Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

платы госслужащих для всего Союза, но просил создать комиссию из представителей союзных республик для решения этого вопроса и считал, что данный закон должен быть издан в порядке постановления ЦИК и СНК СССР.

Несмотря на возражения, 9 июня 1925 года Совнарком утвердил постановление о нормировании заработной платы служащих государственных учреждений1. Причем не от имени Президиума ЦИК и СНК, как это обычно делалось, а от собственного имени. Вероятной причиной такого оформления этого постановления было то, что принятие данного акта столкнулось с серьезными возражениями со стороны ВСНХ и УССР.

Чтобы подтвердить правильность мероприятий по нормированию зарплаты госслужащих, 2 ноября 1925 года СНК СССР представил этот вопрос на обсуждение Политбюро ЦК ВКП(б), где доклад от СНК делал его председатель А.И. Рыков. Он говорил, что «эту работу СНК произвел в целях упорядочения и введения какой-нибудь системы в существующий порядок и во исполнение директив партийных съездов о единообразной, по возможности, оплате труда одних и тех же категорий в одних и тех же районах»2. В Политбюро против реформы зарплаты госслужащих выступил Нарком внешней торговли Л.Б. Красин, он полагал, что «вся реформа противоречит основным принципам здорового администрирования предприятий. Неужели из стремления человеческого разума к унификации вытекает ломка системы, которая сложилась в годы работы нашего госаппарата»3. Несмотря на возражения Красина, Политбюро ЦК ВКП(б) одобрило принятые СНК СССР меры нормирования заработной платы.

Изучение протоколов СНК Союза ССР 1925–1926 годов позволяет выделить также следующие моменты законодательной деятельности Советского правительства.

16 июня 1925 года был утвержден план работы Совета Народных Комиссаров с 16 июня по 1 августа 1925 года. В этом плане были пункты: 1. Кодекс законов о труде; 2. Доклад Комиссии законодательных предположений о восполнении пробелов законодательства

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 11. Л. 562.

2Стенограммы заседаний Политбюро ЦК РКП(б) – ВКП(б) 1923–1938 гг. Т. 1. М., 2007. С. 413.

3Там же. С. 415.

121

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

о национализации; 3. Проект закона об обязательной военной службе; 4. Положение о Государственном банке; 5. Проект основных начал деятельности коллегии защитников1. В приведенном плане обращает на себя внимание то, что все вопросы, которые были в нем перечислены, были законодательными вопросами. Это позволяет утверждать, что в 1925 году СНК СССР занимался в основном законодательной деятельностью. В то время как текущим управлением народным хозяйством ведал Совет Труда и Обороны. Данный тезис можно подтвердить, сославшись на материалы отчетов СНК и СТО, которые публиковались в 1924–1929 годах под названиями «Год работы Правительства» и «Обзор деятельности Совета Народных Комиссаров СССР и Совета Труда и Обороны». Например, в «Обзоре» за 1924 год сообщалось: «Деятельность правительства была распределена между Совнаркомом и СТО следующим образом. По денежной реформе все основные акты о прекращении эмиссии совзнаков, их изъятии, порядке обмена, устанавливались Совнаркомом. СТО в пределах этих постановлений принимал решения о выпусках денежных знаков, о мероприятиях хозяйственных наркоматов по зарплате, по регулированию цен, направленные на поддержку устойчивости валюты. В области налогов, бюджета и бюджетного права все постановления о новых налогах и изменениях к действующим займам проводятся Совнаркомом. СТО утверждал месячные бюджетные планы, давал заключения по налогам. Совнаркомом были установлены положения о кооперации и постановления по административному регулированию торговли в целом. СТО руководил деятельностью по регулированию цен, организации государственной и кооперативной торговли, борьбе с частным торговым капиталом, по хлебным и сырьевым заготовкам. Начиная с января месяца 1924 года, СТО заслушивались ежемесячные конъюнктурные обзоры. Обзоры эти являлись основанием для установления руководящих выводов о положении и ближайших перспективах народного хозяйства для установления основных принципов правительственной хозяйственной политики и директив хозяйственным наркоматам»2.

Таким образом, можно сказать, что СНК был законодательным органом страны, поскольку он занимался подготовкой всех важных

1См.: ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 11. Л. 470.

2Обзор деятельности Совета Народных Комиссаров СССР и Совета Труда и Обороны за второе полугодие (апрель–сентябрь) 1923–1924 г. М., 1925. С. 7, 10.

122

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

нормативных актов, на основе которых проводилась политика Советского государства в период нэпа. О масштабах этой работы можно судить по перечню постановлений и распоряжений правительства, принятых в 1925–1926 годах1.

Приведем еще несколько примеров из законодательной практики СНК в изучаемый период. В июне 1925 года СНК рассматривал протест Наркомата финансов СССР на постановление Административно-финансовой комиссии (далее – АФК) при СНК от 23 апреля «Об единстве кассы». В справке по этому вопросу указывалось, что Наркомат финансов СССР считал необходимым установление штрафа в размере 2 % за несвоевременную сдачу остатков авансов. АФК, исходя из Кодекса законов о труде, полагала, что наложение штрафов на работников и служащих вообще не допускается, и что бороться с неаккуратными авансодержателями надлежит дисциплинарным и уголовным порядком. Однако НКФ настаивал на установлении штрафов до 5 % от несданной суммы2. Рассмотрев спор между АФК и НКФ 30 июня 1925 года, СНК СССР решила вопрос следующим образом: «Принять проект постановления в редакции АФК от 23 июня 1925 года. Дополнить проект статьей следующего содержания: «Должностные лица, удерживающие авансовые суммы сверх установленных сроков, подвергаются в дисциплинарном порядке штрафу в размере 1% в месяц с несданной суммы»3. С такой резолюцией данный проект был направлен на утверждение Президиума ЦИК.

23 июня 1925 года СНК СССР постановил: «1. Признать противоречащими статье 1 Конституции СССР и постановлению ЦИК и СНК СССР «О введении общей налоговой системы на территории ЗСФСР» от 18 апреля 1924 года и Положению о сельхозналоге на 1924–1925 год», изданному 30 апреля 1924 года, следующие законодательные акты ЗСФСР: а) декрет ЦИК и СНК ЗСФСР от 24 апреля 1924 года «О едином сельскохозяйственном налоге» на 1924– 1925 год; б) декрет ЦИК и СНК ЗСФСР от 21 мая 1924 года «О коэффициентах перевода земли под различными культурами и скота в пашню по единому сельскохозяйственному налогу»; г) декрет ЦИК

1См.: Год работы Правительства (Материалы к отчету за 1925–1926 бюджетный год). М., 1927.

123

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

и СНК ЗСФСР от 28 августа 1924 года «Об установлении разряда урожайности»1. В своем постановлении СНК СССР также просил ЦИК СССР обратить внимание ЦИК ЗСФСР на то, что в случае необходимости приспособления общесоюзного законодательства к местным условиям отступления от общесоюзного законодательства должны производиться с соблюдением установленных в Конституции Союза правил.

В июле 1925 года СНК СССР были рассмотрены проекты постановлений о товарных и фондовых биржах и фондовых отделах при товарных биржах и о комиссионных договорах. В объяснительной записке к проекту о комиссионных договорах было сказано: «20 октября 1924 года НКВнуторг СССР внес на рассмотрение и утверждение СНК проект постановления о договоре торговой комиссии. Комиссия законодательных предположений в заседании 7 мая 1925 г., заслушав единогласное мнение представителей ведомств и признав, внесенный НКВнуторгом СССР проект постановления, подлежащим проведению в порядке общесоюзного законодательства, приняла его как проект постановления «О договоре комиссии»2. На проект в редакции КЗП был заявлен протест Центросоюза. Но 18 августа СНК СССР рассмотрел вопрос о проекте постановления «О договоре комиссии». По вопросу выступали: представитель КЗП – Берман, представитель РСФСР – Лившиц, и представитель Центросоюза – Балкевич. В результате проект был принят в редакции КЗП и направлен на утверждение Президиума ЦИК СССР.

Небезынтересным моментом в законодательной деятельности СНК в 1925 году представляется история с разработкой проекта Положения о коллегии защитников. Из объяснительной записки КЗП по этому вопросу узнаём, что «17 февраля 1925 года СНК СССР во исполнение постановления Второй сессии ЦИК СССР 2-го созыва поручил КЗП разработать и внести на рассмотрение СНК проект постановления об основных началах организации и финансирования коллегии защитников. В процессе предварительной разработки проекта при КЗП с представителями заинтересованных ведомств было предложено НКЮ РСФСР и Президиуму московской коллегии защитников каждому представить в КЗП вышеуказанный про-

124

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

ект. Проекты согласовать не представлялось возможным, ввиду разногласий между ведомствами, вследствие чего докладчиком КЗП был выработан третий проект, который и передан КЗП. При согласовании с союзными республиками от БССР поступило принципиальное возражение по проекту, считающее нецелесообразным издание указанного положения, относя этот вопрос к компетенции союзных республик. УССР, не возражая в принципе, представила ряд изменений, что члены коллегии защитников не должны облагаться промышленным налогом»1. 8 сентября этот вопрос опять был рассмотрен СНК и был отложен. 22 сентября 1925 года СНК принял следующее решение: «Признать целесообразным издать Положение о коллегии защитников в порядке законодательства союзных республик, разослать проект союзным республикам как руководящий материал»2.

Приведем еще один пример законодательной работы СНК в изучаемый период. В деле № 16 описи 1а фонда Совнаркома в ГАРФ сохранилась справка КЗП о пробелах законодательства о национализации, рассмотренная СНК в феврале–апреле 1926 года.

26 февраля 1926 года СНК СССР еще раз поручил КЗП проработать этот вопрос. Впервые этот вопрос на заседании Совнаркома был поставлен 9 июня 1925 года по инициативе Наркомата иностранных дел во главе с Красиным, тогда же СНК предложил КЗП разработать проект, систематизирующий и восполняющий пробелы действующего законодательства о производстве национализации имущества.

После проработки вопроса, 14 августа 1925 года, КЗП признала нецелесообразным издание нового законодательного акта и постановления. Она постановила войти в СНК СССР с просьбой признать, что вопрос о восполнении пробелов законодательства подлежит разрешению путем издания в виде докладной записки – разъяснения, которое бы содержало в себе юридический анализ законодательства о национализации с указанием, что по своему содержанию это законодательство не заключает пробелов и отвечает на все вопросы, возникающие на практике.

125

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Вопрос рассматривался СНК СССР на заседании 28 ноября 1925 года. СНК обязал КЗП представить точную редакцию проекта постановления. Причем между СНК и КЗП при СНК возник спор: как именно должен быть разрешен вопрос. СНК настаивал на издании нового постановления, а КЗП считала, что было бы достаточно разъяснения к уже существующему законодательству. КЗП рассмотрела вопрос о пробелах по национализации 20 марта 1926 года и осталась при своем мнении, что издание специального закона для разъяснения действующего законодательства для разрешения выдвинутых НКИД конкретных вопросов – является несвоевременным и нецелесообразным.

Чтобы представить, в чем именно заключалась проблема регулирования, назовем вопросы, поставленные НКИД: 1) значение национализации в отношении прекращения юридических лиц; 2) момент прекращения юридического лица; 3) всесоюзное действие декретов о национализации; 4) действие декретов о национализации в отношении имущества, находящегося за границей.

По мнению КЗП, высказанному в марте 1926 года, в случае принятия СНК постановления, оно не подлежало бы опубликованию. Представитель НКИД указывал, что анализ судебной практики приводит к тому, что в интересах СССР при регулировании этих процессов необходимо компетентное советское заключение, а не законодательное постановление. Так, НКИД в марте 1926 года поддержал позицию КЗП. По мнению председателей НКФ и ВСНХ, означенное заключение должно было иметь значение секретного директивного постановления для иностранных представителей Союза1.

Предлагался следующий проект постановления СНК в редакции КЗП, принятый КЗП 20 марта 1926 года: «В разъяснение законодательства о национализации предприятий Совет Народных Комиссаров постановляет:

1. Юридические лица, учрежденные до Октябрьской революции на территории, ныне принадлежащей Союзу ССР, имущество которых переходит к государству в порядке декретов о национализации, должны считаться прекратившими свое существование. 2. Существование указанных юридических лиц признается прекращенным с момента издания того правительственного акта, в силу которого национализирована данная категория предприятий или данное пред-

1См.: ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 16. Л. 178, 279, 280.

126

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

приятие. 3. Имущество указанных юридических лиц должно признаваться национализированным, т.е. перешедшим в собственность государства независимо от того, находятся ли оно на территории Союза ССР или за его пределами»1.

20 апреля 1926 года СНК СССР поручил КЗП в трехмесячный срок представить доклад, содержащий полный обзор законодательства о национализации с тем, чтобы были разрешены конкретные вопросы, выдвинутые НКИД. Кроме того, было решено, что доклад вместе с актом, утверждающим его, следует опубликовать для возможных ссылок при разборе дел в судебных учреждениях за границей. Таким образом, проблема пробелов законодательства о национализации в 1926 году была разрешена опубликованием обзора советского законодательства, подготовленного КЗП, а не изданием нового законодательного акта о национализации, как это предполагалось в 1925 году.

Всфере уголовного законодательства в 1926 году СНК провел следующую работу. 2 марта 1926 года СНК СССР по представлению КЗП рассмотрел проект о контрреволюционных преступлениях, внесенный ВЦИК в сессию ЦИК СССР, и признал необходимым войти в ЦИК Союза с предложением об изменении статьи 3 Основных начал уголовного законодательства и вместо слов: «за исключением преступлений государственных и воинских» принять: «за исключением контрреволюционных и тех из преступлений против порядка управления, которые ЦИК Союза, в силу их опасности, признает необходимым нормировать в общесоюзном порядке»2.

Всферу уголовного процесса СНК также внес изменения. Так, 27 апреля 1926 года СНК рассмотрел, и направил на утверждение Президиума ЦИК СССР Положение о военных трибуналах и военной прокуратуре.

Вмарте и в июне 1926 года СНК СССР работал над созданием Положения о едином сельхозналоге (ЕСХН) на 1926–1927 год. История создания акта примечательна тем, что в данном случае произошло отступление от предусмотренного по Конституции СССР

1924 года порядка законодательной деятельности высших советских органов. 23 марта 1926 года СНК 4 пунктом повестки дня рас-

127

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

смотрел проект положения о едином сельскохозяйственном налоге на 1926–1927 год. Докладчиками по вопросу были: Пашковский – ЦСУ, Полюдов и Лившиц – НКФ и Фотиева. Было решено постатейное обсуждение отложить и предложено комиссии в своей работе «исходить из необходимости внесения 1) большей прогрессивности

вобложении доходов наиболее зажиточных групп населения и 2) более равномерного распределения тяжести единого сельхозналога между отдельными районами по сравнению с проектом положения.

Обязать комиссию при докладе в СНК представить по возможности точную справку о том, в чем выразится участие отдельных районов и отдельных групп населения в уплате единого сельскохозяйственного налога по новому проекту и по сравнению с уплатой налога в 1924–1925 г.

Для предварительного рассмотрения результатов работы комиссии создать комиссию в составе Чуцкаева, Брюханова, Эйсмонта, Свидерского и Осинского, которую обязать рассмотреть весь проект положения до внесения в СНК»1.

30 марта состоялось постатейное обсуждение проекта Положения о ЕСХН. Проект был принят с поправками и дополнениями,

впостановлении по этому вопросу указывалось: «В виду того, что вносимая Украиной поправка о том, чтобы многосемейные хозяйства при одинаковом доходе на едока облагались бы сильнее, чем малосемейные, может повлечь за собой ряд явлений, которые в данный момент нельзя предусмотреть и повлиять на общую сумму постановленной по бюджету от единого сельхозналога – считать возможным в настоящем году провести предложение Украины только по Украине с тем, чтобы в следующем году учесть этот опыт.

Кстатье 24 принять примечание следующего содержания: «СНК союзных республик предоставляется право разрешать губисполкомам и областным объединениям понижать необлагаемый минимум с тем, чтобы волостным налоговым комиссиям было предоставлено право освобождать от единого сельхозналога бедняцкие наиболее неимущие хозяйства на ту же сумму, на которую будет понижен этот минимум». Точную редакцию примечания поручить Бернштейну.

От единого сельскохозяйственного налога освобождаются Таджикская автономная республика и Сурхан-Дарьинская область.

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 16. Л. 334.

128

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

Поручить НКФ вслед за изданием закона о едином сельскохозяйственном налоге разработать вопрос о согласовании этого положения с положением о промысловом налоге в смысле увязки обложения промысловых предприятий, находящихся в сельских местностях.

Поручить НКФ от имени СНК доложить законопроект в принятой СНК редакции сессии ЦИК с внесением предложения об образовании специальной комиссии из членов ЦИК для проработки законопроекта в целях установления необходимых исправлений и дополнений на основе опыта мест»1.

Итак, в марте 1926 года СНК СССР в предусмотренном порядке провел разработку, предварительно принял проект закона о ЕСХН на 1926–1927 год, и направил его на утверждение сессии ЦИК СССР,

назначив докладчиком по вопросу Наркомат финансов СССР. Однако 22 июня 1926 года СНК СССР вернулся к рассмотрению этого вопроса. Обратим внимание на то, что к тому времени Вторая сессия ЦИК 3-го созыва СССР в апреле 1926 года уже утвердила Положение о ЕСХН на 1926–1927 год. Причины нового обсуждения можно выяснить, так как сохранилась стенограмма заседания СНК от 22 июня 1926 года.

Положение о ЕСХН стало одним из наиболее обсуждаемых законов в стране в 1926 году, так как в нем впервые в объект налогообложения были включены неземледельческие заработки населения, связанного с землей. Особенно волновались фабрично-заводские рабочие, имевшие связи с деревней, которые считали, что акт этот не считается с рабочей политикой государства.

Для разрешения вопроса в РСФСР была по предложению СНК РСФСР создана комиссия, которая внесла предложение отложить применение закона на следующий год. Той же комиссией предлагались следующие поправки к закону. В порядке ЕСХН предлагалось обкладывать заработки в пределах той суммы, которая вкладывалась в сельское хозяйство, независимо от абсолютных размеров заработка. Также предлагалось «предоставить СНК союзных республик право изменять оклады, нормы обложения, шкалы обложения в пределах до 20 % по сравнению с законом, изданным сессией ЦИК, а

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 16. Л. 288 об., 289, 289 об.

129

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

исполкомам изменять в тех же пределах до 20 % исчисления доходности с отдельных статей»1.

22 июня 1926 года на заседании СНК Рыков спросил присутствующих, можно ли отсрочить исполнение этого непопулярного закона на год. Лежава – заместитель председателя СНК РСФСР и председатель Госплана РСФСР – согласился с тем, что закон бьет по рабочим, однако напомнил собравшимся, что «мы далеко зашли. Ни один закон на сессии ЦИК СССР не обсуждался так деятельно и столько дней как этот (6 дней)»2. Управляющий ЦСУ СССР Осинский предлагал пока вернуться к прошлогоднему закону о ЕСХН, а потом сделать попытку перехода к подоходному налогу. Лившиц из Наркомата финансов СССР считал, что если исключить из налогообложения зарплату по найму и увеличить нормы доходности, то этим устраняются всякие затруднения.

После обсуждения Совнарком проголосовал против отсрочки закона на год. Затем стали обсуждать: какое предложение положить в основу НКФ СССР или СНК РСФСР. Рыков заявил, что представители Наркомата финансов СССР не отличают отхожие промыслы от заработной платы рабочего, из-за чего у него постоянно возникали споры. Его заявление поддержал Нарком РКИ СССР Куйбышев, сказав, что «нам нужно принять твердо, что заработная плата подлежит обложению лишь подоходным налогом»3. Рыков подытожил результаты обсуждения и сказал, что имеется три варианта решения вопроса: 1) никакого постановления СНК и ЦИК не издавать, ограничиться дополнительной директивой в административном порядке; 2) взять за основу проект РСФСР; 3) взять за основу проект НКФ. По результатам голосования было решено взять за основу проект РСФСР, таким образом, союзные республики получили право изменять оклады, нормы обложения, шкалы обложения в пределах до 20 % по сравнению с законом, изданным сессией ЦИК, а исполкомы изменять в тех же пределах до 20 % исчисления доходности с отдельных статей. Следовательно, Положение о едином сельскохозяйственном налоге на 1926–1927 год, обсужденное и утвержденное на сессии ЦИК СССР, было изменено на заседании союзного Совнар-

130