Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

Дальнейшее обсуждение вопросов экономического развития народного хозяйства СССР продолжилось в апреле 1927 года на IV съезде Советов ССР. С очередным отчетом правительства на заседании съезда 19 апреля 1927 года выступал глава правительства А.И. Рыков. Главной темой был вопрос о путях строительства социализма. Рыков утверждал, что страна встала на путь индустриализации. Председатель правительства констатировал, что, несмотря на некоторые успехи, сельское хозяйство страны не в состоянии само, без помощи государства развиваться в дальнейшем, так как «восстановительный» период закончился с освоением фонда бывших частновладельческих земель и исчерпанием экстенсивных способов земледелия. Было подчеркнуто, что главная беда в деревне – это избыточное население. Рыков объяснял перенаселение отсталостью сельского хозяйства. «Если у нас 50–60 пудов ржи с десятины считается хорошей урожайностью, то за границей 140–150 пудов далеко не редкость. Если и дальше урожайность будет возрастать на полпроцента в год, то социализма мы не построим»1.

Одной из причин, сдерживающих развитие связи между городом и деревней, было названо невыгодное соотношение цен между продуктами земледелия и продуктами промышленности. Рыков постарался ответить на вопрос о политике, проводимой Советской властью в деревне. «Некоторые товарищи находят противоречие в том, что мы с одной стороны выдвигаем задачу поощрения прогрессивных форм развития сельского хозяйства, а с другой хотим попрежнему опираться на бедняцко-середняцкую массу. Наша политика, направленная на ограничение эксплуататорских стремлений кулака и роста его, по-прежнему остается совершенно незыблемой. Мы опираемся на бедняка и поддерживаем его отнюдь не для того, чтобы на веки-вечные сохранить бедных крестьян в деревне. С каждым годом у нас будет становится в деревне все меньше и меньше бедняков»2. При этом основным методом организации крестьян для борьбы с бедностью являлась кооперация. Решение поставленных задач упиралось в необходимость внедрения новейшей техники в народное хозяйство СССР. Итак, из доклада Рыкова следовало, что главной причиной провозглашения курса на индустриализацию

1ВКП(б) в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов. Ч. 2. М., 1936. С. 15.

2Там же. С. 18.

31

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

встране была необходимость развития сельского хозяйства и борьба с перенаселением и бедностью в деревне.

После доклада председателя правительства состоялось обсуждение, в котором делегаты съезда, судя по стенограмме, высказали наболевшие проблемы деревни. Эти материалы представляют несомненный интерес, так как высказанные мнения и предложения в какой-то мере отразили спектр общественных настроений

в1927 году. Стенограмма, безусловно, показывает, что делегаты вполне свободно излагали свои мнения, делились проблемами1. Желание рассказать о своих проблемах было настолько велико, что предложение прекратить прения было отвергнуто. Выступления касались разных проблем: и борьбы с невежеством, с пьянством, бюрократией, и совершенствования налогообложения. Были выступления, содержавшие стандартные призывы. Однако интерес представляет выступление известного партийного и государственного деятеля Ларина, отразившее действительно важное явление. В его выступлении была затронута проблема частного капитала, который изменил характер своей деятельности. Если ранее частники выступали как посредники при продаже изделий государственной промышленности, то к 1927 году они переквалифицировались на перепродажу изделий крестьянских хозяйств. Ларин считал такое явление недопустимым для социалистического хозяйства2.

Конюхов из Казахской республики акцентировал внимание собравшихся на известной проблеме соотношения цен на продовольствие и промышленные товары. «Когда крестьяне сталкиваются с рабочими, они говорят, что хоть вы подняли производительность и много работаете, а из вашего производства ничего не купишь. В Семипалатинской губернии в данный момент лежит чуть ли не под открытым небом около 30 миллионов пудов хлеба. В некоторых уездах пуд проса стоит 5 копеек, а пшеница – 20–25 копеек, а землепашеские и прочие орудия стоят дорого, бричка стоит, например, 120– 125 рублей»3.

Целый ряд проблем высказал на вечернем заседании съезда 20 апреля 1927 года Старшинов из Татарской республики. Он обра-

1См.: Четвертый съезд Советов СССР. Стенографический отчет. М., 1927.

32

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

тил внимание на проблемы законодательства, так как, по его мнению, ни один оратор не затронул этого вопроса. В его понимании проблема налогообложения выглядела следующим образом: «Выброшен лозунг восстановления крестьянского бедняцкого хозяйства, но

вто же время есть закон, говорящий, что за какие-либо недоимки по сельхозналогу, так и по госстраху можно продать последнюю овцу, козу. Этим законом мы бедняков доводим до нищеты. Крестьянин имеет лошадь, корову, теленка, жеребенка, продать это за налог с торгов нельзя, хотя бы у него и была недоимка, но если он имеет козу или овцу, то можно»1. Еще одной проблемой советского законодательства делегат считал мягкость наказаний, которые следовало ужесточить, чтобы вести борьбу с хулиганством и убийствами. Также он предлагал узаконить самообложение крестьян на социальные и культурные нужды, так как на практике самообложение достигало миллионов рублей. Еще одним вопросом, который поднимался Старшиновым, был вопрос о нерентабельности совхозов, так как

вних, по его мнению, царила бесхозяйственность2.

Крестьянин Сидоренко из Воронежской губернии охарактеризовал работу IV съезда: «Наша работа является как бы огромной машиной со множеством колес, ремней, приводов. У меня создалось впечатление, что работает гомонящая машина, которая только что изобретена. Мне кажется, что такие съезды, как настоящий, стараются усовершенствовать нашу машину, так как где-то есть недочеты. Мы, крестьяне-передовики, стараемся сорганизовать вокруг себя активных рабочих и крестьян, а наш главный инженер – партия коммунистов – всегда нам подсобляет»3.

В заключительном слове Рыков напомнил съезду, что «программа индустриализации страны не означает индустриализации каждой отдельной административной единицы. Так индустриализацию понимать нельзя. Индустриализация неизбежно будет приводить к разделению труда, к специализации различных районов, как в области сельского хозяйства, так и промышленности. Курс на индустриализацию предполагает развитие индустрии крупной, наиболее совершенной и рентабельной. Только в этом случае мы можем в несколь-

1Четвертый съезд Советов СССР. Стенографический отчет. М., 1927. С. 171.

33

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ко раз понизить себестоимость производства и догнать, а потом перегнать наиболее передовые капиталистические страны»1.

Обсуждение экономических вопросов было продолжено на IV съезде докладом члена ЦК партии, Председателя ВСНХ СССР

В.В. Куйбышева об индустриализации и развитии промышленности, на основе которого было принято постановление «О состоянии и перспективах развития промышленности Союза ССР» от 26 апреля 1927 года. В пункте 31 этого постановления было указано: «В связи с настоятельной потребностью построения пятилетних перспективных планов и генерального плана развития народного хозяйства,

взначительной степени могущих предупредить ошибки. Неправильности и случайности годовых ориентировочных планов. Возложить на правительство обязанность в кратчайший срок выработать пятилетний план развития народного хозяйства Союза ССР»2. Таким образом, съезд реализовал свое правомочие об установлении основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, которое было закреплено в пункте «з» статьи 1 Конституции СССР.

Как и на III съезде Советов СССР, на IV съезде 22 апреля 1927 года был заслушан доклад о развитии сельского хозяйства. Доклад по этой проблеме был сделан Председателем ЦИК СССР, членом Политбюро ЦК ВКП(б) М.И. Калининым. В начале выступления Калинин посетовал, что цельного, марксистского труда по развитию сельского хозяйства еще нет. Однако Калинин поставил перед собой цель раскрыть сущность политической линии в сельском хозяйстве: «Рост верхушки и массовое обнищание крестьянских низов – таков путь буржуазии. Задача советской власти – увеличить благосостояние всей массы бедняцкого и середняцкого крестьянства»3.

Калинин утверждал, что неосновательно мнение, что идет бешеное расслоение крестьянства и что при этом расслоении идет значительный рост кулацкой верхушки. Этот рост выражался только

вдесятых долях процента в год. Далее он говорил, что необходимо укреплять союз и своевременно предупреждать какие бы то ни было возможности разноречий между рабочим классом и крестьянством.

1Четвертый съезд Советов СССР. Стенографический отчет. М., 1927. С. 207, 208.

2Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях М., 1935. С. 376–377.

3Четвертый съезд Советов СССР. Стенографический отчет. М., 1927. С. 404, 405.

34

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

Труднейшей проблемой сельского хозяйства Калинин называл применение планового подхода. Он говорил: «Мы сознательно из года в год повышаем непропорционально ко всем остальным сельскохозяйственным культурам, производство хлопка, свеклы. В естественной связи с плановостью у нас проводится принцип сельскохозяйственного районирования»1. В сфере сельскохозяйственного производства также как можно скорее требовалось решить вопрос о замене старого инвентаря на новый, т.е. заменить соху на плуг, лошадь на трактор, для чего требовалось построить тракторные заводы и заводы по изготовлению плугов.

От проблемы товарности сельского хозяйства М.И. Калинин перешел к коллективизации. Причинами низкой товарности сельхозпроизводства, по мнению докладчика, было то, что в стране не стало помещичьих имений, уменьшилось кулачество, крестьяне стали больше и лучше питаться, меньше выбрасывая на рынок. Кроме того, крестьянство имело предубеждение против совхозов, вызванное бесхозяйственностью последних. Калинин сообщил, что 16 марта 1927 года ЦИК и СНК СССР издали новое Положение о советских хозяйствах, по которому на совхозы возлагалась задача организаторов культурного сельского хозяйства и носителей крупного, машинизированного сельхозпроизводства. В этом постановлении указывалось: «Социалистическое строительство в сельском хозяйстве выдвигает, наряду с проведением мероприятий по перестройке крестьянского хозяйства, в качестве одной из важнейших задач, необходимость дальнейшего укрепления и развития советских хозяйств как последовательно социалистических предприятий в сельском хозяйстве. В соответствии с этим дальнейшее строительство советских хозяйств должно идти по линии действительного превращения их в крупные индустриализованные сельскохозяйственные предприятия, ведущие хозяйство на основе хозяйственного расчета и рентабельности. Только при этом условии советские хозяйства будут в состоянии оказывать необходимое воздействие на сельское хозяйство». На основании этого постановления совхозы освобождались от арендной платы за землю, им списывались уже полученные кредиты и предоставлялись новые на лучших условиях в дополнение к бюджетным ассигнованиям. В оплате труда трудящихся в совхозе

1Четвертый съезд Советов СССР. Стенографический отчет. М., 1927. С. 410.

35

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

повышение зарплаты тесно связывалось с ростом производительности труда и хозяйственным укреплением совхоза1.

Калинин говорил о том, что параллельно с совхозами необходимо поощрять и помогать развитию коллективных хозяйств. О проблемах колхозного строительства, которое шло главным образом по пути создания коммун, докладчик говорил следующее: «Если так часто колхозы лопались, то не на базе своего производства, а большей частью 90 % разорялись на почве внутреннего устройства, на почве коммунального сожительства. Там, где все живут одной семьей, скандалы идут в доме, около печки. Кооперирование населения должно касаться производственной стороны, эту сторону нужно резко отделить от быта»2.

О колхозах был издан закон, согласно которому колхозы вводились в общую систему сельхозкооперации, им предоставлялся целый ряд налоговых льгот, на них возлагалось выполнение агрикультурных мероприятий соответствующих районов, сельхозбанку было предложено выделить фонд для долгосрочного кредитования коллективов не менее 2 миллионов рублей3.

В прениях по докладу Калинина изъявили желание выступить свыше 200 товарищей, что свидетельствует об актуальности вопроса о сельском хозяйстве и значительной активности делегатов съезда. Однако на съезде не имелось возможности выслушать такое количество ораторов4.

1В 1927 г. при совхозе им. Шевченко в УССР была организована первая машиннотракторная колонна для работы в близлежащих крестьянских хозяйствах (к весне 1928 г. это были 14 тракторных отрядов, имевших 68 тракторов), положившая начало созданию МТС. См.: Малая советская энциклопедия. М., 1931. Т. 10. С. 560.

Совхо́з — сокращение от «советское хозяйство» — государственное сельскохозяйственное предприятие в СССР. В отличие от колхозов, являвшихся по закону добровольными кооперативными объединениями крестьян, созданными на средства самих крестьян, совхоз управлялся государством. Работающие в совхозах были наемными работниками, получавшими фиксированную заработную плату в денежной форме.

2Четвертый съезд Советов СССР. Стенографический отчет. М., 1927. С. 420, 421.

3СЗ СССР. 1927. № 15. Ст. 161.

4См.: Четвертый съезд Советов СССР. Стенографический отчет. М., 1927. С. 428– 514.

36

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

Выделим самые интересные моменты из выступлений. Выступавшие критиковали законодательство за стимулирование индивидуального крестьянского хозяйства, в то время как меры стимулирования коллективных хозяйств были чрезвычайно недостаточны. Сельскохозяйственную кооперацию делегаты считали основной формой, через которую будет проводиться социалистическое переустройство деревни. Говорили о том, что помощь кооперации со стороны государства поставлена недостаточно. Например, секретарь Саратовского губкома И.М. Варейкис говорил: «В последние годы в области Нижнего Поволжья складываются у крестьян значительные излишки. Использование излишков упирается в трудности перевозок, организации сбора, закупок, заготовок. В общем, мы имеем деревню, которая быстро богатеет. Если мы сумеем более организованно проводить линию социалистического переустройства, нам удастся двинуть еще больше вперед социалистическое строительство. Мы будем накоплять и богатеть, но не просто богатеть и выращивать кулацкие или иные капиталистические элементы, а богатеть так, чтобы складывались новые формы, тип подлинного социалистического хозяйства»1.

Делегаты сомневались в правильности тезиса о том, что нужно создавать колхозы из бедноты, так как это очень трудная вещь. Ананьшин из Сибири попытался следующим образом сформулировать причину неудач колхозного движения: «Главным препятствием является, что коллективные организации создаются исключительно из беднейшего населения и поэтому не имеют хозяйственного опыта, не имеют достаточного технического руководства. Бедняцкое хозяйство состоит из 1 коровы и 1 лошади. Из 90 % колхозов часть распалась, потому что мы не умели хозяйствовать»2. Он считал необходимым обратить внимание на инструктирование и подбор кадров руководителей колхозов, а также предлагал создать особый орган, который бы руководил делом колхозного строительства3. Отметим,

1Четвертый съезд Советов СССР. Стенографический отчет. М., 1927. С. 459.

2Там же. С. 489.

3С июля 1927 г. по июль 1928 г. количество колхозов выросло больше чем вдвое – с 15 тысяч до 33 тысяч, во столько же раз увеличилось число объединенных в них крестьянских хозяйств – со 195 тысяч почти до 417 тысяч. См.: Коллективизация советской деревни. (Предварительные итоги сплошных обследований 1928 и 1929 годов). М.: Статиздат ЦСУ СССР, 1930. С. 57.

37

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

что последнее предложение было уже реализовано, так как 10 апреля 1927 года был создан Всероссийский центр колхозов – Колхозцентр как орган руководства колхозным строительством.

Заместитель председателя правления Союза сельскохозяйственной кооперации Г.Н. Каминский поднял проблему сочетания частных и общественных интересов при проведении кооперирования в сельском хозяйстве. «Совершенно ясно, что нельзя достигнуть широкого кооперирования крестьянского населения на основе нищенского и полунатурального крестьянского хозяйства. Попытаться разрешить такого рода задачу – значит быть оптимистом, значит задумываться над тем, что практически решить невозможно. С другой стороны, – если мы поставим перед собой задачу подъема товарности крестьянского хозяйства и не будем стремиться к разрешению этой задачи методами кооперирования крестьянских масс, то мы неизбежно получим капиталистическое направление развития сельского хозяйства. Обе эти задачи – кооперирование товарности и увеличение товарности крестьянского хозяйства – могут быть решаемы только будучи взяты вместе»1. Для того чтобы успешно решать проблемы кооперирования в деревне, Каминский предлагал дать крестьянину стимулы экономического характера.

Итак, подведем итог обсуждения проблем сельского хозяйства на IV съезде Советов СССР. Практически все выступившие в прениях по докладу Калинина поддержали развитие социалистических начал в деревне путем кооперирования крестьянских хозяйств. Причем они считали, что кооперирование должно происходить на добровольной основе с использованием экономических методов, в том числе методов стимулирования. Сложность задачи обусловливалась тем, что в СССР нельзя было допустить увеличение численности и экономической мощи кулацких хозяйств. Таким образом, в апреле 1927 года на съезде Советов, в высшем советском представительном органе власти, была выражена уверенность, что многомиллионное крестьянское население удастся перевести к социалистическим формам ведения хозяйства, т.е. создать в деревне колхозы и совхозы на добровольной основе. Делегаты с мест в своих выступлениях заверяли съезд, что эта идея вполне осуществима, если суметь преодолеть те проблемы, которые они ставили и пытались разрешать. От-

1Коллективизация советской деревни. (Предварительные итоги сплошных обследований 1928 и 1929 годов). М.: Статиздат ЦСУ СССР, 1930. С. 506.

38

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

метим, что данная позиция съезда соответствовала теоретическим разработкам по теории социализма, которые выдвигал Н.И. Бухарин1.

В постановлении IV съезда «Об основных задачах сельского хозяйства в связи с развитием народного хозяйства и индустриализацией страны» было заявлено, что «только индустриализация страны, только поднятие промышленности на основе высшей техники, наибольшей производительности труда и лучшей организации производства могут обеспечить снабжение крестьянства дешевыми и доброкачественными машинами, удобрениями и предметами потребления, создать условия, благоприятствующие развитию всех отраслей сельского хозяйства, и помочь изживанию аграрного перенаселения деревни как путем увеличения трудоемкости самого сельского хозяйства, так и путем вовлечения новых масс рабочих в промышленность»2. Подъем крестьянских хозяйств связывался с развитием кооперативных форм и ростом на добровольных началах крупных коллективных хозяйств. Политика советской власти была направлена на поднятие хозяйства бедняков и середняков и связана с ограничением роста эксплуататорских (кулацких) элементов. Поднятие крестьянского хозяйства и переход к социалистическим формам на добровольной основе, безусловно, требовали более детального правового регулирования процессов в деревне, поэтому съезд, одобрив мероприятия правительства по подготовке издания «Основных начал землеустройства и землепользования», указал на необходимость продолжения обсуждения этих начал как в центре, так и на местах. Также было закреплено, что необходимо обеспечить проведение в жизнь предусмотренного земельными кодексами возмещения землепользователям за вложенные в землю и неиспользованные ими затраты и материальные средства во всех случаях прекращения ими пользования улучшенными участками земли при землеустройстве, переселении, переделах, отчуждении земли для государственных и общественных надобностей за счет тех землепользователей, к которым переходят эти улучшенные участки. Для разрешения проблемы съезд поручил правительству разработать вопрос о формах и

1См.: Бухарин Н.И. Заметки экономиста. К началу нового хозяйственного года // Избранные произведения. М., 1988. С. 391–417.

2Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М., 1935. С. 377.

39

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

способах кредитования хозяйств, особенно бедняцких, которые должны были производить возмещение землепользователям, не воспользовавшимся плодами своих трудов.

V съезд Советов СССР, проходивший с 20 по 28 мая 1929 года, был последним съездом, созванным в тот период, который принято называть периодом новой экономической политики. Он состоялся в момент острой политической дискуссии о методах построения социализма в СССР в партии большевиков. Главным докладчиком был Председатель СНК СССР, член Политбюро ЦК ВКП(б) А.И. Рыков. 20 мая 1929 года он представил на утверждение съезда первый пятилетний план народного хозяйства, который был составлен Госпланом и доработан в СНК СССР, а также программу правительства по построению социалистического хозяйства в стране. Таким образом, съезд рассматривал вопросы, входившие в его компетенцию как верховного органа государства по Конституции 1924 года.

Рыков в своем докладе озвучил программные положения группы «правых» в ВКП(б). Поэтому точность изложения материала приобретает значимость и далее будет приведена довольно длинная цитата из доклада Председателя Союзного СНК. «В прошлом году мы вынуждены были прибегнуть к чрезвычайным мерам. С одной стороны, с ограничением расхода хлеба и обеспечением путем введения заборных книжек в первую очередь нужд рабочих и бедняцких масс крестьянства, а с другой – содействием применению методов общественного давления со стороны бедняцких и середняцких масс крестьянства на кулацкие элементы, пытающиеся использовать конъюнктуру и задержать в спекулятивных целях большие количества хлеба. Организация сельскохозяйственного производства заняла в нашей политике гораздо большее место. Я имею в виду организацию коллективных форм сельскохозяйственного производства, МТС. Если раньше смычка города с деревней осуществлялась почти исключительно через товарооборот, то теперь все большую роль начинают играть средства производства. Весь этот процесс в целом является вместе с тем и энергичным наступлением на кулака и не может не вызвать обострения классовой борьбы в деревне. Разница между кулаком и мелким и средним крестьянином такая же как, скажем, между маленьким хозяйчиком маленькой кустарной мастерской и кустарем-одиночкой. Наше ослабление в борьбе с кулацкой опасностью, предоставление кулацким хозяйствам «свободы роста» в настоящий момент означало бы перерастание их из «хозяй-

40