Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР в 1930-х гг.

Состав работников бюро политически неудовлетворителен. Среди семи редакторов-консультантов только один коммунист и то работающий по двум совместительствам. Надеяться на то, что ЦК будет выискивать таких работников и направлять на работу в Совнарком трудно. Руководитель редакторско-юридического бюро не имеет никаких связей среди коммунистов-юристов и среди научных коммунистических кадров.

Работа над популярным изложением, доступностью и простотой закона систематически не ведется.

Впервые только в этом году, и то по инициативе отдела опубликования послан текст наших законов на отзыв в авторитетные научные учреждения, установлена связь с соответствующими научными институтами, созвано было собрание всех консультантов и редакторов правовых учреждений, находящихся в Кремле, и поставлен вопрос о том, как исправить и улучшить язык наших законов.

Нашей задачей должна являться забота над качеством русского языка законов. Все законы прибывают к нам в группы уже законченными со всех точек зрения.

(Далее автор пишет о Кодификационной комиссии. – О.М.) В редакторско-юридическом бюро нет партийного руководства, но есть хотя бы часть партийного глаза, в Кодификационной комиссии нет даже партийной ноги.

Эта Комиссия существует «за границей» Кремля и кодифицирует Свод. Если согласиться с тем, что несколько лет назад целесообразно было организовать эту Комиссию, чтобы она скомбинировала все законодательство прежних лет до текущего года, то не понятно, зачем сейчас нужна эта Комиссия.

Теперь ей делать нечего. Текущая кодификация неотъемлема от редактирования и опубликования.

Для полноты необходимо было бы еще остановился на вопросах о внесении плановости и упорядочения могучего и противоречивого потока ведомственных распоряжений союзных наркоматов и о законодательно-правовой работе в аппарате Президиума ЦИК, но эти вопросы целесообразнее будет рассмотреть после того, как улучшали структуру и работу в нашем аппарате.

Я много раз «превышал мои законные» полномочия и не печатал многих законов так, как это было в оригинале, и вносил поправки в присылаемые законы (если они были слишком скверно изложены)

301

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

даже при возражениях редактора-консультанта. Обо всех этих случаях я могу дать подробные объяснения»1.

Раскритиковав законодательно-правовую деятельность Совнаркома, Рубинштейн-Роден внес ряд предложений, направленных на улучшение работы аппарата СНК. Он предлагал: «Всю законодательную работу объединить в одном отделе с двумя подотделами или

водном секторе с двумя группами. Законодательно-правовой сектор состоит из: а) консультативно-редакторской группы; б) группы опубликования и кодификации. Во главе каждой группы находится руководитель из редакторов-консультантов. В состав редакторовконсультантов должны быть приглашены не менее двух-трех коммунистов. Кодификационная комиссия вливается в группу «б» и производится необходимое сокращение штата. Мои предложения дадут не только политический и качественный успех в работе, но и сокращение расходов на 12 тысяч ежегодно»2.

Таким образом, предложения Рубинштейна свелись к: 1) усилению партийного руководства аппаратом СНК и 2) сокращению численного состава аппарата СНК, занимавшегося законопроектной работой. По поводу этих нововведений можно сказать то, что они свидетельствуют о свертывании законодательной работы СНК, произошедшей в 30-е годы по сравнению с 20-ми годами. СНК практически не занимался в тот период законотворчеством, поэтому и отпала необходимость содержать соответствующий штат сотрудников.

5 января 1931 года редактор-консультант СНК СССР Бернштейн

всекретной записке доложил заместителю Управделами СНК Керженцеву следующие сведения о законодательной деятельности Правового отдела. «В связи с упразднением Подготовительной комиссии считать необходимым, установить следующий порядок прохождения вопросов законодательного характера:

1)Вопросы эти, как и раньше, прорабатываются Правовым от-

делом.

2)Проработка ведется с участием заинтересованных ведомств и республик. Разногласия к ним фиксируются в особой справке по каждому проекту.

302

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР в 1930-х гг.

3)Выработанные правовым отделом проекты должны быть завизированы редактором-консультантом, непосредственно прорабатывающим вопрос, и главным редактором-консультантом.

4)Выработанные Правовым отделом проекты докладываются главным редактором-консультантом Управляющему делами СНК

СССР.

5)Вопросы, имеющие принципиальное значение, было бы целесообразно обсуждать в совещании Управляющего делами с его замами, так как какую-то коллегиальную форму при обсуждении таких вопросов нужно сохранить.

6)Далее проект докладывается Председателю СНК или его заместителю Управляющим делами с обязательным вызовом главного редактора-консультанта.

7)Наиболее важные и спорные вопросы по распоряжению Председателя СНК или его заместителя ставятся в повестку СНК

СССР»1.

Как происходила работа Правового отдела на протяжении 1931 года, можно узнать из записки главного редактора-консультанта Бернштейна, направленной 30 ноября 1931 года заместителю Управделами Мирошникову.

«Согласно распоряжению Управления делами от 24.10.31 года. На окончательной редакции всех законопроектов должна быть обязательная виза заведующего Правовым отделом.

В личной беседе со мной председатель СНК В.М. Молотов подтвердил, что он считает необходимым, чтобы все нормативные постановления редактировались в Правовом отделе под углом зрения увязки их с конституцией, законодательством и директивами партии, а также необходимого уточнения, и чтобы на всех нормативных постановлениях была виза заведующего Правовым отделом.

Между тем, эти требования по общему правилу не соблюдаются. В данную минуту передо мною лежит ряд постановлений, под-

писанных без редакции и визы Правового отдела.

1)о мероприятиях по упорядочению проектирования капитального строительства промышленности.

2)об органах оперативного планирования на путях сообщения.

3)о розничной торговле совхозных объединений и трестов.

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 461. Л. 10.

303

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

4) об обеспечении инженерно-технических работников и специалистов санаториями и домами отдыха.

Врезультате – многочисленные неясности и неточности, никакой увязки с ранее изданными законами»1.

Как видим, в течение 1931 года роль юристов в СНК снизилась еще больше, все, за что они могли, – это бороться за право поставить визу на нормативно-правовом акте. Кроме того, в самом Правовом отделе сложилась нездоровая обстановка, что видно из записки сотрудника отдела Кумыкина от 14 ноября 1931 года. Изложим эту записку полностью как образец документа того времени.

«Докладная записка о состоянии Правового отдела СНК СССР.

Втечение ряда лет распределение вопросов, поступающих в СНК

иСТО между Правовым отделом и другими частями Управления делами, проводилось по такому принципу, что все дела «нормативного характера» поступали в Правовой отдел.

Врезультате все основные правительственные акты по всем отраслям народного хозяйства, содержавшие нормативные положения, прорабатывались по существу юристами Правового отдела; у консультантов же по отдельным специальностям оставлялись лишь вопросы оперативного характера в узком смысле этого слова.

Принципиально иной порядок устанавливается распоряжением Управления делами от 24 октября. Все вопросы, поступающие в СНК и СТО, распределяются среди консультантов соответствующей специальности.

Те из них, которые связаны с законодательным оформлением, прорабатываются оперативными консультантами при участии работников правового отдела. В правовой же отдел непосредственно поступают лишь вопросы судоустройства, уголовного законодательства и некоторые другие.

Такой порядок является, безусловно, правильным. Однако он, как уже показала практика, делает излишним сохранение правового отдела в его прежнем составе.

Для выполнения всей работы отделу, включая сюда и работу по проведению текущей кодификации, достаточно будет иметь всего 3 человека – руководителя и 2 консультантов.

Первое мое предложение – провести необходимое сокращение Правового отдела. Прежде всего, решить вопрос о руководстве отде-

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 461. Л. 11.

304

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР в 1930-х гг.

лом. Далее оставаться в отделе и т. Бернштейну, как заведующему, и мне, как его заместителю, явно нецелесообразно не только потому, что по характеру работы в отделе не нужно иметь заведующего и заместителя, но и потому – и это основное, что Бернштейн и я имеем резко различные принципиальные установки. Позицию, которую занимает сейчас Бернштейн, я не могу охарактеризовать иначе – как позицию саботирования всей проводимой перестройки работы. Кроме того, он является типичным представителем буржуазной юриспруденции, что сказывается на всей работе. Из числа консультантов сейчас же можно освободить т. Альтшуллера. Имея прочно сложившиеся старые установки в работе, он в настоящее не представляет ценности для отдела. Наличие излишних людей в аппарате создает нетерпимую атмосферу безделья.

Помимо вопроса о Правовом отделе, необходимо решить вопрос о Кодификационной комиссии. Эта комиссия была создана еще тогда, когда были предположения издать систематизированный свод законов Союза.

От мысли издания такого Свода совершенно правильно отказались. Форма Свода, рассчитанная на известную консервацию законодательства, к нашему советскому законодательству, особенно в период социалистической реконструкции явно неприемлема. Может иметь место лишь частичная систематизация законодательства, проводимая в тесной и непосредственной связи с изданием новых актов – во избежание излишней юридизации в ущерб политическому существу. Эта работа должна быть закреплена за Правовым отделом, как это предусмотрено по Положению об отделе (СЗ СССР.

1930. № 53. Ст. 559). Кодификационную комиссию необходимо упразднить»1.

Записка Кумыкина, по-видимому, возымела воздействие, во всяком случае, постановлением СНК СССР от 20 ноября 1931 года кодификационная комиссия СНК СССР была упразднена, также было отменено постановление от 19 июля 1927 года о составлении Собрания действующих законов Союза ССР.

25 февраля 1932 года Н. Кумыкин написал еще одну записку на имя председателя СНК СССР В.М. Молотова следующего содержания.

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 461. Л. 12, 13, 14.

305

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

«В своем письме по проекту положения о Правовом отделе при СНК СССР т. Енукидзе делает ряд замечаний и поправок.

Наиболее принципиальным является предложение об исключении из проекта статей, предусматривающих упразднение кодификационной комиссии и возложения на Правовой отдел выполнения Кодификационной работы. С этим предложением, ни в какой мере, согласиться нельзя.

Составление Систематического сборника перешло к специально образованным Президиумом ЦИК комиссиям и подкомиссиям, т.е. с середины 1929 года фактически кодификационная комиссия прекратила свое существование. В течение последних двух с половиной лет ее работа, если только можно назвать это работой, сводилась к систематизации как бы по инерции и от нечего делать, текущего законодательства, по схеме издания Свода законов, от которого правительство уже отказалось.

Печальный опыт работы кодификационной комиссии – полная нежизненность и принципиальная неправильность постановки вопроса в отрыве от текущей законодательной работы – является обстоятельствами, подтверждающими необходимость коренной перестройки работы по кодификации законодательства Союза.

В настоящее время может идти речь не о кодификации в собственном смысле этого слова, рассчитанной на приведение в единую систему всего законодательства и издание общего свода законов, а о согласовании ранее изданных законов с вновь принимаемыми путем внесения отдельных частичных изменений в ранее изданные законы, о составлении перечня отменяемых и фактически утративших силу законов, поскольку такое согласование не проводится одновременно с изданием нового закона.

Такая своеобразная кодификационная работа должна выполняться не особой комиссией, а постоянно работающей частью правительственного аппарата. Можно было бы поставить вопрос о создании такого рабочего бюро при ЦИК СССР. Однако, это практически нецелесообразно.

Основная масса законов издается СНК и СТО, и поэтому кодификационное бюро нужно иметь при Управлении делами СНК.

Кодификационное бюро должно проводить свою работу в теснейшей увязке с Правовым отделом, основной работой которого должна быть проработка и редактирование вновь принимаемых законов.

306

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР в 1930-х гг.

Кодификационную работу частично выполнял Правовой отдел СНК. Необходимо создать особую оперативно-автономную единицу, но сохранить ее связь с правовым отделом.

Если принять поправку Енукидзе к п. «а» статьи 3 (исключение слов «подлежащих опубликованию»), то правовой отдел тогда должен будет проводить редактирование всех постановлений СНК и СТО, в том числе и постановлений о всякого рода поручениях. Едва ли есть в этом необходимость. Важно, чтобы были отредактированы постановления, подлежащие опубликованию.

Значительно расширяет пределы проработки в Правовом отделе отдельных законопроектов поправка к п. «б» статьи 3 (исключение слов «по вопросам конституционным, вопросам гражданского и уголовного права»). Эта поправка находится в противоречии с принятой установкой, что проработка проектов по отдельным отраслям народного хозяйства должна проводиться соответствующим консультантом-оперативником с участием правового работника, и что только по некоторым вопросам, в проекте перечисленным, проработка проводится Правовым отделом.

Т. Енукидзе не оспаривается целесообразность проведения Правовым отделом по поручениям Председателя СНК ознакомления с работой правовых частей ведомств Союза. Чтобы не создавалось впечатления, что Правовой отдел руководит частью аппаратов СНК Союза республик, можно согласиться с Енукидзе и из п. «б» статьи 3 слова: «а также правового аппарата совнаркомов союзных республик» – исключить»1.

Как видно из записки Кумыкина, против реорганизации аппарата СНК возражал Енукидзе – секретарь ЦИК СССР. Позиция Енукидзе – неслучайна, так как сужение законодательной деятельности СНК СССР вело к сужению законодательной деятельности, т.е. к утрате законодательных полномочий, и Президиума ЦИК СССР,

чьи интересы в данном случае защищал Енукидзе. (Как было показано в параграфах 1 и 2 настоящей главы, СНК и Президиум ЦИК в области законодательной деятельности работали как бы в одной связке).

3 августа 1932 года объединенное заседание Секретариата Центрального Исполнительного Комитета и Всероссийского ЦИК принимает постановление о кодификации законов Союза ССР, под-

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 461. Л. 16, 17, 18, 19.

307

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

писанное секретарем ЦИК Союза ССР – Енукидзе и секретарем ВЦИК – А. Киселевым.

Впостановлении говорилось: «1. Для ознакомления трудящегося населения с законодательством Союза ССР и укрепления тем самым революционной законности, признать целесообразным организацию при СНК Союза ССР отдела опубликования законов Союза ССР и выдачи справок по законодательству Союза ССР с возложением на этот отдел:

а) издания систематических сборников законов в отраслевом разрезе;

б) организации обслуживания учреждений и организаций систематизированными справками по действующему законодательству.

2. Для рассмотрения вопросов о систематизации и текущей кодификации законодательства Союза ССР признать целесообразным образование при названном отделе комиссии из представителей ЦИК Союза ССР, СНК Союза ССР, Верховного суда Союза ССР, прокуратуры Верховного Суда Союза ССР и ВЦИК.

3. Кодификационная комиссия СНК СССР подлежит упразднению, а ее материалы подлежат использованию в работе названных отдела и комиссии.

4. Поручить Секретариату Президиума ЦИК Союза ССР выделить часть материалов декретно-справочного бюро Секретариата

ичасть работников этого бюро в распоряжение вновь образуемого отдела»1.

Таким образом, кодификационная комиссия СНК еще раз была упразднена2, но на этот раз решением секретариата ЦИК СССР, а вместо Правового отдела СНК был образован Отдел опубликования законов при СНК СССР.

Воктябре 1932 года неугомонный Кумыкин снова подал записку «К вопросу о кодификации законодательства Союза ССР» на имя заместителя Управделами Керженцева: «Правовой отдел СНК – это фикция. Отдела как такового нет. Настала пора перестроить эту часть аппарата Управ. Делами в соответствии с той конкретной работой, которая есть и которая в дальнейшем должная проводиться.

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 461. Л. 22.

2В первый раз постановлением СНК СССР от 20 ноября 1931 года, о чем упоминалось выше. – О.М.

308

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР в 1930-х гг.

Вся работа, связанная с правовыми моментами, распадается на две довольно обособленных области.

А) Оперативная проработка и оформление вновь принимаемых правительством актов.

Правовой работник в качестве оперативного консультанта, ничем не отличается от оперативных консультантов по другим специальностям. Для этой работы достаточно максимум двух работников.

Б) Опубликование, систематизация и кодификация, принятых правительством законодательных актов, приобретающее в настоящее время особо важное значение для выдачи справок.

Целесообразно объединить ее в особом отделе опубликования законов и выдачи справок, как это предусмотрено в решении Секретариата ЦИК СССР. В отдел опубликования целесообразно передать издаваемый в настоящее время издательством НКФ «Бюллетень финансово-хозяйственного законодательства». По отзывам организаций, пользующихся этим бюллетенем, в настоящее время он является единственным и очень полезным справочником по законодательству.

Отдел опубликования, который объединит все указанные виды специальной правовой работы, фактически должен заменить Правовой отдел. Для оперативной работы должно быть оставлено два консультанта, работающих на таких же основаниях, как и все оперативные консультанты Управления делами»1.

Окончательно рассматриваемый вопрос разрешился принятием совершенно секретного постановления СНК СССР от 26 ноября 1932 года «Об организации отдела опубликования законов Союза ССР при Управлении делами СНК Союза ССР», подписанным Председателем СНК СССР Молотовым (Скрябиным) и заместителем Управляющего делами СНК И. Мирошниковым. В постановлении устанавливалось: «1. Преобразовать Правовой отдел при СНК в Отдел опубликования законов Союза ССР при Управлении делами СНК Союза ССР, возложив на него:

а) опубликование законов Союза ССР; б) систематизацию действующего законодательства по отдель-

ным отраслям; народного хозяйства, социально-культурного строительства и управления;

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 461. Л. 22, 23.

309

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

в) проведение подготовительной работы по кодификации законодательства Союза ССР;

г) выдачу справок по действующему законодательству Союза ССР учреждениям и организациям Союза ССР и союзных республик.

2.Для проработки вносимых в СНК и СТО проектов законов и редактирование принимаемых СНК и СТО постановлений в аппарате Управления делами СНК состоят 2 квалифицированных правовых работника.

3.Положение о Правовом отделе от 19 октября 1930 года (СЗ. 1930. № 53. Ст. 559) – считать утратившим силу.

4.Образованную постановлением СНК Союза ССР кодификационную комиссию при Управлении делами СНК Союза ССР (СЗ. 1927. № 51. Ст. 512) – упразднить, передав ее материалы для использования в отдел опубликования законов Союза ССР.

5.Принять к сведению решение Секретариатов ЦИК Союза ССР и ВЦИК от 3 августа 1932 г. о передаче части материалов из аппарата декретно-справочного бюро Секретариата Президиума ЦИК

СССР в отдел опубликования законов Союза ССР при Управлении делами СНК СССР»1.

На этом стоит завершить обзор деятельности Совнаркома СССР

впервой половине 30-х годов и сделать выводы о деятельности высших органов власти СССР в сфере законодательства в изучаемый период.

В начале 30-х годов законодательные полномочия СНК СССР

были существенно ограничены. В связи с этим возникла необходимость оптимизировать работу аппарата Совнаркома. И к концу 1932 года аппарат СНК, занимавшийся вопросами законодательства, был сведен лишь к двум работникам Отдела опубликования законов при Управлении делами СНК СССР. Данное обстоятельство наглядно показывает изменение положения СНК в системе законодательной деятельности. По существу, СНК утратил в этот период законодательные полномочия. Центр нормотворческой работы переместился в высшие партийные органы, в частности, в Политбюро ЦК ВКП(б). Чтобы лучше отразить тогдашнюю ситуацию, хотелось бы здесь повторить мысль Кумыкина, который много сделал для со-

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 461. Л. 20, 21.

310