Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

4)дела принимаются к рассмотрению в бытовом суде лишь по соглашению обеих сторон: стороны вправе в любом положении дела отказаться от дальнейшего его рассмотрения в бытовом суде и перенести его в нарсуд;

5)всякое рассмотренное бытовым судом дело может быть направлено сторонами в нарсуд и принято последним к рассмотрению;

6)советские учреждения не могут направлять дела на рассмотрение бытовых судов»1.

В 1928 году работы Подготовительной комиссии продолжались. Например, разрабатывались следующие проекты: об основах авторского права (внесен РСФСР); об изменении закона о патентах на изобретения (внесен ВСНХ), об основах кооперативного законодательства (внесен УССР), проект общих начал пользования лесами

вСоюзе ССР. В ноябре 1928 года по поручению ЦИК СССР разрабатывался вопрос о предоставлении союзным республикам права изменять пределы мер социальной защиты за убийство. 29 ноября 1928 года был рассмотрен порядок возложения на нанимателей обязанности по выплате рабочим и служащим пособий по временной нетрудоспособности, по случаю рождения ребенка и на погребение. Статья 1 данного постановления была принята в следующей редакции: «В местностях, где по тех причинам (незначительное количество рабочих и служащих, разбросанность их по обширной территории) обслуживание застрахованных органами социального страхования невозможно или связано с чрезмерно высокими организационными расходами, на нанимателей может быть возложена обязанность выплачивать занятым у них по найму лицам пособия по временной нетрудоспособности. а также пособия по случаю рождения ребенка и на погребение». 12 декабря 1928 года это постановление было подписано заместителем председателя СНК Шмидтом и направлено на утверждение Президиума ЦИК СССР.

В тот же день 29 ноября Подготовительная комиссия утвердила Положение о несостоятельности государственных предприятий и смешанных акционерных обществ и Положение о несостоятельности кооперативных организаций. Из протокола следует, что при разработке этих актов в комиссию поступили возражения от Наркомата труда СССР, от РСФСР, от Госбанка, от ЦСХбанка, от Союза сою-

1ГАРФ. Ф. 6071. Оп. 2. Д. 5. Л. 365, 366.

251

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

зов сельхозкооперации. К сожалению, протокол не содержит сведений, в чем именно состояла суть этих возражений. Но, как видно, эти разногласия были преодолены и положения были направлены на утверждение Президиума ЦИК СССР.

При внимательном изучении протоколов Подготовительной комиссии и протоколов СНК СССР за 1928 год обращает не себя внимание такой факт: отсутствие упоминаний о разработке Основных начал землепользования и землеустройства. И это несмотря на то, что этот акт был наиболее крупным общесоюзным законом, принятым в 1928 году. Правда, и в протоколах Подготовительной комиссии и в протоколах СНК есть вопросы под грифом «секретно». Возможно, именно этот вопрос рассматривался под этим грифом, поскольку из-за серьезной политической борьбы в партии большевиков этот нормативно-правовой акт имел важное политическое значение. Что подтверждается и партийными документами, например, стенограммами Пленумов ЦК ВКП(б) за 1928 год.

1929 год, по существу, последний год активной законопроектной работы Подготовительной комиссии. Так как хотя эта комиссия официально прекратила свою работу в 1931 году, но за 1930 год в архиве не сохранилось протоколов заседаний. Данное обстоятельство объясняется тем, что, по-видимому, в 1930 году законопроектная деятельность в комиссии уже не велась.

Итак, чем же занималась Подготовительная комиссия в 1929 году. Большинство проектов было связано с регулированием отношений в народном хозяйстве. Например, 3 января 1929 года комиссия заслушала основные положения о порядке долгосрочного кредитования государственной промышленности и электрохозяйства местного значения. Проект был внесен ВСНХ и НКФ СССР. Докладчиками были: Агарков от Подготовительной комиссии, Ганасси от ВСНХ, Киселев от Госплана, Ахманов от НКФ, Шрейбер от Торгпромбанка. Комиссия поручила Агаркову с участием представителей заинтересованных ведомств рассмотреть поправки заинтересованных организаций к проекту постановления, принятому Подготовительной комиссией 19 ноября 1928 года, и представить результаты к 10 января 1929 года1.

Также по хозяйственным вопросам были разработаны следующие проекты: об организации опытного строительства и научно-

1ГАРФ. Ф. 6071. Оп. 2. Д. 24. Л. 3.

252

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

исследовательской работы в области строительства (внесен комитетом СТО по строительству), о финансовых мероприятиях для выполнения капитальных работ промышленности стройматериалов (внесен ВСНХ), об организации рабочего жилищного строительства в местах ежегодного массового сосредоточения рабочих на сплавных работах (внесен ВСНХ).

10 января 1929 года были рассмотрены мероприятия по жилищному строительству. В основе разработки лежал проект, внесенный РСФСР. По этому проекту была принята резолюция следующего содержания: «а) Предложение правительства РСФСР о срочном издании правил по кредитованию рабочего жилищного строительства признать исчерпанным принятым СНК Союза ССР проектом положения о мерах содействия строительству рабочих жилищ в новой редакции, статьи 29 и 30 которого содержат правила о кредитовании рабочего жилстроительства.

б) Предложение правительства РСФСР о выделении Центральным кооперативным банком для РСФСР 66 % централизованных кредитов признать отпавшим, в виду принятия СТО плана Центрального кооперативного банка на 1928–1929 г., согласно которого на жилстроительство РСФСР приходится 65 % общей суммы кредитов.

в) Предложение правительства РСФСР о выработке Наркоматом труда СССР проекта основных начал жилищного законодательства и перечня узаконений, подлежащих перенесению в законодательство союзных республик признать отпавшим в виду постановления СНК СССР от 23 октября 1928 года, поручающего Наркомату труда СССР к 1 января 1929 года внести на утверждение правительства проект основ жилищного законодательства Союза ССР»1.

В 1929 году на рассмотрение Подготовительной комиссии из Президиума ЦИК СССР поступил проект положения о Верховном суде и прокуратуре Верховного суда. Как отмечалось ранее, этот проект был в 1927 году передан в Подготовительную комиссию из Президиума ЦИК СССР2. 14 января 1929 года комиссия заслушала доклады по названному проекту. От Верховного суда выступал Винокуров, от НКЮ РСФСР – Крыленко, от Верховного суда

1ГАРФ. Ф. 6071. Оп. 2. Д. 24. Л. 151, 152.

2Этот проект долго обсуждался. Так, Подготовительная комиссия при СНК СССР

занималась им еще в сентябре 1926 года. – О.М.

253

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

РСФСР – Галкин, от прокуратуры Верховного суда СССР – Пилявский. Комиссия одобрила проект, разработанный под руководством Пилявского. Однако по результатам обсуждения был принят ряд изменений и дополнений. Например, в проекте Положения предусматривалось, что Верхсуд СССР входит с представлением о приостановке и отмене действий и распоряжений республиканских органов

инаркоматов СССР также и по своей инициативе. При обсуждении этого пункта было предложено два противоположных по смыслу варианта, но поскольку оба получили равное число голосов членов Подготовительной комиссии, то оба были приняты.

Вариант 1: «Из действующего положения о Верхсуде СССР исключить право Верхсуда СССР представлять Президиуму ЦИК

СССР по его требованию заключения относительно законности постановлений СНК СССР».

Вариант 2: «Признать нецелесообразным изменение положения о Верхсуде СССР в направлении лишения Верхсуда СССР права представлять Президиуму ЦИК СССР по его требованию заключения о законности постановлений СНК СССР»1. Этот пример показывает, что в Подготовительной комиссии старались не предрешать окончательно спорный вопрос, оставляя его на усмотрение Союзного Совнаркома.

Раздел II проекта содержал Положение о Прокуратуре Верхсуда

СССР. В статье 66 раздела II было решено предусмотреть, что прокурор Верхсуда СССР по всем вопросам входит в пленум Верхсуда

СССР, но имеет право в отдельных, не терпящих отлагательства случаях непосредственно входить в Президиум ЦИК СССР.

После обсуждения статьи 77 тоже было решено принять два варианта за равенством голосов. Первый вариант этой статьи гласил: «Если Прокурор Верхсуда СССР признает необходимым, он вправе затребовать из всех судебных учреждений союзных республик то дело, по которому решение или приговор вступили в законную силу

ив случае, если это дело еще не проходило через пленум Верхсуда союзной республики, он может предложить внести дело в пленум, а в случае, если дело прошло через пленум Верхсуда республики, может перенести дело непосредственно в Пленум Верхсуда СССР».

Второй вариант: «Прокурор Верхсуда СССР не имеет права истре-

1ГАРФ. Ф. 6071. Оп. 2. Д. 24. Л. 187.

254

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

бовать дела из судебных учреждений союзных республик»1. Как видим, эти варианты также были диаметрально противоположными и решение по ним должен был принимать Совнарком.

В 1929 году официально продолжался политический курс, известный под названием новой экономической политики. В соответствии с ним продолжали разрабатываться акты, направленные на регулирование отношений рынка. В первую очередь следует назвать такой крупный проект, как Основные начала гражданского права. 31 января 1929 года в состав комиссии, образованной в феврале 1927 года для разработки этого проекта, вместо Курского был назначен Бранденбургский, а срок разработки был продлен до 1 июля 1929 года. Однако, как известно, несмотря на увеличение срока, этот проект в то время так и не удалось разработать.

31 января 1929 года обсуждался еще один проект из сферы гражданского законодательства – проект об организационных формах участия промпредприятий и местного бюджета в постройке и эксплуатации электростанций. Данный проект был подготовлен ВСНХ. Докладчиками были: Шварцман из ПК, Гуревич и Цюрупа из Наркомата финансов СССР. В проекте статьи 2 и 3 были заменены статьей следующего содержания: «Финансирование строительства из средств потребителей энергии производится или путем приобретения акций организаций, строящих и эксплуатирующих электростанции, или путем выдачи долгосрочных ссуд, или путем передачи имущества в уставный капитал указанных организаций»2.

28 марта 1929 года Подготовительная комиссия дополнила Положение об акционерных обществах 1927 года статьями 146 и 147.

«146. В отношении смешанных акционерных обществ, указанных в списках, утверждаемых СТО и ЭКОСО союзных республик, по принадлежности, народному комиссариату, утверждающему устав данного общества, предоставляется, по соглашению с соответствующими финансовыми органами, обязывать эти общества помещать амортизационные капиталы полностью или в части в учреждения долгосрочного кредита и определять сроки и условия этих вкладов.

255

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

147. 10 % чистой прибыли смешанных акционерных обществ по спискам, утверждаемым Советом Труда и Обороны и экономическими Советами (Совещаниями), по принадлежности, обращаются на образование специального государственного капитала в учреждениях долгосрочного кредита, согласно особым узаконениям»1. Кстати, в тот же день 28 марта 1929 года Подготовительная комиссия утвердила проект Положения о Верховном суде и прокуратуре Верховного суда СССР и направила его на утверждение Президиума ЦИК.

Завершая на этом обзор законопроектной деятельности Подготовительной комиссии при СНК СССР в 1929 году, отметим, что не все вопросы, которые рассматривала эта комиссия согласно протоколу, следует признать нормотворческими. Наряду с законодательными вопросами комиссия рассматривала и вопросы текущего управления. Например, 28 марта 1929 года было принято следующее решение о пивоваренном заводе в г. Тифлисе: «а) Оборудование и пуск в ход завода в Тифлисе признать нерациональным. б) Предложить ВСНХ СССР по согласованию с ВСНХ союзных республик распределить заказанное и готовое оборудование для этого завода между другими пивоваренными заводами Союза. в) Предложить Правительству ЗСФСР здание, выстроенное для пивоваренного завода в г. Тифлисе, использовать для других промышленных целей»2.

В одном из последних протоколов Подготовительной комиссии от 20 октября 1929 года имелся пункт, посвященный системе выполнения поручений правительства Союза ССР. Этот вопрос был инициирован Управлением делами СНК и Подготовительная комиссия по нему постановила: «а) Установить, что во всех наркоматах центральных учреждений должны быть выделены ответственные лица для наблюдения за своевременным исполнением поручений правительства. б) Обеспечить участие рабочих в контроле за исполнением наиболее важных решений правительства»3. Исходя из этого факта, можно констатировать, что усовершенствование законопроектной работы Подготовительной комиссии и СНК СССР продолжалось осенью 1929 года, но, как уже было отмечено, в 1930 году Подготовительная комиссия никакой работы по подготовке нормативных

256

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

актов уже не вела, что следует из материалов фонда 6071 ГАРФ. Так что можно утверждать, что коренное изменение, которое произошло в законотворческой работе СНК СССР, начиная с конца 1929 – начала 1930 года, напрямую связано с борьбой в ВКП(б), с поражением «правых» и со смещением с поста председателя Совнаркома А.И. Рыкова и назначением на эту должность В.М. Молотова. Таким образом, в истории законотворчества в СССР конец 1929 года – это окончание периода, который начался с момента образования СССР.

О том, как стала вестись разработка нормативных актов в СССР с 1930 года, будет рассмотрено в следующей главе.

На этом можно было бы завершить рассмотрение законодательной деятельности комиссий СНК СССР в период новой экономической политики, однако в истории законодательной деятельности СНК в конце 1920-х годов выделяется еще один интересный вопрос – вопрос о систематизации союзного законодательства, который, несомненно, требует специального рассмотрения в рамках настоящего исследования.

4.3.Деятельность Кодификационной комиссии при СНК СССР

Как известно, в июле 1926 года Комиссия законодательных предположений при СНК прекратила свою работу, но члены бывшей КЗП считали, что оставалась невыполненной важная задача – задача по систематизации и объединению законодательных актов и постановлений ЦИК, СНК и СТО СССР. Поэтому 30 ноября 1926 года СНК Союза ССР утвердил состав постоянной комиссии по систематизации и кодификации законодательства СССР. В нее вошли следующие товарищи: председатель – Цейликман, члены – Беляев, Берман, Вышинский, Овсянников, Постоловский, Розенберг. Комиссия имела небольшой аппарат, в который входили ученый секретарь – Виноградов и три кодификатора – Колпский, Моравский и Чулков. В начале 1927 года указанная постоянная комиссия подготовила и опубликовала третью книгу Собрания действующего законодательства Союза ССР «Финансово-бюджетный строй». До этого в первой половине года 1926 года вышли 1, 2, 4, 5 книги Собрания законов, подготовленных КЗП при СНК СССР. Общее количество актов, включенных в эти сборники, составляло 2439.

257

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

4 июня 1927 года постановлением Секретариата ЦИК СССР

Совнаркому было дано поручение «составить и внести на утверждение Президиума ЦИК «Систематического собрание действующих законов Союза ССР» (Свода), имеющее заменить все изданные до его составления законы Союза ССР, в систематизированном и отредактированном в целях кодификации виде»1. Ответственной за подготовку Свода законов была назначена Кодификационная комиссия при СНК СССР, в которую были включены два представителя от Секретариата ЦИК и по одному представителю от Верховного Суда

СССР и от Прокуратуры Верховного суда Союза ССР.

20 июня 1927 года указанная комиссия подготовила справку о ходе работ по кодификации, в которой писала, что «сущность работы по составлению Систематического собрания сводилась к двум моментам:

1)к систематизации всего материала, производившимся не по правовым институтам и не по отвлеченно-логической схеме, а по областям политики, хозяйства и культуры, регулируемым законодателем;

2)к борьбе с бесплановостью и исключительной разбросанно-

стью нашего законодательства путем выборки из разнообразнейших законодательных актов отдельных норм, регулирующих данный вопрос»2.

Вупомянутой справке был изложен план работ Кодификационной комиссии на 1927 год.

Считалось, что работа комиссии распадается на две части: «1) окончание предварительных работ по неофициальной систематизации законодательства, начатых изданием «Систематического собрания действующих законов СССР»; 2) на основе проделанной работы издание сборника законов СССР в систематизированном и, по возможности, кодифицированном виде, как обязательного к руководству законодательного источника, заменяющего собой все ранее изданные законы»3.

Вфонде СНК СССР в описи 45 сохранились протоколы заседаний Кодификационной комиссии. Согласно протоколам первое за-

258

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

седание комиссии состоялось 27 сентября 1927 года. На нем присутствовали: председатель комиссии И. Я. Цейликман, члены – Беляев В.Н., Берман Я.А., Ефименко Т.П., Котляревский С.А., Игнатьев В.И., Лебедев П.А., Магеровский Д.А., Постоловский Д. А также участвовал представитель Наркомата юстиции РСФСР – Иодковский. Ученым секретарем был – В.В. Чулков. Председатель проинформировал собравшихся о ходе работ по составлению официального сборника законов Союза ССР. Поскольку не все члены комиссии были знакомы со схемой Собрания законов СССР, решили «поставить вопрос об утверждении этой схемы Кодификационной комиссией в новом составе»1.

На первом заседании был утвержден список членов Кодификационной комиссии. В состав комиссии вошли, кроме председателя И.Я. Цейликмана: Беляев Виталий Николаевич, Берман Яков Александрович, Бранденбургский Яков Натанович, Ефименко Тарас Петрович, Игнатьев Владимир Иванович, Вышинский Андрей Януарьевич, Котляревский Сергей Андреевич, Лебединский Василий Гаврильевич, Лебедев Петр Александрович, Магеровский Дмитрий Александрович, Овсянников Николай Николаевич, Постоловский Дмитрий Симонович, Райхель Михаил Осипович2.

В приведенном перечне есть известные ученые-юристы того времени. Обращает на себя внимание, что среди них есть юристы «старой» школы, т.е. дореволюционной школы. Так, С.А. Котляревский был преподавателем на юридическом факультете Императорского Московского университета с 1907 года. В.А. Томсинов пишет, что «в 1908 году С.А. Котляревский успешно защитил диссертацию на степень магистра государственного права по теме: «Конституционное государство. Опыт политико-морфологического анализа». В 1910 году С.А. Котляревский стал доктором государственного права. Его докторская диссертация была на тему: «Правовое государство и внешняя политика». Проблема правового государства была стержневой в творчестве Котляревского3.

3Томсинов В.А. Российские правоведы XVIII–XX веков: очерки жизни и творчества. Т. 2. М., 2007. С. 380, 382, 383; см. также: Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. СПб., 2001.

259

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Судьба Котляревского при советской власти оказалась трагической1.

I том был посвящен вопросам политического и культурного строительства, II том – хозяйственному строю, III том – государственным финансам.

Редакторами томов официального систематического собрания были утверждены: по I тому – В.Н. Беляев, по II тому – И.Я. Цейликман и его заместитель – Виноградов, по III тому – Розенберг.

Второе заседание комиссии состоялось 4 октября 1927 года, на нем была утверждена схема систематического собрания законов2. Работа над проектом, как следует из архивных материалов, велась в течение 1927–1928 годов.

Рассмотрим некоторые сведения о том, как проходила эта работа.

17 ноября 1927 года Кодификационная комиссия под председательством Цейликмана при участии представителей союзных республик Рейснера (Турк. ССР), Орлова (Узб. ССР), Поречина (БССР), Иодковского (РСФСР), Ефименко (УССР) и представителей ведомств – Чельцова, Граве (НКТорг СССР), Драбкина (ВСНХ

СССР), Шварцмана (Госбанк) обсуждала проект положения о векселях и приняла следующее постановление:«По вопросу об объединении постановлений Союза ССР, касающихся векселей, признать необходимым объединить в самостоятельный законодательный акт все отдельные постановления, изданные союзным правительством, относительно векселей, не принимая при этом во внимание тех статей положения о векселях, изданного ВЦИК и РСФСР 20 марта 1922 года, которые подверглись изменениям со стороны всесоюзно-

1В 1931 году прекратилась преподавательская деятельность Котляревского. Желая заниматься научно-исследовательской деятельностью, он даже решился обратиться к Сталину за помощью. В 1938 году ему было предъявлено обвинение по статьям 58-1 и 58-11 УК РСФСР в том, что на протяжении всех лет существования Советской власти он, «являясь кадетом-монархистом», «вел в ней и с ВКП(б) активную борьбу, являлся участником антисоветской кадетско-монархической организации, связан с Бухариным». См.: Томсинов В.А. Указ. соч. С. 411, 412. О творчестве Котляревского С.А. см. также: Кроткова Н.В. Государственноправовые взгляды Котляревского С.А.: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007; Томсинов В.А. Биографический очерк / В кн.: Котляревский С.А. Конституционное право. Юридические предпосылки русских Основных законов. М., 2004.

2См.: приложение 5.

260