Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

ступило 523 законопроекта (за последний год – 173). Рассмотрено пленумом комиссии около 400 дел (за последний год – 120). В среднем на рабочий день рассматривалось 1,5 проекта. Не менее 25 % всех поступивших проектов взято, по инициативе комиссии, ведомствами обратно, или просто возвращены комиссией по соглашению с ведомствами, последним. Основанием этого служили: нецелесообразность политическая, хозяйственная или организационная, отсутствие учета конституционных прав союзных республик, полная небрежность проработки ведомством своей инициативы, ряд законопроектов, вследствие дробности, были объединены или присоединены к другим, более широко охватывающим этот же вопрос.

В настоящее время готовых к слушанию в пленуме комиссии – 30 дел; в разработке у членов-докладчиков – 45, рассмотрено СНК Союза – около 300. Из них политическая сигнализация комиссии удовлетворена СНК в 22 случаях. Отклонено СНК комиссионных проектов – 10»1.

Некоторое представление о загруженности Совнаркома законодательной работой можно также получить из сводки вопросов, обсуждавшихся в Совете Народных Комиссаров СССР с 1 января по 1 июля 1926 года2.

Рассмотрим, какие еще вопросы были представлены в отчете КЗП. По вопросу о законодательной инициативе сообщалось, что больше всех из союзных республик правом законодательной инициативы воспользовалась РСФСР, представившая 25 проектов, второе место занимала УССР, подготовившая 14 проектов. Что касается остальных республик, то, как следует из изучаемого документа, они вообще не представили ни одного проекта.

Давались данные не только по союзным республикам, но и по ведомственной законодательной инициативе: больше всего проектов поступило от НКФ СССР – 17,4 % от общего числа представленных законопроектов, от НКИД СССР– 11,8 %, от НКПС СССР – 8,9 %, ВСНХ – 7 %, НКВТ СССР – 6,1 %.Следует предположить, что эти данные свидетельствуют о том, что сферы управления этих наркоматов нуждались в правовой регламентации, а также то, что эти ведом-

231

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ства имели наиболее квалифицированные кадры сотрудников, что позволяло им вести активную законопроектную работу.

Вотчете КЗП давалась следующая характеристика ведомственной законодательной инициативы: «Вследствие того, что малый Совнарком не имел ни времени, ни средств к детальной, всесторонней (в том числе юридической) проработке ведомственной инициативы и должен был в этом отношении целиком доверяться наркоматским аппаратам, – последние не имели достаточно сильного импульса оттачивать законодательную инициативу. С момента образования КЗП ведомства увидели, что старый порядок не может существовать. КЗП берет их под такой перекрестный огонь, что они вынуждены брать свои проекты обратно для необходимой переработки. Эта дисциплина, введенная КЗП, постепенно повышает качество первоначально вносимой ведомственной законодательной инициативы. Однако процесс квалификации происходит с большим трудом. Наиболее подтянувшимися ведомствами можно считать ВСНХ, НКИД, НКВТ, РВС СССР. Остальные оставляют пока желать лучшего. Конечно, эта дисциплина некоторым ведомствам не по душе и они пытаются, как, например, НКФ «прорвать блокаду» или направлением дела в АФК, или прямо «на дополнительную повестку СНК». Кроме того, ведомственная инициатива шла в таком порядке, который исключал всякое представление о том, что у ведомств есть хоть какое-нибудь плановое начало в разработке вопросов, связанных с законодательной инициативой. Чтобы ввести это плановое начало КЗП считала прежде всего необходимым обязать ведомство произвести пересмотр и систематизацию всего того законодательства, которое было издано по линии того или другого ведомства. СНК согласился с КЗП и, подтвердив ее решение, обязал ведомство провести эту работу»1.

Вотчете был дан некоторый анализ общего порядка прохождения проектов через КЗП. Например, указывалось, что «хотя по «Положению» КЗП должна была рассматривать всю поступающую в СНК Союза законодательную инициативу, однако, практика внесла сюда свои ограничения. Произошел, так сказать, естественный отбор. Законодательная вермишель близкая к административно-финансовым постановлениям, а также известная часть текущего налогового законодательства, перекочевала в АФК. В КЗП стали поступать лишь за-

1РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 85. Д. 111. Л. 126, 127.

232

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

конопроекты, которые имеют более или менее крупное значение во всех сферах нашего строительства. Одно из важнейших мест в проработке комиссии занимают международные торговые договора и различного типа конвенции (свыше 35)»1.

КЗП пыталась внести плановость в инициативно-законодатель- ную деятельность ведомств и поручала им, в связи с тем или другим законопроектом, разработать тесно связанные с ним институты права. По вопросу о плановости в отчете давалась следующая информация: «КЗП разработала для них план систематизации законодательства, по которому ведомства и заработали. Злободневная инициатива ведомств ложится теперь не в отрыве от всего действующего законодательства, а в известной с ним увязке вокруг проработанных в «плане» институтов советского права»2. Например, следующие правовые акты были разработаны и внесены наркоматами в порядке директив КЗП о систематизации: 1) о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик; 2) о взимании налогов; 3) о государственном страховании; 4) таможенный устав; 5) об обязательной военной службе; 6) о льготах для военнослужащих; 7) консульский устав; 8) о порядке прохождения международных договоров; 9) о патентах на изобретения.

Вообще, как следует из рассматриваемого отчета, своей важнейшей задачей КЗП считала систематизацию действующего законодательства. «Нам надо разобраться в дефективном законодательном наследстве военного коммунизма. Оно до сих пор тяготеет над нами своими отрицательными чертами и в первую очередь многочисленностью законодательных актов. Нужно расчистить это наследство, нужно его упорядочить, отбросить устарелое. Пока не будет разобрано старое наследство, широкие круги населения, и именно так как это нужно государству, в котором правят рабочие и крестьяне, не смогут достаточно освоить наших законов.

В особых подкомиссиях КЗП предварительно прорабатывает представленные, на основании директив комиссии, систематизирующие законопроекты ведомств, восполняет их недостатки, обрабатывает в грамотной юридической форме и затем, после тщательной постатейной проработки в пленуме, представляет на утверж-

233

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

дение СНК. Этими систематическими законами КЗП ликвидирует сотнями законы периода военного коммунизма. Для образца возьму хотя бы «консульский устав», сравнительно недавно опубликованный в «Собрании законов и распоряжений Союза ССР». Он сразу ликвидировал свыше 200 старых законов, инструкций, циркуляров и распоряжений по линии НКИД. Все издание рассчитано на 5 томов: 1 том – политический строй, 2 – хозяйственный строй, 3 – финансово-бюджетный строй, 4 – культурное строительство, 5 – судебный строй»1.

Еще одной задачей, которую КЗП ставила перед собой, было установление правильных соотношений между интересами республик и интересами Союза в каждом конкретном законопроекте. О качестве получаемых от союзных республик отзывов на законопроекты КЗП сообщала следующее: «В характере республиканских отзывов можно различить явственно два момента. В первое время отзыва, наряду с основными вопросами загружены были казуистичными и скрупулезными замечаниями, мелочами. В последнее время

вэтом отношении произошел перелом, и отзывы республик стали касаться действительно важных моментов той законодательной инициативы, на которую дается отзыв»2.

Одним из моментов критики работы КЗП со стороны Совнаркома СССР было затягивание проработки проектов. По вопросу о темпах работы в отчете содержалась следующая справка. «В соответствии с изменившимся типом законодательства, с теми опасностями, которые подстерегают нас при координации нашего права с буржуазным правом действующим в сфере международных договоров и

всфере мирового рынка, а также в построении новых институтов советского права, проработка законопроектов не может носить того быстрого темпа, который усвоен при решении административнофинансовых вопросов.

КЗП в сознании ответственности, лежащей на ней, не может во главу угла своей работы ставить быстроту темпа в ущерб существа, рассматриваемых дел.

Кодекс законов о труде – 20 заседаний (75 часов); 2) Общие начала землепользованияи землеустройства – 16 заседаний (70 ча-

234

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

сов); 3) Положение об обязательной военной службе – 11 заседаний (45 часов); 4) Положение о синдикатах – 13 заседаний (40 часов); 5) Консульский устав – 5 заседаний (15 часов); 6) Положение о морской перевозке – здесь координация с правом, действующим и на мировом рынке – 9 заседаний (30 часов)»1.

Подчеркивая важность и сложность своей работы над проектами, КЗП указывала, что при разработке проекта следует рассматривать его не только с формальной точки зрения, но и по существу. Поэтому в отчете содержалась следующая мысль о работе над любым законопроектом: КЗП «берет законопроект, во-первых, под углом зрения целесообразности политической, хозяйственной, и организационной, во-вторых, под углом зрения соответствия конституции и вообще действующему законодательству, и, в-третьих, под углом зрения юридической техники. Этим ее работа и отличается от чисто редакционно-консультантской работы, имеющей в виду лишь формальную юридическую технику. Сталкиваясь с неправильной с ее точки зрения политической, хозяйственной, национальной или организаторской постановкой, в той или иной инициативе, КЗП действует двумя путями: она или достигает соглашения о соответствующем изменении инициативы с ведомством-инициатором, или, если ведомство не согласно, сигнализирует свой взгляд на вопрос в СНК. Методом сигнализации КЗП пользуется довольно широко и в большинстве случаев СНК принимает к сведению эту сигнализацию и делает соответствующие выводы»2.

В самом конце отчета давалась краткая характеристика взаимоотношения КЗП с директивным органом, т.е. партией. «Взаимоотношения с директивным органом ограничивается тем, что по интересующим его вопросам происходит затребование проработанных КЗП проектов, протоколов комиссий со всеми особыми мнениями, справкой»3.

Из этой фразы видно, что партия в тот период, т.е. с 1923 по 1926 год, еще не так плотно занималась вопросами законотворчества, а лишь затребовала материалы в случае необходимости.

235

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Председатель Комиссии законодательных предположений Анто- нов-Саратовский считал, что взаимодействие партии и советских органов по вопросам законодательства необходимо расширить, и предлагал, чтобы «по важнейшим вопросам, подлежащему законодательному оформлению по линии Союза (в том числе в особенности международным договорам) и требующими директивной санкции, ведомства входили со своим проектом в СНК. КЗП проработала бы этот проект и со своим заключением направляла бы в СНК. Из СНК вполне проработанный проект восходил бы в директивный орган, который имел бы тогда возможность учесть все соображения за и против, а, кроме того, произошло бы значительное сбережение времени директивного органа»1.

В конце отчета отмечалось, что комиссии законодательных предположений были созданы в УССР, БССР и ЗСФСР, однако в РСФСР такой комиссии не было, а ее функции выполнял Наркомат юстиции РСФСР.

Несмотря на очевидные достижения в сфере разработки и подготовки законопроектов, которые имелись у Комиссии законодательных предположений, по мнению работников этой комиссии, КЗП была упразднена, и вместо нее в 1926 году создана Подготовительная комиссия при СНК. О том, как работала Подготовительная комиссия, будет рассмотрено в следующем параграфе настоящей главы.

4.2.2.Законопроектная деятельность Подготовительной комиссии при СНК СССР

Первое заседание Подготовительной комиссии состоялось 2 сентября 1926 года. В состав комиссии вошли члены бывшей КЗП и члены бывшей АФК. На первом заседании присутствовали: с решающим голосом: Леплевский, Берман, Каплан, Ленгник, Малютин, Мирошников, Петерс, Петровский, Постоловский, Цейликман, Шварцман, с совещательным голосом: Архиппов, Альтшуллер, Левинсон – редакторы-консультанты.

Как следует из протоколов, заседания Подготовительной комиссии делились на три вида: на распорядительные, на заседания, направлявшие проекты на утверждение СНК, и на заседания, на-

1РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 85. Д. 111. Л. 132.

236

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

правлявшие решения на утверждение СТО. Постановления, которые направлялись на утверждение СТО, носили не нормативный, а управленческий характер. Например, 13 сентября Подготовительная комиссия направила на утверждение СТО Устав туркменского хлопкового акционерного общества «Туркменхлопок». 27 сентября 1926 года были внесены изменения в устав АО «Камвольсбыт» и в устав АО «Шерсть», а также утвержден устав Всесоюзного металлургического синдиката. 28 марта 1929 года ПК рассмотрел вопрос о средствах на постройку топливной железнодорожной ветви от станции Чу Туркестано-Сибирской железной дороги к Коскудукской саксауловой даче и признал, что отпуск в 1928–1929 годах из средств НКПС 1 миллиона рублей невозможен. В тот же день было принято решение об организации государственного акционерного общества «Текстиль снабжение», подведомственного ВСНХ, с уставным капиталом 6 миллионов рублей1. Вышеприведенные вопросы не относятся к вопросам законодательного характера, а являются управленческо-распорядительными, поэтому после проработки они направлялись на утверждение СТО при СНК СССР. Отсюда следует, что Подготовительная комиссия готовила не только законопроекты, но и принимала управленческие решения. Однако эти вопросы все же не смешивались, так как проекты законодательного характера направлялись, как правило, на утверждение СНК, а постановления по управлению хозяйством – в СТО.

Следовательно, предметом настоящего исследования охватываются вопросы, которые закреплялись в распорядительных протоколах комиссии и в протоколах по СНК, так как в них речь идет о постановлениях нормативного характера. Изучение этих протоколов дает возможность установить, каким был порядок работы Подготовительной комиссии, созданной вместо КЗП. Когда шла разработка документа, то Подготовительная комиссия собиралась на распорядительные заседания, а после того, как проект был готов, он решением комиссии направлялся на утверждение в СНК СССР на подпись председателя Совнаркома или его заместителя.

Если обратиться к протоколам Подготовительной комиссии за 1926 год, то получается, что за 4 месяца работы комиссия провела 38 заседаний, т.е. в среднем 9 заседаний в месяц, или имела по 2 заседания в неделю. Таким образом, интенсивность работы этой ко-

1ГАРФ. Ф. 6071. Оп. 2. Д. 26. Л. 120, 121.

237

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

миссии в начале деятельности была довольно высокой. Обращает на себя внимание, что сроки проработки проектов были сжатыми от нескольких дней до 1 месяца. Видно, что Подготовительная комиссия не хотела повторять практику КЗП и затягивать разработку порученных ей вопросов и проектов нормативно-правовых актов.

Новым в работе Подготовительной комиссии по сравнению с КЗП было участие представителей ведомств в качестве докладчиков, проекты готовились соответствующими наркоматами, проработка проектов также проводилась наркоматами при участии членов Подготовительной комиссии.

Например, 2 сентября 1926 года при обсуждении проектов положений о промысловом и подоходном налогах принимали участие: от РКИ – Гросман, Чугунов и Путилов, от НКФ – Полюдов, Казаков, Залеский, Кутлер и Иверонов, от Наркомата труда СССР – Кузнецов, от УССР – Славен, от ВСНХ – Сладкевич, от Госплана – Загорский, от ВСНХ – Постников, от НКПС – Шестов, от Всекопромсоюза – Филатов, от Совета съездов госпромышленности и торговли – Лазовский, от НКТорга – Хавкин и Ландо-Безверхин, от Центросоюза – Бердический и Афишков, от Узбекской ССР – Кессель.

13 сентября обсуждался проект Устава железных дорог, внесенный ВЦСПС. Докладчиками по проекту выступали: Ленгник от ПК, Гораков, Бурков, Елеоновский от НКПС, Сычев от РВС, Зильберштейн от НКФ, Возницын от НКПС, Ревякин от НКФ. По результатам обсуждения было принято решение: «Поручить комиссии под председательством Петерса и Тер-Габриэляна в недельный срок рассмотреть в окончательном виде имеющиеся после работы комиссии Ленгника разногласия по уставу железных дорог. Поручить председателю Подготовительной комиссии принятые комиссией Петерса решения подписать и дать проекту устава дальнейшее направление»1.

Нередко Подготовительная комиссия направляла проекты на дополнительную доработку в наркоматы. Например, 13 сентября после обсуждения проекта «Об условиях труда на временных работах» постановили: «Поручить Дробнису с участием Левинсона и представителей НКТруда, ВЦСПС, ВСНХ Союза и других заинтересован-

1ГАРФ. Ф. 6071. Оп. 2. Д. 1. Л. 149.

238

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

ных ведомств закончить проработку вопроса. Результаты представить в ПК 23 сентября»1.

При необходимости урегулировать тот или иной вопрос Подготовительная комиссия давала поручение соответствующему наркомату для проработки вопроса и подготовки проекта. Например, приняв 4 сентября проект постановления «Об основных положениях об ученичестве у кустарей, ремесленников и в промысловой кооперации и в трудовых артелях» Подготовительная комиссия предложила Наркомату труда СССР в месячный срок внести на утверждение СНК СССР проект постановления о льготном социальном страховании учеников2. 13 сентября 1926 года рассматривался проект Устава Всесоюзной Академии наук, и Дробнису с участием представителей Академии наук СССР и союзных республик, представивших в письменном виде свои возражения к проекту устава, было поручено подвергнуть обсуждению возражения в направлении достижения максимального согласования. Результаты было поручено представить в Подготовительную комиссию к 4 октября.

27 сентября 1926 года рассматривался вопрос о мероприятиях по урегулированию торговли винами. Проект постановления был внесен Наркоматом торговли СССР. Против этого проекта возражал Наркомат финансов СССР. В качестве докладчиков выступали: Эпельбаум от ПК, Иванов от НКФ, Колотов от НКЗема РСФСР, Согомонов от НКТорга СССР.

После обсуждения проекта был дан ряд следующих поручений. «1. Предложить НКТоргу СССР за счет уменьшения накидок

товаропроизводящей сети, провести дальнейшее снижение розничных цен на виноградные вина.

2.Предложить НКФ СССР одновременно с внесением в СНК доклада об акцизном обложении вина войти с представлением о возможности снятия акциза с виноградных вин крепостью не свыше 14 градусов по Траллесу с одновременным переложением суммы акциза с этих вина на вина крепостью не свыше 16 градусов.

3.Предложить НКФ и ГКТоргу Союза изданную инструкцию «О взимании акциза с виноградных, плодово-ягодных и изюмных вин» пересмотреть в направлении разрешения продажи виноград-

239

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ных вин крепостью не свыше 14 градусов произвольными мерами, как из мест оптовой, так и розничной продажи»1.

30 сентября 1926 года обсуждались меры содействия строительству рабочих жилищ. В основе обсуждения лежали материалы, переданные из СНК СССР. Докладчиками были: Малкес от НК РКИ, Гимберг от ВСНХ, Тяжелков от НКПС, Бердичевский от Центросоюза, Русанов от НКТруда. По результатам обмена мнениями было решено по просьбе союзных республик отложить слушание вопроса на 2 недели, а представительствам союзных республик поручено представить в ПК заключения совнаркомов союзных республик по проекту, подготовленному комиссией Петерса.

В тот же день 30 сентября прорабатывался вопрос о мероприятиях по поднятию заготовок яиц. Докладчиками были: Малютин от ПК, Калантар – от НКЗема РСФСР, Смирнов от Центросоюза, Стрельцов от НКПС, Берман от Госплана, Воронин от НКТорга СССР, Елин от Птицевосоюза, Торчин от НКФина, Горлов от НКТорга РСФСР. Обсудив вопрос, Подготовительная комиссия дала следующие поручения.

«1. Признавая необходимым перенести начало заготовительной кампании яиц на 1 января 1927 года предварительное рассмотрение основных вопросов заготовительной кампании 1927 года отложить до 15 декабря 1926 года.

2.Поручить Наркомату торговли Союза не позднее 1 декабря 1926 года внести в ПК конкретные предложения по снижению накладных расходов, связанных с заготовкой и экспортом яиц.

3.Поручить ВСНХ Союза совместно с заинтересованными ведомствами не позднее 1 декабря 1926 года внести в ПК конкретные предложения по удешевлению стоимости тары.

4.Поручить НКФину Союза не позднее 1 декабря 1926 года внести в ПК конкретные предложения в направлении согласования кредитования частных заготовителей с регулирующими внутренний рынок мероприятиями НКТорга»2.

Помимо поручений наркоматам и ведомствам по доработке и разработке проектов постановлений по вопросам регулирования народного хозяйства, поручения давались персонально и членам са-

240