Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

хозяйство, стремление этих слоев деревни хозяйственно укрепиться и освободить себя от эксплуатации кулака – все это толкает наиболее активные слои маломощного крестьянства (в особенности деревенскую бедноту) на путь коллективизации своего хозяйства.

Положенные в основу кооперативного строительства начала добровольного членства и свобода выбора организационных форм должны найти в коллективном движении наиболее последовательное и полное применение. Какое бы то ни было принуждение нанесло бы коллективному движению огромный вред и задержало бы его развитие»1.

Приведенная выше преамбула постановления «О коллективных хозяйствах» ясно показывает, что в 1927 году ни о какой принудительной коллективизации сельского хозяйства в СССР речи не шло. Проводилась нормальная, запланированная работа по усовершенствованию сельскохозяйственного производства. Самое главное

вней было то, что крестьяне должны были вступать в колхозы добровольно, что и было закреплено в законе.

25 мая 1927 года Президиумом ЦИК было утверждено Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, разработанное и принятое в СНК СССР. Согласно плану СНК на 5 апреля было поставлено обсуждение проекта основных статей закона о бюджетных правах Союза и союзных республик. О том, как проходила работа над этим проектом, можно узнать из справки, сохранившейся в архиве СНК Союза ССР и составленной после окончания работы над законопроектом в Советском правительстве 4 мая 1927 года2. Подготовку проекта в СНК вела комиссия под руководством Брюханова, его доклад был заслушан в Совнаркоме 3 мая 1927 года. Решением СНК было установлено, что содержание основных статей нового закона, окончательное редактирование их и всего закона

вцелом возлагалось на комиссию Леплевского. Была дана предварительная редакция статьи 16, в доходную часть бюджетов союзных республик было включено: а) 99 % всей поступлений единого сельхозналога на территории данной республики; б) 99 % промыслового налога; в) 99 % подоходного налога. Таким образом, согласно Положению о бюджетных правах Союза и союзных республик 1927 года

151

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

бюджетные права союзных республик были расширены, были определены доходы для формирования их бюджетов

Еще одним важным нормативно-правовым актом, рассмотренным и принятым СНК СССР в это время, а затем направленным на утверждение Президиума ЦИК СССР, было Положение о промышленных трестах от 27 июня 1927 года. В архиве СНК сохранились следующие сведения о рассмотрении этого акта. 7 июня 1927 года ВСНХ доложил об итогах применения закона о трестах от 10 апреля 1923 года. Проект нового закона о трестах внесла Подготовительная комиссия при СНК. Докладчиком был Леплевский. Судя по протоколу, проект был принят в редакции Подготовительной комиссии без изменений.

В 1927 году в СНК были более детально регламентированы процедурные вопросы. 14 июня 1927 года Совнарком Союза ССР принял протокольное постановление следующего содержания: «Установить, что проекты постановлений, вносимые ведомствами и союзными республиками в СНК СССР и СТО, должны до внесения согласовываться непосредственно с заинтересованными ведомствами и республиками, учреждение, вносящее проект, должно приложить справку о возражениях ведомств и республик, с которыми не достигнуто соглашение.

1)Отменить существующий порядок рассылки всех материалов по вопросам, вносимым в СНК СССР и СТО (рассылка только заинтересованным ведомствам. – О.М.).

2)Установить, что ведомства СССР и постпредства союзных республик могут не давать ведомствам заключений и не посылать своих представителей по вопросам, которые не затрагивают их интересов.

3)Обязать наркоматы и постпредства союзных республик посылать на заседания и совещания по подготовке законопроектов в качестве своих представителей ответственных работников, которые должны отражать точку зрения ведомства»1. Данное постановление было непосредственно направлено на упорядочение законодательной деятельности СНК, призвано сократить бумажную волокиту, улучшить качество проработки проектов перед представлением их на заседания Совнаркома.

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 21. Л. 449.

152

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

Итак, 1927 год можно считать успешным для СНК Союза с точки зрения законодательной работы. Можно констатировать, что удалось в какой-то мере преодолеть перегруженность СНК СССР незначительными вопросами, а в сфере законодательства СНК разработал и принял важные нормативно-правовые акты.

Важнейшим вопросом, разрабатывавшимся в Совнаркоме в 1928 году, был пятилетний план развития народного хозяйства. Л.С. Рогачевская пишет, что «идея плана первой пятилетки возникла в середине 20-х годов в связи с близившимся завершением восстановления народного хозяйства. Первые варианты плана, подготовленные Госпланом во главе с Г.М. Кржижановским и ВСНХ во главе с В.В. Куйбышевым, не были одобрены партийными инстанциями»1. 30 декабря 1927 года в Госплане СССР была создана Центральная комиссия перспективного планирования во главе с Кржижановским и с заместителями Г.Ф. Гринько и С.Г. Струмилиным. Президиум Госплана решил разрабатывать план в двух вариантах: отправной (минимальный) и оптимальный (максимальный). Над планом также работал ВСНХ, взяв за основу «Контрольные цифры пятилетнего плана промышленности ВСНХ СССР».

Большой вклад в разработку плана внес Союзный Совнарком. 7 февраля 1928 года девятым пунктом на заседании Советского правительства рассматривался вопрос о сроках и порядке разработки пятилетнего плана народного хозяйства. Докладывал Госплан. В постановлении по этому вопросу устанавливалось: «1) Госплан не позже 20 февраля составляет программу дальнейших работ. 2) Между 1–5 марта Госплан созывает Всесоюзное совещание плановых работников, на котором обсуждаются проекты. 3) Не позднее 1 июля ведомства представляют в Госплан дополненные и исправленные проекты контрольных цифр пятилетки. 4) Госплан в месячный срок анализирует проекты и дает им общую оценку. 5) Не позже 1 августа Госплан созывает второе совещание и утверждает директивы по состоянию пятилетнего плана в целом. 6) Госплан вносит в СНК и СТО окончательный проект не позже 1 февраля 1929 года. 7) Перспективный план составляется на срок 1928–1929 г./ 1932–1933 г.»2.

1Рогаческая Л.С. Как составлялся план первой пятилетки // www.situation.ru/ app/j_art_692.htm

2ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 24. Л. 407.

153

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

15 мая 1928 года Совнарком постановил созвать в конце июля совещание представителей СНК и госпланов Союза и союзных республик для обсуждения перспектив пятилетнего плана. 11 декабря 1928 года СНК Союза принял следующее постановление о порядке рассмотрения пятилетнего перспективного плана народного хозяйства:

«1. Признать необходимым и заслушать в конце января или в самом начале февраля 1929 г. в расширенных заседаниях СНК СССР

иСТО с участием председателей СНК союзных республик и председателей исполкомов крупнейших районов следующие доклады Госплана СССР, в которых должны быть увязаны и конкретизированы, хотя бы в основных чертах все важнейшие директивы пятилетнего плана: а) об основных линиях развития народного хозяйства

иосновных пропорциях капитального строительства; б) об основных линиях развития народного хозяйства отдельных районов Союза ССР.

2)Госплан СССР представляет в СНК СССР и СТО окончательно сверстанный проект пятилетнего перспективного плана и проект постановления к нему не позднее 1 марта 1929 года.

3)Проект пятилетнего перспективного плана рассматривать на объединенных заседаниях СНК СССР и СТО в течение марта 1929 года, назначая, в случае надобности, дополнительные заседания и выделяя отдельные вопросы для рассмотрения в специальных комиссиях.

4)Рассмотрение пятилетнего перспективного плана вести по следующим группам вопросов: 1) общий доклад Госплана СССР о пятилетнем плане и содоклады ведомств; 2) энергетические основы реконструкции народного хозяйства; 3) проблема химизации народного хозяйства; 4) проблемы реконструкции промышленности; 5) проблемы реконструкции сельского хозяйства; 6) проблемы лесного хозяйства; 7) реконструкция и рационализация транспорта; 8) портовое строительство; 9) проблема внешней торговли; 10) основные вопросы внутренней торговли; 11) основные вопросы коммунального хозяйства; 12) проблемы труда и социально-культурного строительства; 13) проблемы обобществления; 14) проблемы уровня благосостояния населения; 15) финансовая ориентировка народнохозяйственного плана.

5)Указанные выше группы вопросов, касающиеся отдельных отраслей народного хозяйства, рассматриваются одновременно

154

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

не только в производственном, но и в районном разрезе. При рассмотрении каждой отрасли народного хозяйства Госпланом СССР

должны быть выделены специфические для данной отрасли в данном районе основные проблемы. Общими стержневыми проблемами поставить: а) план капитального строительства; б) план технической реконструкции и электрификации; в) финансовая ориентировка плана капитального строительства и техреконструкции»1.

23 апреля 1929 года на рассмотрение СНК были представлены минимальный и оптимальный (максимальный) планы. После обсуждения был принят оптимальный план. Председатель Совнаркома СССР А.И. Рыков предложил свой план, в котором в первые два года из пяти предлагалось особое внимание обратить на развитие сельского хозяйства. Но его предложение было отвергнуто. Затем оба плана, разработанные Госпланом, были рассмотрены на XVI партийной конференции в апреле 1929 года. Эта конференция одобрила оптимальный план. Наконец, план первой пятилетки был утвержден на V Всесоюзном съезде Советов в мае 1929 года, что уже было рассмотрено в первой главе настоящей работы.

27 января 1928 года был продлен срок разработки Общих начал землеустройства и землепользования на три недели. Отметим, что разработка этого закона началась задолго до этого2. На заседании СНК СССР от 29 июля 1926 года под пунктом 1 стоял проект основных начал землепользования и землеустройства. Докладчиком была КЗП. По этому пункту повестки было принято следующее решение: «а) Вопрос отложить с тем, чтобы он был рассмотрен в такой срок, чтобы было обеспечено его прохождение в сессии ЦИК до конца зимы следующего года. б) передать проект основных начал землепользования и землеустройства для обсуждения в Коммунистическую академию, предложив Коммунистической академии привлечь к его обсуждению всех крупнейших экономистов и специалистов по аграрному вопросу и земельному праву. в) поручить Управлению делами СНК установление срока для постановки вопроса на повестку

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 28. Л. 369, 370.

2Впервые этот акт начал разрабатываться в 1924 году. О проекте Общих начал в СНК в 1926 году была представлена записка председателем КЗП АнтоновымСаратовским. См.: ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 15. Л. 175, 177, 178, 179; РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 85. Д. 110. Л. 41, 42, 43, 44, 45, 46.

155

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

СНК и тот срок, который предоставляется Коммунистической академии для рассмотрения вопроса»1.

20 декабря 1927 года разработка этого проекта была возобновлена. И, как уже сказано, в январе срок разработки был продлен. Общие начала землеустройства и землепользования были приняты СНК на заседании 3 апреля 1928 года. Проект был принят в редакции комиссии Милютина. Было решено войти в Президиум ЦИК с предложением поставить этот закон на обсуждение ближайшей сессии ЦИК СССР. После рассмотрения на сессии предполагалось передать проект на дополнительное обсуждение в союзные республики. И только после утвердить окончательно в ЦИК СССР2.

Любопытно, что на первом заседании апрельского Пленума ВКП(б) 1928 года нарком юстиции Украины Скрыпник предложил собравшимся обсудить Основные начала землеустройства и землепользования, так как «это вопрос, который должен определить и выправить линию нашей земельной политики во всех составных частях нашего Союза»3. Он считал, что обсуждение в советских органах не может заменить партийной проверки вопроса на объединенном пленуме ЦК и ЦКК. Однако Рыков, председательствовавший на Пленуме, заявил, что «Политбюро решило первую информацию о проекте и первое обсуждение его провести на ближайшей сессии ЦИК с тем, что он мог быть широко обсужден, а утверждение этого проекта отложило до осени, и у пленума есть еще время, чтобы вернуться к этому вопросу»4. После этого заявления Скрыпнику пришлось свое предложение снять. Здесь стоит заметить, что представитель Украины неслучайно выступил с таким предложением, так как именно Украина с ее преимущественным аграрным сектором была заинтересована в правовом решении этого вопроса, которое устанавливалось Общими началами землепользования.

На заседании 3 апреля, кроме Общих начал землепользования, был также рассмотрен проект изменений закона о едином сельхозналоге. Докладчиком был Фрумкин. Проект был принят в основе с поправками. Комиссии Фрумкина было поручено пересмотреть об-

3Как ломали нэп // Стенограммы Пленумов ЦК ВКП(б). 1928–1929. М., 2000. С. 36.

4Там же. С. 36–37.

156

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

ложение неземледельческих заработков таким образом, чтобы повысить поступление по этому налогу на 10 миллионов рублей1. Таким образом, при помощи этого налога государство стремилось получить больше средств для реконструкции хозяйства, и в то же время ставило перед собой цель предоставить коллективным хозяйствам льготы по налогу. То есть бремя этого налога все больше возрастало в отношении крестьян-единоличников. Поскольку данная задача была сложной для исполнения, Правительство вернулось к этой проблеме 25 сентября 1928 года, когда 28-м пунктом повестки дня рассматривался вопрос о сельхозналоге. (Кстати, всего в повестке дня этого заседания значилось 65 вопросов – слишком много для одного заседания правительства. – О.М.) По указанной проблеме было принято протокольное постановление, не подлежавшее оглашению, в котором утверждалось, что основная задача состояла в том, чтобы наряду с полным освобождением 35 % бедных хозяйств, согласно постановлению юбилейной сессии ЦИК, осуществить переход на прогрессивно-подоходное обложение, т.е. понизить обложение по сельхозналогу маломощных хозяйств, несколько повысить обложение середняцких хозяйств и большую тяжесть перенести на зажиточные и кулацкие хозяйства. СНК постановил: «Поручить местным органам проверить списки хозяйств, обложенных в индивидуальном порядке, и исключить из этих списков середняцкие хозяйства и те хозяйства, которые не имеют доходов эксплуататорского характера. В порядке индивидуального обложения должны привлекаться только хозяйства, извлекающие значительный размер своих доходов за счет нетрудовых источников. К числу нетрудовых доходов надлежит отнести доходы от скупки и продажи, от ростовщичества, от эксплуатации сложных сельскохозяйственных машин с целью извлечения прибыли, от сдачи их в наем со слабым использованием в своем хозяйстве, от ведения сельского хозяйства с систематическим привлечением наемных маслобоен, кирпичных заводов»2.

Представляется, что секретность изучаемого постановления была вызвана тем, что в нем решение вопроса об отнесении крестьян к категориям бедняков, середняков и кулаков передавалась местным органам. Следовательно, формальные критерии, которые

157

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

существовали в законе о едином сельхозналоге, перестали удовлетворять целям политики Советского государства. Из формулировки секретного постановления СНК можно сделать вывод, что отныне «кулаками» в каждой отдельной местности стали считаться те, кого определяли в эту категорию местные органы власти на основе рекомендаций, имевшихся в этом документе. Если принять во внимание приведенное суждение, то можно констатировать тот факт, что в сентябре 1928 года СНК СССР отступил от порядка налогообложения, определенного в законе, передав важнейший вопрос об определении зажиточных и кулацких хозяйств на усмотрение местных советских органов.

В связи с рассмотрением протокола № 276 заседания СНК и СТО СССР от 25 сентября 1928 года упомянем еще один факт. Согласно пункту 50 этого протокола А.Я. Вышинский освобождался от обязанностей члена Подготовительной комиссии при СНК и вместо него был назначен И.М. Охлопков. Конечно, это частный вопрос, но с учетом той роли, которую Вышинский сыграл впоследствии в истории советского права, факт все же достойный упоминания. Кстати, заметим, что Вышинский был назначен членом этой комиссии 2 сентября 1926 года по ходатайству Рудзутака в Политбюро практически сразу после создания Подготовительной комиссии. (1 сентября 1926 года КЗП и АФК были слиты в единую Подготовительную комиссию). Таким образом, Политбюро ЦК ВКП(б) включило Вышинского в состав этой структуры при СНК Союза для усиления партийного руководства.

Как уже отмечалось при рассмотрении законодательной компетенции СНК СССР, по статье 38 Конституции Союза ССР 1924 года декреты и постановления обязательны на всей территории Союза. Поэтому СНК 17 июля 1928 года провел вкруговую постановление о том, что Союзный Совнарком имеет право вносить изменения и дополнения в текст законов, утвержденных ЦИК СССР и его Президиумом1. Это предложение было направлено на утверждение Президиума ЦИК СССР. 9 августа 1928 года оно было рассмотрено на заседании Президиума ЦИК СССР. Президиум постановил: «Проект постановления, внесенный СНК Союза СССР, коренным образом противоречит Конституции Союза и взаимоотношениям ор-

1См.: ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 64. Д. 580. Л. 2.

158

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

ганов власти»1. И на этом основании он был отклонен. Президиум ЦИК не просто отклонил внесенное Совнаркомом предложение, но по его требованию 28 июля 1928 года редактором-консультантом В. Игнатьевым на проект СНК было составлено заключение, в котором позиция Президиума была обоснована. «СНК вошел в Президиум ЦИК с ходатайством о праве вносить изменения и дополнения

втекст утвержденных ЦИК СССР и его Президиума законов в двух случаях: когда эти изменения и дополнения непосредственно вытекают из принятых ЦИК Союза ССР и его Президиумом постановлений и, во-вторых, тогда когда эти изменения непосредственно вытекают из постановлений СНК Союза, принятых им на основании поручения или полномочия ЦИК Союза СССР.

Практика допускала передачу СНК функций по изменению и утверждению законов, принятых ЦИК и его Президиумом лишь

вслучаях специальной оговорки в постановлениях ЦИК и его Президиума. Например, в Положении о ЕСХН, указывалось, что СНК предоставляется право вносить в действующее законодательство необходимые изменения и дополнения, вытекающие из проведения

вжизнь нового положения.

Уже такого рода поручения с конституционной точки зрения можно было оспаривать, так как, хотя статья 38 и говорит, что СНК действует в пределах предоставленных ему ЦИК прав, но едва ли эти права могут идти так далеко, что ЦИК может передавать ему функции верховных органов власти, в данном случае функции ЦИК Союза ССР и его Президиума. Во всяком случае, здесь спор может идти лишь о пределах делегирования своих прав ЦИК Союза ССР по каждому вопросу в отдельном случае.

Проект создает совершенно новые нормы, касающиеся положения СНК в системе высших органов власти Союза ССР. Проект относит к усмотрению самого СНК издание тех или иных изменений и дополнений к законам, принятым ЦИК и его Президиумом. Проект идет за рамки Конституции Союза ССР и фактически умаляет законодательные функции ЦИК Союза СССР и его Президиума. Получится положение, акты ЦИК и его Президиума могут быть изменены до неузнаваемости.

Представленный проект не вызывается и мотивами целесообразности, потому что по этим мотивам было бы целесообразнее на

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 64. Д. 580. Л. 10.

159

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

окончательное разрешение СНК Союза ССР представить целый ряд вопросов, сравнительно мелких, не принципиальных, которые до самого последнего времени вносятся все-таки на утверждение Президиума ЦИК Союза ССР: вопросы о переименовании местностей, железнодорожных станций, налоговых изъятий. Но было бы наоборот совершенно нецелесообразно предоставлять СНК Союза ССР компетенцию издавать законодательные акты по тем же вопросам, по которым издает ЦИК Союза и его Президиум, допустив лишь условное разграничение в том смысле, что СНК Союза по этим вопросам издает изменения и дополнения к законам ЦИК Союза ССР и его Президиума.

Ограничиться практикой и предоставлять право СНК, в тех случаях, когда об этом специально оговорено в соответствующих актах. Если Президиум дает директиву СНК разработать такой-то вопрос, например, составить проект о едином сельскохозяйственном налоге, то на основании действующего положения вещей, этот свой проект СНК должен внести на утверждение Президиума. Если же СНК сам будет утверждать соответствующий проект постановления, без ведома и санкции ЦИК или его Президиума, то в этом случае получается совершенно неправильное внедрение СНК в законодательные функции ЦИК Союза и его Президиума. С принятием проекта законодательная инициатива Президиума ЦИК будет значительно сужена. Очень много проектов будет проходить, как дополнения и изменения действующего законодательства. Тем более, в настоящее время законодательство охватывает буквально все стороны управления и поэтому трудно издать какой-нибудь новый законодательный акт, который в том или ином виде не являлся бы формально или по существу дополнением или изменением законов, утвержденных ЦИК Союза или его Президиумом.

Внесение изменений и дополнений СНК может производиться лишь на основании специальных поручений в каждом отдельном случае ЦИК Союза ССР или его Президиума»1.

Как видим, мнение консультанта ЦИК В. Игнатьева было категоричным. Из заключения следовало, что ни в коем случае нельзя допускать умаления законодательных полномочий ЦИК и его Президиума и расширения законодательных прав СНК. Однако на основании приведенной информации стоит заметить, что проблема

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 64. Д. 580. Л. 4, 6, 8, 9.

160