Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 6. Проблемы законотворчества в СССР в первой половине 1930-х годов

Необходимость восстановления законности и нарушенного конституционного законодательного процесса после проведения в стране сплошной коллективизации и индустриализации было не единственной причиной принятия новой Конституции СССР

в 1936 году, однако данная причина может считаться одной из значимых.

Итак, историю законотворчества в СССР в 1922–1936 годах следует разделить на два периода: с 1922 года по 1929 год и с конца 1929 года по 1936 год. До 1929 года законодательная деятельность осуществлялась на основе Конституции СССР, в конце 1929 года – начале 1930 года происходит отступление от установленного порядка, выразившееся в первую очередь в издании совместных актов партии большевиков и советских органов власти. При этом центр тяжести законопроектной работы переместился из СНК СССР и его комиссий в высшие партийные органы – ЦК и Политбюро.

Кардинальное изменение законотворчества и законодательной деятельности в СССР было связано с завершением новой экономической политики и переходом к политике сплошной коллективизации сельского хозяйства и форсированной индустриализации промышленности. Данный переход был обусловлен итогами внутрипартийной борьбы, в которой к концу 1920-х годов победу одержала группа Сталина.

Проведенное исследование законодательной деятельности в СССР с 1923 года по 1936 год опровергает точку зрения, высказанную в работе «Становление основ общесоюзного законодательства», которая была издана в 1972 году. В этой книге утверждалось, что «система высших органов государственной власти и управления – съезд Советов, ЦИК и Президиум ЦИК и Совнарком СССР – не подвергались каким-либо существенным изменениям до принятия Конституции СССР 1936 года и образования новой системы органов Союза»1. Как свидетельствуют архивные материалы, законодательная система СССР в первой половине 1930-х годов подверглась кардинальным изменениям, что и привело к ее замене новой системой по Конституции 1936 года. Если в годы нэпа ЦИК СССР, его Президиум и СНК СССР – ведущие законодательные органы, то в первой половине 1930-х годов нормотворчеством занимались также высшие

1Становление основ общесоюзного законодательства / Отв. ред. М.Г.Кириченко, И.С. Самощенко. М., 1972. С. 64.

371

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

партийные органы, которые оформляли свои решения как совместные постановления партийных и советских органов. Как известно, помимо совместных решений партия большевиков принимала и самостоятельные акты нормативного характера. Принятие нормативных решений партией, минуя советские органы, безусловно, было нарушением конституционного законодательного порядка. Однако следует признать, что существовали объективные причины, по которым эти нарушения произошли, а именно проведение крупных социальных преобразований, модернизации, как принято сейчас говорить. Объективность указанных процессов доказывается многочисленными исследованиями. Например, ценные данные по этой проблеме изложил в своей работе Ю.А. Мошков еще в 1961 году. Он писал: «Возникновение проблемы в СССР относится к 1928 году, когда обнаружилась диспропорция между потребителями растущей промышленности в сельскохозяйственных продуктах и их производством. В связи с ростом населения посевная площадь на душу населения снизилась с 0,74 га в 1913 году до 0,62 га в 1928–1929 гг. или на 16,2 % , а размер зерновой продукции на 17, 1 %. Валовая продукция зерна в 1925–1926 гг. составляла 74, 6 млн тонн, в 1926–1927 гг. – 78, 4 млн тонн, в 1927–1928 гг. – 73, 6 млн тонн, а товарная соответственно 15,5 млн тонн, 16,2 млн тонн, 16, 1 млн тонн. Процент товарности 20–22 %. Необходимость ликвидации хлебной проблемы была одной из важнейших причин, которые заставили провести коллективизацию ускоренными темпами»1.

Решение начать индустриализацию, а затем и проведение сплошной коллективизации в 1930-е годы XX века были связаны с необходимостью обеспечить независимое, суверенное развитие СССР

в очень сложных условиях международной обстановки и при слабом состоянии отечественной экономики.

Итак, подведем итоги исследования и сделаем выводы к главе 6. 1. Анализ документов и материалов о законодательной деятельности в СССР в первой половине 1930-х годов показывает, что именно в этот период происходит восстановление понятия закона и его роли в правовом регулировании в духе нормативизма, отрицав-

шееся в период после революции в 1920-е годы.

1См.: Мошков Ю.А. Зерновая проблема в годы коллективизации сельского хозяйства. М., 1961. С. 8, 9, 10.

372

Глава 6. Проблемы законотворчества в СССР в первой половине 1930-х годов

2.В связи с восстановлением значения закона в правовой системе встала во весь рост задача борьбы за законность. Большую роль

впроцессе утверждения законности в стране сыграла партия большевиков во главе со Сталиным.

3.Частью работы по восстановлению режима законности можно считать и разработку и принятие Конституции 1936 года, которая была создана под непосредственным руководством Генерального секретаря ВКП(б).

4.Принятие Конституции СССР 1936 года означало завершение периода законодательной деятельности, которая осуществлялась системой высших органов власти СССР: съездом Советов СССР, ЦИК

СССР, его Президиумом и Советов Народных Комиссаров СССР.

Уже к началу 1930-х годов эта система показала свою неэффективность, поэтому партии большевиков пришлось вмешаться в законотворчество и в законодательный процесс и, в конце концов, инициировать создание новой конституции страны, согласно которой единственным законодательным органом становился Верховный Совет СССР.

5.Издание от имени партии и высших советских органов власти нормативных актов, которое практиковалось в первой половине 1930-х годов, следует считать вынужденной мерой, призванной восполнить недостаток авторитета советского закона из-за утвердившихся благодаря концепциям советского права 1920-х годов понимания закона не как нормативно-правового акта, обладающего высшей юридической силой, а как акта управления, который часто меняется в связи с изменением политической и экономической ситуации. Такое положение вещей не могло не сказаться на эффективности правового регулирования и снижало исполнительскую дисциплину в стране, что и пыталась преодолеть партия во главе с И.В. Сталиным путем издания актов, подписанных не только руководителями Советского государства, но и руководителем правящей

встране партии. То есть такие совместные постановления партии и правительства были более весомыми и авторитетными в то время. Вероятно, они имели большую силу воздействия на исполнителей и правоприменителей, чем акты, изданные от имени советских органов, поскольку авторитет ВКП(б) в те времена был непререкаемым.

6.Реформа высших законодательных органов была одной из насущных проблем Советского государства в первой половине

373

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

1930-х годов. И этот вопрос был разрешен принятием Конституции 1936 года, по которой исключительным законодательным органом власти Советского Союза становился двухпалатный Верховный Совет СССР, заменивший съезды Советов и ЦИК СССР. Кстати, создание одного высшего законодательного органа – Верховного Совета СССР вместо двух – съезда Советов и ЦИК СССР было вполне оправданным решением. Можно даже сказать, что это был следующий, необходимый шаг на пути совершенствования законодательной деятельности в отечественном государстве.

374

Приложение 1

Сводка нормотворческих вопросов, обсуждавшихся в Совете Народных Комиссаров с 1 января по 1 июля 1926 года

376

Приложение 1

Кем вопросы внесены

377

Приложения

Приложение 2

Перечень актов, составленный заместителем

управляющего делами СНК СССР

И. Мирошниковым

(В нем нами пропущены некоторые менее значимые пункты. – О.М.)

1.О субвенционном фонде для выплаты заработной платы учителям I ступени.

2.О распределении назначений по фондам на II полугодие 1924–1925 бюджетного года.

3.О процентных отчислениях с.х. налога в волостные бюджеты союзных республик.

4.О сбалансировании бюджетов союзных республик.

5.О твердом государственном бюджете на 1925–1926 г.

6.О государственной спиртовой монополии.

7.Предварительный баланс государственных доходов и расходов на 1925–1926 г.

8.О разрешении государственного бюджета на 1924–1925 г.

9.О государственном страховании Союза.

10.Правила обложения уравнительным сбором государственных трестов, синдикатов акционерных обществ, банков, обществ взаимного кредита и союзных кооперативов.

11.---

12.О взимании налогов и сборов.

13.Об отчислениях от бюджетных налогов в бюджеты союзных республик.

14.---

15.О фонде регулирования.

16.---

17.---

18.Об изменении п. «а» статьи 36 Положения о местных финансах.

19.---

378

Приложение 2

20.О выпуске второго крестьянского займа.

21.Об исполнении бюджета за 1923–1924 г.

22.---

23.---

24.---

25.---

26.Доклад о состоянии посевов.

27.Доклад комиссии по борьбе с последствиями неурожая.

28.О фонде по работе с засухой.

29.---

30.---

31.О мерах восстановления Центрально-Черноземной области в хозяйственном и культурном отношении.

32.---

33.О налоговых льготах для деревенских кустарей и ремесленных предприятий.

34.---

35.---

36.О льготной продаже крест. населению с.х. машин, производимых государственными заводами в 1924–1925 г.

37.Об отпуске 2 млн для курортного лечения крестьян.

38.О трудовых сберегательных кассах.

39.---

40.Положение о телеграфном агентстве.

41.---

42.О нормировании заработной платы служащих государственных учреждений.

43.---

44.---

45.---

46.О составлении концессионных объектов и о создании в составе Государственного Концессионного Комитета постоянной комиссии по наблюдению за выполнением концессионных договоров.

47.Об экономической информации.

48.О договоре комиссии.

49.О торговом реестре.

50.Об обязательной военной службе.

51.О специальном военном налоге.

379

Приложения

52.Об улучшении быта и условий работы специалистов.

53.–

54.–

55.–

56.–

57.–

58.–

59.Консульский устав.

60.---

61.О пенсионном обеспечении начальственного состава РККА.

62.О торговых агентах1.

1См.: ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 33. Д. 14. Л. 4. Л. 32, 31, 30, 29.

380