданином которой он является.

Статья 2. Иностранцы, находящиеся на территории ССР и не пользующиеся правом экстерриториальности, несут ответственность за преступления, ими совершенные, по законам той республики, на территории которой они были ими совершены, а если они были ими совершены за пределами Союза и притом были направлены против основ государственного строя, или военной мощи Союза ССР, или союзных республик, то по законам той республики, на территории которой они были задержаны, или против которой они совершили преступление»2. Как видно из вышеизложенного, точки зрения Конституционной комиссии ЦИК ССР и Совнаркома СССР

о пределах действия уголовного законодательства были принципиально отличны. Конституционная комиссия отстаивала позицию, согласно которой каждая союзная республика имеет свой самостоятельный уголовный кодекс и граждане, совершившие преступление на ее территории, должны привлекаться к уголовной ответственности по республиканским уголовным законам.

Кроме изменения статьи 1, в проект Основных начал уголовного законодательства была добавлена новая статья 24-1: «Если суд при вынесении оправдательного приговора усмотрит, что поведение подсудимого дает возможность опасаться совершения им преступления в будущем, то судом может быть объявлено подсудимо-

200