Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

му предостережение»1. Кстати, данная норма вошла в официальный текст закона в той же редакции в статье 28.

Окончательное редактирование проекта было поручено Архиппову, а после редакции проект должен был быть внесен в Президиум ЦИК для внесения на II сессию ЦИК II созыва.

Наконец, 1 октября 1924 г. Каменев на заседании СНК СССР

сообщил о подписании им от имени СНК декретов, разработанных для внесения через Президиум ЦИК СССР на утверждение ЦИК

СССР II созыва – Основ судоустройства СССР, Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, Положения о союзном гражданстве, Основных начал уголовного законодательства Союза ССР2.

Таким образом, работа Совнаркома над проектами основ союзного законодательства в 1924 году завершилась. Подведем некоторые итоги этой крупной законодательной работы.

Прежде всего, обращает на себя внимание качество проработки нормативного материала. То есть уровень юридической техники у специалистов СНК СССР был, несомненно, выше, чем у Конституционной комиссии ЦИК СССР. Достижением СНК можно считать то, что за весьма короткий срок СНК силами созданной им комиссии, а также Комиссии законодательных предположений при СНК существенно переработал проекты основ. Основным разработчиком проектов была КЗП, а комиссия, созданная СНК, дорабатывала проекты, взяв проекты КЗП за основу.

В СНК поступило шесть проектов, а на утверждение II сессии ЦИК СССР II созыва из СНК было направлено только четыре проекта. То есть два законопроекта, а именно, основные начала гражданского судопроизводства и основы гражданского судопроизводства Союза ССР, в СНК СССР были отложены «ввиду чрезвычайной сложности разработки вопросов».

Важным моментом в работе СНК СССР явилось то, что ему удалось усилить роль единого союзного законодательства в правовом регулировании и преодолеть в какой-то мере нежелание союзных республик иметь нормы общего характера на уровне законодательства Союза СССР. Например, из объяснительной записки КЗП к

201

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

проекту положения о союзном гражданстве узнаем, что «Конституционная комиссия построила свой проект на основании признания первенства гражданства союзных республик над гражданством Союза и этим провозгласила, как первооснову в строительстве Союза ССР, его национальный характер. Эта точка зрения не соответствует началам Конституции СССР, которая выдвигая на должную высоту национальные моменты, все же интернационализирует характер Союза и его классовую природу ставит на первый план. В положении о гражданстве должен быть провозглашен примат гражданства Союза над гражданством союзных республик»1. КЗП отвергла редакцию статьи 1 Конституционной комиссии ЦИК СССР и предложила свою редакцию, признала необходимым уточнить статью 14 и дать право (в исключительных случаях) органам Союза восстанавливать

вгражданстве отдельных лиц. КЗП также признала необходимым предварить Положение о союзном гражданстве Вводным законом,

вкотором СНК СССР предоставляется право делать отступления от правил, изложенных в Положении при заключении международных договоров, признала необходимым улучшить и уточнить редакцию статьи 21, трактующей о гражданстве союзной республики2.

Вкачестве примеров, доказывающих, что СНК СССР значительно усилил роль Союза в сфере законодательства, можно назвать

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 6. Л. 166.

2Проект в редакции КЗП положения о союзном гражданстве (извлечение). Статья 1 «В союзе СССР существует единое союзное гражданство. Гражданин Союза ССР является одновременно гражданином одной из союзных республик, входящих в состав Союза ССР». Статья 21 «Гражданин Союза ССР считается одновременно гражданином той союзной республики, на территории которой он имеет постоянное место жительства. При переезде на постоянное жительство из одной союзной республики в другую, лица, желающие сохранить прежнее гражданство, подают об этом особое заявление, как в ЦИК той союзной республики, гражданство которой они хотят сохранить, так и в губисполком по месту своего нового жительства». Проект Конституционной комиссии «О союзном гражданстве» (извлечение). Статья 1 «Гражданином Союза ССР признаются лица, состоящие гражданами союзных республик, входящих в состав Союза ССР». См.: ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 6. Л. 168, 171.

На заседании СНК 11 сентября 1924 г. в статью 1 проекта, подготовленный комиссией СНК на основе проекта КЗП, была внесена поправка и вместо слов «гражданин Союза ССР является одновременно гражданином одной из союзных республик, входящих в состав Союза» было принято, что «гражданин одной из союзных республик, входящих в состав Союза, является одновременно гражданином Союза ССР».См: ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 6. Л. 386.

202

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

переработку Совнаркомом проектов Основ судоустройства Союза

СССР и союзных республик и Основ уголовного судопроизводства. При рассмотрении проекта Основ судоустройства Союза ССР КЗП при СНК СССР отмечала чрезвычайно малое количество положений, обязательных для союзных республик в проекте, представленном Конституционной комиссией. Свою задачу КЗП видела в том, чтобы более точно фиксировать в основах обязательные для союзных республик нормы, а также выделить определенную группу вопросов, требующих регулирования в порядке законодательства Союза ССР. Так, КЗП считала, что вопрос о подсудности должен быть отнесен к ведению Союза ССР; что в основах судоустройства должно быть зафиксировано существование арбитражных комиссий, дисциплинарных судов и земельных комиссий, от которых хотела отказаться Конституционная комиссия. КЗП решительно выступила против статьи 10 проекта Конституционной комиссии,

вкоторой было закреплено: «Изъятие из принципов построения судебных учреждений может быть установлено не иначе, как особым постановлением Президиума ЦИК Союза ССР, по представлению ЦИКов союзных республик». Так как она считала, что такая норма, существенно ограничивающая законодательные права Союза ССР, является незаконной.

По поводу состава суда кассационной инстанции между членами Комиссии законодательных предположений возникло разногласие. Так, Магеровский и Цейликман считали, что в состав кассационной коллегии должны входить постоянные члены, так как кассационное разбирательство требует от судейского работника значительного опыта, а члены КЗП Берман и Каплан настаивали на том, что кассационная инстанция должна состоять из одного члена суда и двух народных заседателей.

Важной нормой для создания единой судебной системы страны был пункт «в» статьи 2, который был по-новому сформулирован КЗП: «Единство судебной политики в Союзе ССР и в каждой союзной республике, проводимой по директивам верховных органов Союза ССР и союзных республик, Верховным судом Союза ССР, на основании положения о нем, и народными комиссариатами юстиции союзных республик, на основании законодательства союзных республик». Для сравнения приведем формулировку этой же статьи

вредакции Конституционной комиссии: «Единство судебной политики в каждой союзной республике, осуществляемой и проводимой

203

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

судами по директивам народного комиссариата юстиции, действующего в свою очередь, согласно указаниям верховных органов своей республики»1. Как видно, здесь опять были представлены две противоположные точки зрения на регулирование отношений в сфере судоустройства: центристская и децентралистская. То есть СНК проводил политику централизации и единства судебной власти в СССР,

а Конституционная комиссия, созданная Президиумом ЦИК СССР,

в целом поддерживала децентрализаторские тенденции.

Теперь кратко остановимся на проекте основ уголовного судопроизводства. В объяснительной записке по поводу этого проекта КЗП писала: «Проект конституционной комиссии в общей форме отрицает самую возможность регламентирования порядка производства уголовных дел в союзных республиках помимо уголовно-процессуальных кодексов союзных республик. Проект КЗП в статьях 1 и 2 закрепляет примат общесоюзного законодательства в этой области над законодательством республиканским и в соответствии с пунктом «п» статьи 1 Конституции Союза и устанавливает, что наряду с общесоюзным законодательством в определенных пределах в зависимости от сферы применения действует законодательство союзных республик, самостоятельное в тех областях процесса, которые не затронуты общесоюзными основами, и дополняющее в отношении процессуальных институтов, регламентированных основами уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик»2.

Небезынтересным является обращение к материалам КЗП по разработке основ гражданского законодательства, так как эти данные

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 6. Л. 139, 142.

2Там же. Л. 146.

Для сравнения приведем формулировки статьи 1 в редакции КЗП при СНК

СССР и конституционной комиссии ЦИК СССР.

Проект КЗП: «Статья 1. Порядок производства уголовных дел в судебных учреждениях Союза ССР определяется:

а) настоящим положением;

б) издаваемыми в порядке общесоюзного законодательства особыми положениями о производстве дел в Верховном суде Союза ССР, в Дисциплинарном суде Союза ССР и в военных трибуналах всех степеней;

в) уголовно-процессуальными законами союзных республик в пределах, установленных упомянутыми в п. «б» настоящей статьи особыми положениями».

204

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

позволяют объяснить, почему «Основные начала гражданского законодательства Союза ССР» в изучаемый период (с 1924 по 1936 г. – О.М.) так и не были приняты в СССР. Проект основ гражданского законодательства вызвал самые большие затруднения в Комиссии законодательных предположений при СНК. 25 июля 1924 года была составлена объяснительная записка к этому проекту. В ней говорилось о том, что проект Конституционной комиссии нуждается в настолько существенной переработке, что нет возможности улучшить его путем частичных поправок и КЗП пришлось разработать новый проект.

Важнейшие причины, по которым КЗП разрабатывала новый проект, были следующими.

1)В гражданском праве должны отразиться характерные черты советской экономики. Важнейшей чертой переходного периода является сосредоточение в руках государства: а) права собственности на землю; б) крупной промышленности; в) внешней торговли; г) кредита; д) транспорта и связи. Принципиально государство признает право заниматься этими отраслями хозяйства (владеть соответствующими предприятиями и вести соответствующие операции) только за собой. Эта основная черта, а равно виды и случаи изъятий (концессия, аренда предприятий, изъятия в пользу смешанных обществ и иных коллективов) должны быть рельефно выражены, что сделано в статье 7 и следующих проектах КЗП. В проекте же Конституционной комиссии исключительная правоспособность государства частью вовсе не нашла выражения, частью же затушевана распылением соответствующих постановлений и выражением их

вформе, затемняющей их смысл.

2)К тому же результату ведет полное игнорирование роли коллективов как носителей права и выдвигание на первый план (следуя западным образцам) физических лиц. Не выдвинуто значение таких характерных для советского гражданского оборота организаций, как госпредприятия, переведенные на коммерческий расчет, и кооперация.

3)Проект Конституционной комиссии сохраняет неудачное понятие имуществ «изъятых из частного оборота». Это понятие стра-

Проект Конституционной комиссии: «Статья 1. Порядок производства уголовных дел в союзных республиках определяется уголовно-процессуальными кодексами этих республик». См.: ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 6. Л. 149.

205

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

дает фетишизмом, так как приписывает юридические свойства непосредственно вещам, вместо прямого выявления соответствующих общественных отношений. В действительности речь должна идти не о мнимых свойствах вещей, а 1) о правоспособности (например, никто не вправе владеть землей на праве собственности, кроме государства) и 2) о недействительности определенных сделок (например, сделок об отчуждении и залоге основного капитала государственных промышленных предприятий).

4)Проект Конституционной комиссии систематически умаляет, вразрез с Конституцией и с жизненными потребностями единство народного хозяйства, права Союза ССР.

5)Проект Конституционной комиссии обходит молчанием ряд вопросов гражданского права, касающихся важнейших сторон народного хозяйства, такие как акционерное законодательство, страхование, перевозку (сухопутную и морскую), формы торговых и кредитных предприятий.

6)Проект Конституционной комиссии производит впечатление бессистемности, так как статьи расположены не только вне какойлибо внутренней последовательности, но вообще без определенного порядка (например, правило о судебной защите гражданского права, относящееся к числу общих принципиальных положений, изложено в статье 30 между двух статей, не имеющих с ней ничего общего

ит.д.)1. Итак, по мнению КЗП при СНК, «главной проблемой проекта основных начал гражданского права Союза», представленного Конституционной комиссией ЦИК СССР, явилась непроработанность концепции закона в соответствии с особенностями строительства и развития социалистической экономики в СССР. Какую концепцию законопроекта предлагала сама КЗП при СНК СССР, уже было выше рассмотрено и отмечено, что план работ, предложенный Комиссией законодательных предположений, был грандиозным по охвату вопросов, так как практически все институты и подотрасли гражданского права предлагалось регулировать на уровне союзного законодательства. Вне всякого сомнения, что у СНК СССР и его комиссий не было возможности реализовать такой замысел в кратчайшие сроки2.

1ГАРФ. Ф. 6071. Оп.1. Д. 3. Л. 309–310.

2О дальнейшей работе над проектом Основных начал гражданского законодательства Союза ССР можно узнать из следующей литературы: Раевич С. О выработ-

206

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

Итак, сделаем общий вывод, который вытекает из анализа деятельности СНК Союза ССР по разработке основ общесоюзного законодательства в 1924 г.: проекты СНК СССР были внесены на утверждение сессии ЦИК СССР, а не проекты Конституционной комиссии. Это очень важный момент для понимания фактического распределения законодательных полномочий между высшими органами власти Советского государства. Таким образом, на практике получилось, что законодательные полномочия СНК оказались более весомыми, чем у Президиума ЦИК СССР. Данное положение не отвечало требованиям Конституции СССР 1924 года, в статье 29 которой закреплялось, что «Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик в период между сессиями Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик, является высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти Союза Советских Социалистических Республик».

В качестве причин возникновения такого положения можно назвать, во-первых, более высокий уровень профессионализма специалистов Совнаркома, особенно членов КЗП, по сравнению с уровнем юридической подготовки членов Конституционной комиссии ЦИК СССР. Во-вторых, Конституционная комиссия Президиума ЦИК имела в своем составе сильное представительство союзных республик, в интересы которых, как видно из архивных материалов, не входило создание детализованного общесоюзного законодательства. На протяжении всей работы Конституционной комиссии в 1924 году представители союзных республик добивались сохранения законодательных полномочий союзных республик, и стремились как можно меньше вопросов передать для регулирования высшим органам власти Союза ССР. Понять чаяния союзных республик, конечно, можно. Однако наличие единого правового пространства – необходимое условие для успешного развития общества в целом. Это пред-

ке общесоюзных основных начал гражданского законодательства // Советское право. 1927. № 3. С. 32–47; Амфитеатров Г. Основные начала гражданского законодательства и борьба за марксистскую методологию // Советское государство и революция права. 1930. № 4. С. 72–78; Основные начала гражданского законодательства Союза ССР. Проект. М., 1931; Развитие кодификации советского законодательства / Отв. ред. С.Н. Братусь. М., 1968. Кроме того, научный интерес представляет проект КЗП при СНК 1924 г., сведения о нем можно найти: ГАРФ. Ф. 6071. Оп.1. Д. 3. Л. 311–318.

207

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

полагает наличие достаточно проработанного и совершенного общегосударственного законодательства, то есть выходит, что, защищая свои национальные интересы, представители союзных республик тормозили развитие Советского государства и общества. Поэтому роль главного разработчика союзного законодательства, в силу создавшейся необходимости, перешла от Конституционной комиссии Президиума ЦИК Союза ССР к СНК СССР и его комиссиям.

20 октября 1924 года началось рассмотрение подготовленных Конституционной комиссией Президиума ЦИК и СНК Союза ССР проектов Основ союзного законодательства на совместном заседании палат II сессии ЦИК СССР II созыва. 29 октября 1924 года ЦИК СССР утвердил положение о союзном гражданстве, основы судоустройства Союза ССР и союзных республик, а 31 октября после проработки в согласительной комиссии Союзного Совета и Совета Национальностей Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР были утверждены Основные начала уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик; Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и Положение о воинских преступлениях. Как происходило обсуждение и принятие общесоюзного законодательства в ЦИК СССР, было показано в главе 1 настоящей работы.

4.2.Постоянные законодательные комиссии при СНК СССР в 1920-х годах

4.2.1.Законопроектная деятельность Комиссии законодательных предположений при СНК СССР

В фонде 6071 в ГАРФ сохранились материалы Комиссии законодательных предположений при СНК СССР (далее – КЗП), которые для настоящего исследования представляют несомненную ценность, так как являются источником подробной информации о деятельности комиссии, занимавшейся подготовкой проектов нормативноправовых актов, которые рассматривались и обсуждались Союзным Совнаркомом.

Первое заседание комиссии состоялось 31 августа 1923 года. На этом заседании присутствовали: председатель комиссии извест-

208

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

ный советский юрист В.П. Антонов-Саратовский, члены комиссии – Яхонтов, Постоловский, Цейликман, а также Смольянинов и Фотиева. Порядок дня включал следующие вопросы: 1. Исследование основных функций комиссии. 2. Рассмотрение проекта Положения о комиссии в редакции, предложенной Смольяниновым. 3. Порядок распределения работы между членами комиссии. 4. Вопрос об организации и структуре обслуживающего комиссию аппарата.

По вопросу об исследовании функций комиссия выработала следующие положения: «А) Не предрешая вопроса о будущем развитии данной комиссии, установить, что в настоящее время она является лишь юридически-консультационным органом СНК, ввиду чего ее назвать «Комиссия Законодательных предположений при СНК

СССР».

Б) Считать, что основными функциями Комиссии законодательных предположений являются:

1)Предварительная разработка и согласование с действующим законодательством СССР всех проектов декретов и постановлений, поступающих на рассмотрение СНК СССР, а также дача заключений

По вопросам текущего законодательства, подлежащего разрешению СНК СССР.

2)Систематизация законодательных актов, постановлений и дача справок по ним СНК СССР.

3)Толкование законов – по запросам наркоматов Союза, ЦИКов, и Совнаркомов Союзных республик, с обязательным последующим утверждением СНК.

В) Установить, что комиссия дает заключения не только с формальной юридической точки зрения, но и по существу рассматриваемых законопроектов.

Г) Признать необходимым, что все законопроекты, подлежащие утверждению СНК СССР, обязательно предварительно рассматривались в Комиссии Законодательных Предположений»1.

Обсудив функции, комиссия перешла к рассмотрению вопроса

ораспределении работы между членами и приняла следующее решение.

1ГАРФ. Ф. 6071. Д. 1. Л. 1–2.

209

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

«Для наиболее серьезной и тщательной предварительной подготовки вопросов к обсуждению их на заседаниях комиссии, признать целесообразным провести специализацию членов комиссии с возложением на них обязанности по соответствующим вопросам их специальности являться докладчиками на заседаниях комиссии.

Ввиду изложенного установить временно следующую специализацию членов комиссии: Яхонтов – вопросы административно-госу- дарственные, военные, юстиции; Цейликман – вопросы хозяйственные, продовольственные и финансовые; Постоловский – торговое и гражданское право; Антонов – вопросы культурно-просветительные и государственного права; Бройдо – вопросы национальные, а также законодательство, касающееся путей сообщения и связи.

Возложить на Постоловского общее руководство систематизацией законодательных актов и постановлений»1.

3 сентября 1923 года КЗП собралась на свое второе заседание и приняла следующее решение:

«Впредь до утверждения СНК общего Наказа, предусматривающего порядок внесения, рассмотрения и дальнейшего направления законопроектов – установить временно нижеследующие основные положения:

А) ни один проект закона или постановления, имеющий законодательный характер, не может быть внесен в Совнарком помимо Комиссии Законодательных Предположений.

Б) Комиссия дает движение лишь тем проектам, которые поступают вполне согласованными или по которым в установленный срок поступают мотивированные отзыва заинтересованных ведомств.

В) Проект, которому дано движение, рассматривается Комиссией со стороны его соответствия:

1)государственной целесообразности,

2)основным законам Союза,

3)действующему законодательству Союза и

4)со стороны внешнего построения.

Г) В случае не достижения согласованной редакции между инициаторами законопроекта и Комиссией Законодательных Предположений в Совнарком вносится параллельно две редакции.

Д) Законопроект или постановление, принятые Совнаркомом, обращаются со всеми поправками для окончательной редак-

1ГАРФ. Ф. 6071. Д. 1. Л. 3.

210