Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

ции в комиссию; после редактирования проект за подписью председателя комиссии с визой редактора-консультанта представляется на подпись Председателя СНК и допускается к опубликованию, согласно существующих законоположений.

Ж) Для рассмотрения экстренных проектов председатель комиссии созывает чрезвычайное заседание, а в случаях, не терпящих отлагательства – рассматривает и дает заключение, непосредственно, с последующим сообщением Комиссии»1.

Обращает на себя внимание пункт первый приведенной резолюции, о том, что ни один проект закона не должен поступать в СНК без предварительного рассмотрения КЗП. Можно сделать вывод, о том, что комиссия намеревалась взять на себя проработку всех нормативно-правовых актов, проходящих через Совнарком. То есть КЗП с самого начала стала позиционировать себя как орган, отвечающий за качество подготовки законопроектов Советского правительства.

28 сентября 1923 года КЗП собралась для рассмотрения проекта Положения о ЦИК СССР. На том заседании присутствовали представители союзных республик Приходько от УССР и Мороз от БССР. Но КЗП отказалась от обсуждения этого проекта, назвав следующие причины: а) так как не имела в своем распоряжении конституций союзных республик, б) из-за недостатка времени на эту работу.

В большинстве случаев КЗП весьма активно занималась редактированием проектов, представляемых на ее рассмотрение, и не только редактированием, но и внесением поправок. Например, 4 октября 1923 года КЗП рассмотрела проект постановления ЦИК и СНК о порядке опубликования и вступления в силу законов и распоряжений правительства Союза ССР и внесла в него следующую поправку: «В статье 1 после слов: «подлежат опубликованию» вставить: «Причем постановления законодательного характера публикуются в 1-м отделе Собрания Узаконений и Распоряжений РабочеКрестьянского правительства Союза ССР, а прочие постановления во 2-м отделе того же Собрания»2. Обратим внимание, что выше-

211

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

приведенная формулировка вошла в окончательный текст постановления1.

Бывали случаи, когда на заседании КЗП вносились альтернативные поправки к одной и той же статье. Например, 11 октября 1923 года рассматривался проект декрета об условиях и порядке отчуждения государственного имущества. И по вопросу о редакции 2-го абзаца статьи 7 голоса присутствующих разделились. Представители союзных республик предлагали следующую редакцию: «Отчуждение в целом не трестированных, содержащихся на средства Союза СССР или союзных республик предприятий, разрешается

впервом случае СТО Союза ССР по представлению соответствующего наркомата СССР, а во втором случае ЭКОСО Союзной республики по представлению соответствующего наркомата той же республики».

Адокладчик Постоловский при поддержке представителя ВСНХ и одного члена КЗП предлагал следующую редакцию: «Отчуждение

вцелом не трестированных, содержащихся на средства Союза ССР или союзных республик предприятий, разрешается в первом случае СТО Союза ССР по представлению соответствующего Наркомата СССР, а во втором случае по соглашению соответствующего наркомата Союзной республики с одноименным наркоматом Союза,

вслучае же отсутствия одноименного наркомата Союза – с подлежащим ЭКОСО Республики»2. В случае возникновения спора в КЗП его разрешение передавалось на усмотрение СНК СССР.

Из-за практики утверждения актов СНК от имени Президиума ЦИК встал вопрос о включении представителей союзных республик

всостав КЗП. Рассмотрев этот вопрос 11 октября, КЗП приняла следующую резолюцию: «Довести до сведения СНК СССР, что КЗП считает желательным: а) пополнение ее состава работниками, персонально назначенными СНК СССР, б) сохранение основного характера работы Комиссии; в) обязательное присутствие на заседаниях комиссии представителей Союзных республик с совещательным голосом»3. То есть пополнение своего состава за счет представите-

1См.: ст. 1 постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 22 августа 1924 года «О порядке опубликования законов и распоряжений Правительства Союза ССР» // СЗ

СССР. 1924. № 7. Ст. 71.

212

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

лей союзных республик Комиссия законодательных предположений посчитала нежелательным. Вероятно, это было связано с тем, что она позиционировала себя как орган, отражающий интересы Союза в целом, а не интересы отдельных союзных республик.

Несмотря на отказ обсуждать по существу проект положения ЦИК СССР, который был зафиксирован в протоколе КЗП от 28 сентября, 18 октября комиссия этот вопрос все же рассмотрела и внесла в проект поправки и изменения. Из протокола заседания узнаем, что при обсуждении ст. 38 голоса членов комиссии разделились: Постоловский и Цейликман предлагали внести поправку в смысле разрешения вопросов в согласительной комиссии Союзного Совета и Совета Национальностей ЦИК СССР простым большинством голосов, а Антонов и Бройдо были против.

Предлагалось ввести новую 40-ю статью в нижеследующей редакции: «В случае достижения соглашения согласительной комиссией, согласованное предложение вносится в общем порядке на утверждение Союзного Совета и Совета Национальностей». В протоколе было отмечено разногласие при обсуждении в КЗП этой статьи: Бройдо, Цейликман, Приходько (УССР), Тер-Габриэлян (ЗСФСР) были за введение, а Антонов и Постоловский – против.

Отмечалось, что при особом мнении остался Бройдо, считавший, что необходимо ввести в Положение добавление о том, что Президиум Союзного Совета и Президиум Совета Национальностей имеют свои отдельные собрания для осуществления функций, предусмотренные в статьях 21, 25 Конституции.

Статью 48 предлагалось принять в следующей редакции: «Голосование на совместном заседании Союзного Совета и Совета Национальностей производится отдельно Союзным Советом и Советом Национальностей, а по вопросам образования Президиума, выбора четырех Председателей и Секретаря ЦИКа СССР, а равно председателя и заместителей СНК СССР, Народных комиссаров СССР и их заместителей – производится общее голосование членов ЦИКа

СССР»1.

Внесение вышеназванных поправок свидетельствует о довольно тщательной проработке КЗП проекта Положения о ЦИК СССР,

однако не следует думать, что редакция КЗП являлась окончательным вариантом Положения о ЦИК СССР, который был утвержден

1ГАРФ. Ф. 6071. Д. 1. Л. 236.

213

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

СНК и ЦИК ССР. Если сравнить текст Положения о ЦИК Союза ССР, принятый III сессией ЦИК Союза ССР 1-го созыва 12 ноября 1923 года, с редакцией КЗП, то увидим, что формулировки внесенных поправок претерпели значительные изменения. Например, в Положении в статье, посвященной согласительной комиссии и дальнейшей судьбе принятого ею решения, закрепляется: «При достижении соглашения в согласительной комиссии, ее решения передаются на утверждение каждого из Советов в отдельности: Союзного Совета и Совета Национальностей». Эта формулировка отличается от той, которая предлагалась в качестве статьи 40 в КЗП1. В статье, устанавливавшей порядок голосования на совместном заседании Союзного Совета и Совета Национальностей, в окончательном варианте только одна часть, а вторая часть, предложенная КЗП, была отвергнута2.

Как известно, советская власть поначалу возлагала большие надежды на кооперацию в деле строительства социалистического уклада в деревне. Поэтому важными актами в то время были акты о потребительской и сельскохозяйственной кооперации. 15 ноября 1923 года Комиссия законодательных предположений рассмотрела проекты о кооперации. Поскольку лучше всего информацию о работе комиссии передает протокол, приведем выдержку из него.

«1. В проекте декрета слова: «потребительные общества» заменить всюду словами «потребительские общества».

2.Статью 8 включить пунктом «з» в ст. 4, изложив ее в следующей редакции: «Совершать кредитные операции, для чего потребительскими обществами или союзами открываются специальные кредитные отделы, действующие на основаниях, устанавливаемых НКФ

СССР по соглашению с Центросоюзом».

3.Включить статью 11 в следующей редакции: «В союзных республиках могут быть учреждены объединения потребительской кооперации в масштабе республики. Уставы этих объединений утверждаются на основе устава Центросоюза и по получении заключения правления Центросоюза – Экономическим Совещанием данной республики.

214

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

4.Поручить Центросоюзу представить на рассмотрение КЗП перечень декретов и постановлений, отменяемых и изменяемых настоящим декретом о потребительской кооперации.

5.Просить СНК поручить Центросоюзу разработать и представить на рассмотрение СНК проект нормального устава потребительского общества.

6.Ввиду того, что внесенный проект декрета о потребительской кооперации страдает явными несовершенствами, в частности отсутствуют какие-либо данные, определяющие материальное содержание и ответственность соответствующих кооперативных организаций и признавая настоятельную необходимость внесения более совершенных правовых норм в деятельность кооперации, просить СНК СССР поручить Центросоюзу в полугодовой срок представить на рассмотрение СНК проект единого закона о кооперации»1.

По проекту постановления о сельскохозяйственной кооперации КЗП принял следующее решение: «Так как внесенный на рассмотрение КЗП проект постановления о сельскохозяйственной кооперации почти буквально повторяет декрет ВЦИК и СНК о сельскохозяйственной кооперации от 16 августа 1921 г., применение же этого последнего в течение двух лет убедило сельскохозяйственную кооперацию в его не совершенстве, КЗП совместно с представителями Сельскосоюза признала необходимым просить СНК внесенный проект о сельскохозяйственной кооперации с обсуждения снять и поручить Сельскосоюзу представить на рассмотрение СНК новый, коренным образом переработанный проект декрета о сельскохозяйственной кооперации»2.

Из приведенных положений можно сделать вывод, что качество представленных органами управления кооперации проектов не устраивало КЗП, поэтому она считала необходимым провести переработку проектов о кооперации и даже предлагала создать единый закон о кооперации. Однако такой закон так и не был создан.

Любопытный проект рассматривался КЗП 15 ноября 1923 года – проект Торгового свода, внесенный комиссией по внутренней торговле. По этому проекту КЗП разработала следующий проект постановления СНК Союза:

215

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

«Обсудив вопрос о порядке дальнейшего рассмотрения проектов декретов, регулирующих внутреннюю торговлю и представленных Комвнуторгом в виде сборника под названием «Торговый свод» и принимая во внимание постановление III сессии ЦИКа СССР, постановившей образовать специальную комиссию для выработки общих начал союзного законодательства, признать необходимым внести на утверждение СНК СССР нижеследующий проект постановления:

СНК постановляет:

1)Не предрешая вопроса о включении торгового законодательства в подлежащий изданию Гражданский кодекс СССР, или же об издании самостоятельного Торгового кодекса СССР, признать проекты декретов, внесенных Комвнуторгом на рассмотрение СНК

ввиде сборников под наименованием «торговый свод», имеющим общесоюзное значение.

2)Направить в Президиум ЦИК СССР названный «Торговый свод», в качестве материала для комиссии по выработке общих начал, указанных в п.п. «н», «п», «р», «с», «х» статьи 1 Конституции.

Впредь до принятия сессией ЦИК СССР общесоюзных торговых законов – поручить Комиссии по внутренней торговле на общем основании представить в СНК СССР те из включенных в проект Торгового Свода положения, которые имеют срочный характер»1.

Поскольку торговое право рассматривается как часть гражданского права, то оно, несомненно, носило буржуазный характер, по терминологии того времени. И, как и следовало из законодательной политики Советского государства 1920-х годов, такой акт нельзя было принимать, так как он создавал условия для частного торгового капитала, который в то время рассматривался как явный конкурент социалистического сектора хозяйства и должен был быть побежден в борьбе в условиях нэпа.

Рассмотрим еще несколько фактов и работы комиссии по законодательству. Так, 22 ноября председатель КЗП Антонов сделал перед членами комиссии сообщение о том, что 15 ноября Президиум ЦИК принял постановление, признавшее желательным, чтобы «впредь все законы, при издании которых есть ссылки на декреты и постановления органов РСФСР и других союзных республик издавались и перерабатывались от имени ЦИКа Союза ССР, а не носили

1ГАРФ. Ф. 6071. Д. 1. Л. 284.

216

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

характер распространения законов отдельных республик на территорию Союза ССР»1.

На том же заседании обсуждался проект постановления ЦИК и СНК о льготах по семейному и хозяйственному положению для лиц, призываемых на обязательную военную службу.

Из сведений, содержащихся в протоколе, можно узнать о представлениях того времени о понятии «крестьянский двор». Приведем соответствующую выдержку из протокола КЗП. «Под словом «хозяйство» понимается: а) в отношении крестьянского населения – семейно-трудовое объединение лиц совместно ведущих сельское хозяйство (двор). Двор может состоять и из одного бессемейного лица (без различия пола). Членами двора считаются как все наличные его участники (включая малолетних и престарелых), так и ушедшие временно на трудовые заработки. Состав двора увеличивается в случаях брака и примачества (приема во двор новых членов) и уменьшается при выходе из него членов или их смерти. В отношении городского и сельского пролетариата и другого трудового городского населения – семейно-трудовое объединение лиц, проживающих вместе (включая малолетних и престарелых, приемных детей и нетрудоспособных) и имеющих общий источник для существования». Довести до сведения СНК нижеследующую формулировку, предлагаемую по означенному вопросу т. Антоновым и Бройдо: «Членами трудового хозяйства являются супруги, их родственники, усыновленные, примаки, поскольку они принимают участие личным трудом в этом хозяйстве и живут вместе, а равно и нетрудоспособные члены семьи, стоящие на иждивении этого хозяйства»2.

Из протокола законодательной комиссии от 6 декабря 1923 года можно узнать, что внесенный Наркоматом финансов СССР проект правил взимания ренты с земель городских и предоставленных транспорту был передан в Госплан для переработки.

На последнем заседании КЗП в 1923 году, состоявшемся 28 декабря, рассматривался вопрос о внесении изменений в Положение об Административно-финансовой комиссии при СНК СССР. В протоколе содержится следующая информация:

217

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

1)«Согласиться с предложением АФК об определении круга вопросов, подлежащих ведению АФК, во 2 статье Положения. Ввиду чего считать возможным исключить из статьи 1 положения слова: «Не законодательного характера».

2)Считать возможным в статье 2, определяющей круг компетенции АФК, включить указание на то, что ее рассмотрению подлежат отдельные вопросы, связанные с составлением и исполнением бюджета.

3)Не считать возможным согласиться с предложением АФК о передаче в ее ведение всех проектов декретов о порядке взимания налогов и сборов, считая, что проекты, касающиеся финансового законодательства, равно как и все другие проекты законодательных актов, подлежат предварительному

рассмотрению КЗП»1.

Таким образом, в конце 1923 года Административно-финансовая комиссия стала теснить КЗП и забрала у нее часть законодательных полномочий по подготовке проектов правовых актов. По Положению об Административно-финансовой комиссии при Совете Народных Комиссаров Союза ССР от 22 апреля 1924 года, утвержденному постановлением СНК СССР, к ведению АФК были отнесены: вопросы, связанные с составлением и исполнением бюджета, вопросы текущего налогового законодательства2.

На этом заканчивается работа КЗП в 1923 году. В 1924 году СНК Союза ССР, а следовательно, и КЗП при СНК активно участвовали в разработке проектов основ общесоюзного законодательства3. В 1925 году КЗП прорабатывала почти все проекты, которые проходили через СНК СССР. А 1926 год был последний годом в работе КЗП при СНК СССР. Протоколы комиссии за этот год показывают, что КЗП продолжала интенсивно разрабатывать законопроекты буквально до последнего своего заседания, которое состоялось 31 августа 1926 года, где был обсужден проект декрета о промысловой кооперации по докладу Цейликмана. На заседании, кроме докладчика, присутствовали: председатель – Берман и Постоловский, а также Котляревский от ЗСФСР, Ахумов от Узбекской ССР и Ефименко от

1ГАРФ. Ф. 6071. Д. 1. Л. 365, 366.

2См.: Вестник ЦИК СССР, СНК и СТО СССР. 1924. № 5. Ст. 177.

3См.: ГАРФ. Ф. 6071. Д. 2, 3, 4, 5.

218

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

УССР. Примечательно, что КЗП работала в обычном режиме 31 августа, несмотря на то, что 29 июля 1926 года Союзный Совнарком уже принял решение о ликвидации КЗП и образовании Подготовительной комиссии. То есть 31 августа КЗП уже не существовала официально. Данный факт свидетельствует о том, что, по-видимому, информация о принятых на заседаниях Совнаркома решениях не сразу поступала в структурные подразделения СНК, а также о том, что члены КЗП весьма добросовестно относились к своим обязанностям и продолжали работать над проектами, хотя вопрос об упразднении КЗП уже был поставлен в повестку СНК.

Рассмотрим наиболее значимые проекты, которые были обсуждены в КЗП в 1926 году. 20 февраля 1926 года окончилось обсуждение проекта постановления о контрреволюционных преступлениях. В обсуждении принимали участие председатель Антонов-Саратовский и члены комиссии – Постоловский, Каплан и Вышинский. Из протокола видно, что данный проект был внесен в СНК из ОГПУ и что КЗП обсуждала этот проект на 12 заседаниях. Докладчиком был Левинсон. ОГПУ в КЗП представлял Фельдман.

КЗП предложила вариант редакции статьи 1, в которой давалось понятие контрреволюционного преступления: «Контрреволюционным преступлением признается всякое, совершенное с умыслом свергнуть, подорвать или ослабить Советскую власть, посягательство на ее политические, экономические национальные основы, на внешнюю безопасность и силу Союза ССР или на органы власти, установленные Конституцией Союза ССР и союзных республик. В силу международной солидарности всех трудящихся контрреволюционным преступлением признается также умышленное посягательство на государственный строй или внешнюю безопасность всякого другого государства трудящихся, хотя бы и не входящее в Союз ССР»1.

Если сравнить это определение с окончательным вариантом статьи 1 Положения о преступлениях государственных (контрреволюционных и особо для Союза ССР опасных преступлениях против порядка управления), принятого ЦИК СССР 25 февраля 1927 года, то видно, что между вариантом КЗП и окончательной редакцией имеются довольно существенные отличия. Например, в Положении не говорится, что посягательством на советскую власть считается по-

1ГАРФ. Ф. 6071. Оп. 1. Д. 9. Л. 343, 344.

219

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

сягательство, совершенное с умыслом, а установлено, что «контрреволюционным признается всякое действие, направленное к свержению, подрыву или ослаблению власти рабоче-крестьянских советов и избранных ими на основании Конституции Союза ССР и конституций союзных республик рабоче-крестьянских правительств Союза ССР, союзных и автономных республик или к подрыву или ослаблению внешней безопасности Союза ССР и основных хозяйственных, политических и национальных завоеваний пролетарской революции». Зато, как видно из статьи 1, в Положении о государственных преступлениях 1927 года речь идет о всяких действиях, направленных к свержению, подрыву или ослаблению власти рабочекрестьянских советов и рабоче-крестьянских правительств Союза ССР, союзных и автономных республик. В редакции КЗП вместо «рабоче-крестьянских советов» и «рабоче-крестьянских правительств» использован термин «Советская власть», также у КЗП нет ссылки на конституции автономных республик, а говорится только о Конституции СССР и конституциях союзных республик.

Отказ от умысла как обязательного признака контрреволюционного преступления является очень существенным изменением понятия. Поскольку более широкое понятие позволяло привлекать к уголовной ответственности за контрреволюционные преступления не только при наличии умысла, но и при неосторожном совершении преступления.

Во втором абзаце статьи 1 рассматриваемого Положения также имеются отличия по сравнению с редакцией КЗП. Так, КЗП еще раз подчеркивает умышленный характер преступления, а также указывает в качестве объектов посягательства только государственный строй и внешнюю безопасность всякого другого государства трудящихся, хотя бы и не входящего в Союз ССР. Во втором абзаце статьи 1 Положения о государственных преступлениях речь идет о всяком действии, направленном на всякое другое государство трудящихся, хотя бы и не входящее в Союз ССР, т.е. опять дается более широкая формулировка. Кроме того, проект КЗП говорит о международной солидарности трудящихся, а Положение о государственных преступлениях 1927 года о международной солидарности интересов всех трудящихся.

Сравнение статьи 1 Положения о государственных преступлениях 1927 года с проектом КЗП показывает, что последующие изменения, внесенные в проект, были существенными. Можно даже

220