Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

сказать, что КЗП стремилась ограничить применение уголовной репрессии законодательными рамками, установив, что только умышленные посягательства могут считаться контрреволюционными преступлениями. Вне всякого сомнения, что доказательство умысла по такого рода преступлениям представило бы серьезную проблему для правоохранительных органов. В то время как окончательный вариант статьи 1 давал широкие возможности органам государства преследовать за действия, направленные против советского строя. Представляется, что данная разница в подходах носила отнюдь не случайный характер. И ее даже можно считать одной из причин последующего упразднения КЗП.

О том, что у КЗП была своя точка зрения, которая существенно отличалась от окончательного варианта, т.е. положений принятого впоследствии нормативно-правового акта, можно увидеть также на примере обсуждения проекта изменений Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик. 22 февраля 1926 года КЗП в составе председателя Антонова-Саратовского, членов – Постоловского, Вышинского и Каплана, при участии представителей от союзных республик – Котляревского от ЗСФСР и Ещина от Туркменской ССР, а также председателя Верховного суда

СССР – Винокурова, помощника прокурора Верховного суда СССР

Катаньяна и представителя ОГПУ – Шервинда рассматривала представление Президиума ВЦИК от 23 ноября 1925 года об изменении и дополнении Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик. ВЦИК внес шесть предложений. Первое было наиболее существенным: предлагалось дополнить статью 1 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР третьим абзацем, предусматривающим, что иностранцы за совершенные ими за пределами Союза преступления подлежат ответственности лишь в случае, если эти преступления были направлены против основ государственного строя и военной мощи Союза ССР. КЗП отклонила это предложение, с этим решением не согласились два члена комиссии – Постоловский и Вышинский. В материалах сохранилось их особое мнение по вопросу. Они полагали, что следует «принять частично предложение ВЦИК, а именно дополнить статью 1 абзацем, предусматривающим ответственность иностранца за главнейшие контрреволюционные преступления, совершенные им за границей, например, за подготовку вооруженного восстания, за образование банд для вторжения в СССР, за подготовку террористических

221

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

актов, за шпионаж». Также они считали, что «редакцию дополнения необходимо сообразовать с европейскими уголовными кодексами, в которых предусмотрена ответственность иностранцев в аналогичных случаях»1. Надо заметить, что в данном случае речь идет об очень важной норме уголовного законодательства, о так называемом реальном принципе привлечения к уголовной ответственности, который в настоящее время является действующим и закреплен в УК РСФСР2. Из приведенной информации видно, что норма об ответственности иностранцев за совершение преступлений против интересов отечественного государства с трудом пробивала себе дорогу.

Еще одно предложение ВЦИК касалось института необходимой обороны, закрепленного в статье 9 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР. ВЦИК предлагал исключить из объектов защиты необходимой обороны «советскую власть и революционный правопорядок», оставив только «личность и права обороняющегося или другого лица». Всероссийский ЦИК, по-видимому, посчитал, что при помощи необходимой обороны можно защитить только личность и его права, но нельзя защищать власть и правопорядок. КЗП, рассмотрев это предложение, отклонила его. Кстати, заметим, что в современном уголовном законе сохраняется подход, поддержанный в свое время КЗП.

Отклонив два предложения ВЦИК, КЗП согласилась с третьим предложением об изменении примечания 3 к статье 10. Однако мнение членов комиссии по этому вопросу разделилось, поэтому было решено представить на обсуждение Союзного Совнаркома два варианта текста примечания. Первый вариант был предложен Постоловским и Капланом, и он по смыслу повторял уже имеющееся в законе положение: «В отношении преступлений контрреволюционных применение давности преследования, а равно разрешение вопроса о замене высшей меры социальной защиты в каждом случае предоставляется усмотрению суда». Второй вариант поддерживали Антонов-Саратовский и Вышинский: «Давность уголовного преследования не распространяется на преступления контрреволюционные. Вопрос о применении меры социальной защиты, или замене ее, согласно примечанию 2 к статье 10, по делам о преступлениях, по

222

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

которым истекла давность, предоставляется усмотрению суда»1. Таким образом, второй вариант был гораздо суровее, чем норма примечания 3, так как позволяла преследовать контрреволюционеров в любое время, сколько бы времени ни прошло с момента совершения преступления.

Кроме указанных поправок, КЗП решила добавить в статью 10 после слов «уголовное преследование не может быть возбуждено» слова: «а возбужденное не может быть продолжено и подлежит прекращению во всякой стадии процесса». В пункте «а» статьи 10 слова «не ниже пяти лет» заменены словами «не ниже 3 лет». Было принято предложение ВЦИК об исключении из статьи 20 пункта «б», предусматривающего как вид поражения прав – лишение права быть членом общественных и профессиональных организаций. А также предложение об исключении из статьи 31 пункта «б», предусматривающего как отягчающее обстоятельство принадлежность совершившего в прошлом или настоящем к классу лиц, эксплуатирующих чужой труд, и об исключении из статьи 32 пункта «б», предусматривающего в качестве смягчающего обстоятельства – принадлежность к рабочему классу или трудовому крестьянству2. Обратим внимание, что вышеназванные поправки к статье 32 были внесены в окончательный текст закона.

25 февраля 1926 года КЗП, рассмотрев предложения ВЦИК об изменении Основных начал уголовного законодательства Союза ССР, сформулировала ряд принципиальных положений: «Все постановления Союза ССР в какой бы то ни было форме не могут быть самостоятельно изменены союзными республиками. Все подобные изменения должны вноситься союзными республиками на разрешение верховных органов Союза в порядке законодательной инициативы. КЗП констатирует, что изданные Союзом ССР Основные начала уголовного законодательства нарушены II сессией ВЦИК 12-го созыва, которая по 1, 9, 10, 20, 31, 32 статьям Основных начал уголовного законодательства Союза ССР в соответствующем порядке вошла с представлением об их изменении, а по 36 и другим статьям не вошла, хотя эти статьи должны изменяться по существу.

223

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Предложить СНК CCCР обратиться с ходатайством в ЦИК Союза, с тем, чтобы ЦИК предложил Президиуму ВЦИК войти в порядке законодательной инициативы в ЦИК СССР о пересмотре некоторых статей Основных начал уголовного законодательства»1.

Пример с обсуждением изменений и дополнений Основных начал уголовного законодательства Союза ССР в 1926 году в КЗП при СНК СССР дает основания для следующих умозаключений. Союзные республики могли входить в высшие органы власти СССР

в ЦИК и СНК СССР с законодательными инициативами, которые этими органами тщательно рассматривались. На практике союзные республики, в частности РСФСР, изменяли свои законы, что приводило к их несоответствию с общесоюзным законодательством. Органы СССР старались обеспечить единство правового регулирования и требовали от законодательных органов союзных республик согласованности при внесении изменений в республиканское законодательство. Представляется, что данный процесс носил вполне нормальный характер, присущий федеративному государству с двумя уровнями законодательства.

В1926 году еще продолжалась политика нэпа, поэтому разрабатывались нормативно-правовые акты, призванные обеспечить регулирование гражданского оборота и определить правовое положение хозяйствующих субъектов. Например, 3 июня 1926 года КЗП в составе Антонова-Саратовского, Постоловского, Бранденбургского, Каплана, Вышинского и Цейликмана обсудила проект Положения об акционерных обществах, внесенный на рассмотрение СНК

СССР из Наркомата торговли СССР2. Как правило, на обсуждениях проектов в КЗП присутствовали представители заинтересованных ведомств. При обсуждении проекта об акционерных обществах присутствовали: от НКТорга СССР – Иваницкий, от ВСНХ – Виноградов, от НКФ СССР – Лукомский, от ГКК – Ландау, от НКПС – Юноша-Шанявский, от НКТруда – Астрахан, от Центрального кооперативного Совета – Радугин, от ОГПУ – Давыдов.

Впротоколе КЗП от 3 июня 1926 года были изложены следующие причины издания этого акта. «1. Ввиду наличия значительного количества общесоюзных акционерных обществ, сосредоточивших

1ГАРФ. Ф. 6071. Оп. 1. Д. 9. Л. 378.

2Этот закон был принят в 1927 году. См.: СЗ СССР. 1927. № 49. Ст. 499.

224

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

преобладающую массу государственного капитала, вложенного в акционерное общество.

2.Ввиду участия в акционерных обществах иностранных граждан и иностранных юридических лиц, законодательство о которых относится к компетенции союзных органов.

3.В виду принадлежности акционерных обществ к основным организационным формам хозяйства, установление которых составляет предмет общесоюзного законодательства.

4.В виду наличия общесоюзного законодательства об аналогичных формах хозяйственных организаций (декрет о местных трестах, проекты законов о синдикатах и торгах).

Считать необходимым издание закона об акционерных обществах в порядке общесоюзного законодательства»1.

В тот же день КЗП была принята редакция статьи 1 Положения об акционерных обществах: «Акционерное общество (паевое товарищество) учреждается для определенной хозяйственной деятельности под особым фирменным наименованием с основным капиталом, разделенным на определенное число равных частей (акций, паев), по обязательствам которого отвечает только имущество общества (паевого товарищества)»2. Можно сравнить с окончательной редакцией этой статьи в постановлении ЦИК и СНК СССР от 17 августа 1927 года, чтобы выяснить, вносились ли в последующем изменения в редакцию статьи 1 КЗП. В окончательном варианте статья 1 выглядела следующим образом: «1. Акционерное общество (паевое товарищество) является юридическим лицом, действующим на основе особого устава с уставным (основным) капиталом, разделенным на определенное число равных частей (акций, паев). Акционеры (пайщики) не отвечают по обязательствам акционерного общества. Акционерное общество не отвечает по обязательствам акционеров». Как видим, довольно существенные изменения в статье 1 рассматриваемого закона появились. Во-первых, в редакции КЗП акционерное общество не называется юридическим лицом, вовторых, в первоначальном варианте нет упоминания такого важного признака, как наличие у общества устава. Тем не менее, приведенные формулировки имеют и сходство, что свидетельствует о том, что

225

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

разработка КЗП являлась основой для дальнейшей законодательной работы.

В разработке КЗП находились и достаточно необычные проекты, которые так и не стали законами. Например, 23 августа 1926 года комиссия по докладу Бермана рассмотрела вопрос об Основных началах дисциплинарного права. По этому вопросу КЗП приняла следующее решение: «Согласиться с мнением комиссии Бермана о необходимости при исполнении поручения СНК СССР о разработке вопроса об основных началах дисциплинарного права разработку таковую вести в широком объеме, затрагивая, как вопросы судоустройства и судопроизводства, так и вопросы, касающиеся материального дисциплинарного права (о мерах взыскания, налагаемых во внесудебном порядке)»1.

Из протоколов КЗП следует, что эта комиссия обладала значительным авторитетом в области законотворчества. Например, из сведений по проекту Положения о порядке оформления операций, совершенных синдикатами со входящими в их состав трестами, который был внесен в СНК СССР и в КЗП из ВСНХ СССР. В протоколе № 356 от 23 августа 1926 года зафиксировано: «1. Довести до сведения НКФ СССР о том, что поручение КЗП от 19 марта в течение 5 месяцев не было выполнено НКФ, что справка, представленная последним, решительно отвергнута всеми заинтересованными ведомствами. В силу этого КЗП в настоящее время лишена возможности оперировать материалом, представленным НКФ. 2. Подтвердить поручение НКФ СССР и одновременно поручить ВСНХ представить в недельный срок конкретные справки по вопросу о порядке оформления операций, совершаемых синдикатами со входящими в его состав трестами и о финансовых результатах, связанных с отменой гербовой оплаты и нотариального сбора. НКФ предусмотреть такой способ изменения налоговой системы, при котором отмена гербовой оплаты и нотариального сбора не вызовет потерь в бюджете. 3. Просить НКФ СССР командировать на заседание КЗП вполне ответственных сотрудников НКФ, могущих дать исчерпывающие объяснения по означенному вопросу»2.

226

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

Итак, КЗП при СНК СССР в какой-то мере выполняла роль союзного наркомата юстиции, который на уровне Союза ССР в то время не существовал. Однако в июле 1926 года после проведения проверки деятельности СНК и СТО партийной комиссией под руководством Куйбышева КЗП была упразднена1. Члены КЗП считали, что такое решение нецелесообразно, что и попытались доказать в письме, адресованном на имя председателя СНК СССР Рыкова и в ЦК ВКП (б) на имя Молотова в марте 1926 года. КЗП сообщалось, что остается незавершенной важная работа по систематизации действующего законодательства СССР. К письму прилагался отчет о деятельности Комиссии законодательных предположений при СНК

СССР за два года ее существования, содержащий ценные сведения о законодательной деятельности в 1923–1926 годах в Советском государстве.

Отчет был поделен на рубрики. Первая часть отчета называлась «Организационные формы подготовительной законодательной работы», в которой давалась краткая справка о создании КЗП. Приведем эти сведения: «В период военного коммунизма подготовительная работа протекала в трех организационных формах: 1) разработка законопроекта в соответствующих аппаратах наркоматов; 2) отзыв на законопроект с юридической точки зрения со стороны Наркомюста; 3) увязка интересов ведомств, затронутых законопроектом в Малом Совнаркоме. Так как наркоматская, ведомственная инициатива всегда узка и не охватывает общегосударственных интересов в целом, и так как Наркомюст РСФСР давал отзыв лишь по узкой, ведомственной инициативе, то решающее для законопроекта значение приобретала работа Малого Совнаркома. Будучи завален административно-финансовыми вопросами, составлявшими от 85–90 % его работы Малый Совнарком просто физически не мог уделить законопроектам того внимания, которого они заслуживали по своему содержанию. Общее же поверхностное отношение к законодательству вообще, а также навыки молниеносного решения административно-финансовых вопросов не могли не отразиться на законодательстве. Сам состав Малого Совнаркома по большей части из администраторов не был подготовлен для юридической проработки законопроектов и находился в этом отношении в руках наркоматских аппаратов. Все это вместе взятое и приводило к хаотическо-

1Работа этой комиссии будет рассмотрена ниже. – О.М.

227

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

му и юридически слабому законодательству. Владимир Ильич изыскивал организационную форму, которая могла бы дать юридически грамотную проработку законопроектов. Он убедился, что созданный для этой цели Малый Совнарком не оправдывает себя и явился разгрузочной комиссией Большого Совнаркома от административнофинансовой вермишели. В конце концов было решено для юридической техники привлечь специального редактора-консультанта. На первых порах это дало некоторое улучшение, но затем, с расширением сферы законодательства, с возникновением сложнейших проблем советского права стала ощущаться недостаточность редактораконсультанта. Случилось то, что в свое время случилось с носителями науки. Сперва вся наука могла уместиться в голове Аристотеля, а затем, с ее дифференциацией и усложнением она безмерно далеко вышла за пределы объема одной человеческой головы.

Сперва в системе органов Союза было создано нечто вроде Малого Совнаркома – особая подготовительная комиссия по административно-финансовым и законодательным вопросам. По мере развития советского строительства работа СНК Союза и СТО все более и более осложнилась, причем резко выделились два русла работы: по линии административно-финансовых мероприятий и по линии развития, уточнения и упорядочения советского законодательства.

Так как обе группы вопросов весьма существенно отличались друг от друга по своему содержанию и по характеру проработки, то стало ясно, что объединение их в одной подготовительной комиссии невозможно без явного ущерба. Тогда было решено единственную комиссию ликвидировать и образовать две комиссии, сообразно двум родам деятельности СНК и СТО. Так возникли на основании опыта, Комиссия законодательных предположений и Административно-финансовая комиссия»1.

В разделе отчета под названием «Основные черты методов проработки законодательства» отмечалось, что «в условиях военного коммунизма на деле никакой, кроме политической, проработки законодательного материала не было. Что касается проработки ведомственной, то она была из рук вон плоха. Достоинством проработки была быстрота. Чем быстрее принимался и издавался закон, тем

1РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 85. Д. 111. Л. 119–121.

228

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР

считалось лучше, рассмотреть и принять закон «в два счета» казалось верхом совершенства»1.

Называя вышеописанный метод «пулеметным», КЗП ратовала за коренное изменение подхода к законодательству. «Теперь необходимо, с одной стороны, деловая, всесторонняя, постатейно детальная, не только политическая, но и юридическая проработка всех международных договоров и соглашений, всех законов, устанавливающих необходимую координацию с институтами буржуазного права, действующего на арене мирового рынка, с другой, – такая же проработка всех законов, регулирующих внутренние отношения, устанавливающих наши особые правовые институты, развивающих их, систематизирующих и увязывающих с институтами союзных республик и Союза. Всякая неувязка, юридическая неточность или неправильная формулировка, имевшая малое значение в предыдущий период, теперь приобретает особое значение, сопряженное с большими неприятностями»2. Изменение подхода к законодательству существенно снижало скорость законодательной работы, о чем и было указано в справке.

Подчеркивая отсутствие специального союзного государственного органа, ответственного за подготовку законопроектов, такого как наркоматы юстиции в союзных республиках, КЗП в своем отчете давала следующую информацию о задачах комиссии. Сначала шла ссылка на Положение о КЗП от 11 сентября 1923 года, и перечислялись задачи комиссии по закону. Затем описывался общий порядок прохождения законопроекта через КЗП. Приведем эту часть отчета полностью, так как для настоящей работы эти сведения важны.

«Ведомственная или республиканская законодательная инициатива, обязательно в форме проекта поступает в Управление делами СН Союза и одновременно рассылается на отзыв всем союзным республикам и заинтересованным ведомствам. Для республиканских отзывов установлен месячный срок (кроме ЗСФСР, которой предоставлен полуторамесячный срок), для ведомственных – недельный.

По получении всех отзывов или по истечении сроков, Управление делами СНК Союза направляет дело в КЗП.

229

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Председатель комиссии, убедившись, что присланное дело относится к компетенции Союза ССР, направляет его на проработку соответствующему члену-докладчику со своими директивами и назначением срока, смотря по важности и по объему вопроса.

Докладчик, проработав дело, составляет на него свой отзыв или

ввиде поправок, или в виде контрпроекта.

Вслучае необходимости докладчик по разрешению председателя комиссии, созывает совещание представителей ведомств и республик. Такая необходимость встречается в трех случаях: 1) когда вопрос очень сложен по существу; 2) когда первоначальная инициатива представлена в крайне дефективном виде и требуется составление нового проекта; 3) когда по первоначальной инициативе заявлено много возражений со стороны республик и ведомств.

По окончании предварительной проработки дела членомдокладчиком, оно, вместе с отзывом докладчика, ставится на пленум комиссии, где и подвергается, совместно с представителями республик и ведомств, тщательной, постатейной проработке. Здесь инициатива или приобретает свою окончательную отделку, или отвергается, или ведомство обязывается проработать инициативу вторично по директивам комиссии. Проработанный с точки зрения политической, экономической, национальной и юридической законопроект с объяснительной запиской направляется в Управление делами для постановки на рассмотрение СНК Союза.

Те проекты, которые не вызвали возражений ни с чьей стороны, или, по мнению председателя комиссии, могут пройти в порядке подписи председателя Совнаркома, он направляет на усмотрение последнего.

Докладчиком в СНК по вопросам, прошедшим в комиссии, является председатель комиссии. Прошедший через комиссию и принятый СНК законопроект, как общее правило, возвращается в комиссию для окончательного редактирования. После этого он подписывается Председателем Совнаркома и направляется в Президиум ЦИК Союза на утверждение, или, если такового утверждения не требуется, опубликовывается в установленном порядке»1.

Несомненный интерес представляют и цифровые результаты работы КЗП, которые приводились в отчете. Приведем их также полностью. «Всего от ведомств и союзных республик в КЗП по-

1РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 85. Д. 111. Л. 123–124.

230