Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР в 1930-х гг.

кращения правового аппарата СНК, в целях «избегания излишней юридизации в ущерб политическому существу».

В первой половине 30-х годов съезды Советов и ЦИК продолжали свою законодательную работу. Они утверждали важнейшие нормативно-правовые акты СССР. Например, и на VI и на VIII съездах Советов были внесены изменения в Конституцию 1924 года, а на VIII съезде вообще была принята новая Конституции СССР. Кстати, данный факт является доказательством того, что, несмотря на многие нарекания в адрес советской власти о нарушениях законности

в30-е годы, по важнейшим вопросам, например конституционным вопросам, в СССР не нарушался установленный порядок. Во всяком случае, порядок оформления конституционных изменений не нарушал положений, установленных Конституцией 1924 года.

Самым существенным изменением в законодательной деятельности высших органов власти СССР в первой половине 30-х годов было ограничение и даже ущемление законодательных полномочий СНК СССР, а также большая формализация деятельности Президиума ЦИК по сравнению с предыдущим периодом. В какой-то мере ограничение законодательных полномочий СНК СССР преследовало цель обеспечения приоритета политики над правом в Советском государстве в период проведения коллективизации или, как пишут в исторической литературе, в период сталинской «революции сверху». Однако причина не только в этом, из протоколов СНК первой половины 30-х годов видно, что Совнарком очень активно работал, но не как законодательный, а как исполнительный орган власти. Так что, скорее, следует говорить не об отстранении, а о самоустранении СНК СССР от законотворчества. Конечно, это не означало, что в то время не было потребности в централизованном нормативном регулировании общественных отношений. А поскольку

в20-е годы именно Совнарком и подчиненные ему наркоматы занимались разработкой проектов нормативных актов, то в первой половине 30-х годов должен был появиться какой-то другой механизм их разработки. Этот механизм будет в какой-то мере рассмотрен в сле-

дующей главе.

Итак, в первой половине 30-х годов порядок создания и обсуждения законов, установленный в СССР по Конституции 1924 года, перестал частично применяться из-за изменения потребностей Советского государства и общества. Например, проведение индустриализации требовало, чтобы в системе высших государственных орга-

311

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

нов был орган, который бы непосредственно занимался вопросами управления и руководства промышленностью. Таким органом становится Союзный Совнарком во главе с В.М. Молотовым. Представляется, что задачи управления в 1930-е годы стали настолько масштабными, что СНК СССР просто физически не мог заниматься в этот период еще и разработкой нормативно-правовых актов, как он это делал в 1920-е годы. В этой связи можно говорить, что реформа высших законодательных органов была одной из насущных проблем Советского государства в первой половине 1930-х годов. И этот вопрос был разрешен принятием Конституции 1936 года, по которой исключительным законодательным органом власти Советского Союза становился двухпалатный Верховный Совет СССР, заменивший съезды Советов и ЦИК СССР. Кстати, создание одного высшего законодательного органа – Верховного Совета СССР вместо двух – съезда Советов и ЦИК СССР было вполне оправданным решением. Так, изучение законодательной деятельности этих органов в 1920-е и 1930-е годы показывает, что в какой-то мере они дублировали работу друг друга. Например, первая Конституция СССР

утверждалась и ЦИК СССР, и съездом Советов.

Совнарком СССР, как это сложилось и на практике в первой половине 30-х годов, перестал быть органом, обладавшим законодательными полномочиями, а стал единственным высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, который мог издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение действующих законов.

312

ГЛАВА 6

Проблемы законотворчества в СССР

в первой половине 1930-х годов

6.1.Проблема теоретической разработки понятия советского закона и вопросов законодательной деятельности в начале 1930-х годов

Проблемы законотворчества в СССР в первой половине 1930-х годов тесно связаны с теоретическими представлениями о праве и о советском законе и законодательной деятельности в 1930–1936 годах1. В этот период предпринимаются попытки осмысления опыта периода коллективизации и индустриализации и влияния этого опыта на правовую систему СССР. Тем более что партия большевиков настоятельно требовала пересмотра теоретических представлений, сложившихся в юридической науке в 1920-е годы. Впрочем, и сами советские юристы-теоретики осознавали необходимость формирования новых представлений о праве в период реконструкции. Так, в 1929 году ведущий советский юрист П.И. Стучка2 в статье под названием «Революционно-правовые перспективы», указывал на необходимость упрощения законов и правовых отношений. Отметим, что на формирование учения о праве Стучки повлияло то, что

1По проблемам правопонимания в Советском государстве в 20–30 е гг. см., например: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997; Тихоновский Ф.И. Понимание права в советской юридической науке (1917–1938 гг.)»: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.

2О деятельности П.И. Стучки, в том числе и области государствоведения и права, можно узнать: Дрибин Л.Г. П.И. Стучка — теоретик и пропагандист марксизмаленинизма: Дис. д-ра ист. наук. Рига, 1983. 484 с.; Клява Г.Я. П.И. Стучка и его теоретическое наследие в правовой науке // Советское государство и право. 1965. № 7. С. 88–96; Плотниекс А.А. Становление и развитие марксистско-ленинской общей теории права в СССР 1917–1936 гг. Рига, 1978.

313

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

он был не только теоретиком права, но и активно занимался практической государственной деятельностью. П.И. Стучка дважды был народным комиссаром юстиции РСФСР в 1917 и 1918 годах. С 1923 по 1932 год он занимал пост председателя Верховного суда РСФСР1. В качестве существенного недостатка советской правовой системы Стучка в 1929 году называл большое количество изданных законов. Так, в Систематическом собрании законов РСФСР, действовавших на 1 января 1928 года, содержалось 2078 законов. Опираясь на этот факт, он писал: «У нас имеются красные Сперанские, пишущие законы, когда у нас появятся красные Вольтеры, их сжигающие?»2

Стучкой была поставлена весьма актуальная проблема отделения закона от других нормативно-правовых актов. И, действительно, в советском праве в 1920-е годы еще не было проведено четкого разграничения между законами и подзаконными актами. Одной из причин такого положения можно считать то, что в законодательном процессе официально по Конституции 1924 года были задействованы четыре органа: съезд Советов, ЦИК СССР, Президиум ЦИК

СССР и СНК СССР, которые все могли издавать акты, обладавшие высшей юридической силой.

В рассматриваемой статье Стучка затронул перспективы двух отраслей права — уголовного и гражданского права. По поводу уголовного права он писал, что «после объединенного заседания СНК РСФСР и Президиума ВЦИК, когда впервые вновь раздались в высшем органе управления решительные голоса, напоминающие по отношению к преступным деяниям о том, что мы – марксисты, и когда была принята резолюция о коренном пересмотре нашей репрессивной политики по уголовным делам, с одной стороны в смысле беспощадности классовой борьбы, с другой – против бессмысленного продолжения буржуазного тюремного строительства, у нас выяснилось, как мы еще глубоко застряли в тенетах буржуазного мировоззрения»3.

Гражданское право было охарактеризовано Стучкой как последнее убежище для буржуазной правовой мысли. Поэтому автор пред-

1См.: Высшие органы государственной власти и управления России IX–XX в. / Под ред. А.С. Тургаева. СПб., 2000. С. 313.

2Стучка П.И. Революционно-правовые перспективы // Революция права. 1929. № 2. С. 9.

3Там же. С. 7.

314

Глава 6. Проблемы законотворчества в СССР в первой половине 1930-х годов

лагал два пути его преобразования: 1) выделение из гражданского права регулирующих начал социалистического сектора хозяйства, земельных и трудовых отношений, 2) упрощение и сужение действия чисто гражданских отношений»1.

Другой видный теоретик советского права – Е.Б. Пашуканис, автор известной в 1920-е годы меновой теории права. Пашуканиса нередко признают одним из самых значительных теоретиков права 1920-х и 1930-х годов в СССР. Вот некоторые сведения из его биографии. В начале своей научной карьеры Пашуканис изучал статистику нарушений законов по охране труда. С 1920 по 1923 год Пашуканис работал в Народном комиссариате иностранных дел заместителем заведующего экономико-правовым отделом, а затем советником полпредства в Берлине, где принимал участие в подготовке Раппальского договора от 16 апреля 1922 года. В 1922 году Пашуканис вместе со Стучкой организовал секцию права в Коммунистической академии. В 1925–1927 годах он — один из авторов трехтомной «Энциклопедии права» вместе со Стучкой и Адоратским. С 1927 года – член Президиума Комакадемии и позже вицепрезидент. С 1931 года – директор Института советского строительства и права Комакадемии. В 1935 году на VI Международной конференции в Копенгагене по унификации уголовного права Пашуканис сделал доклад о борьбе с терроризмом. 16 ноября 1936 года Президиум ЦИК СССР утвердил Пашуканиса заместителем наркома юстиции СССР. 20 января 1937 года Пашуканис был арестован, а 4 сентября 1937 года Военная коллегия приговорила его к высшей мере наказания. 31 марта 1956 года он был реабилитирован военной коллегией Верховного суда2.

В 1929 году Пашуканис, исходя из тезиса об усилении классовой борьбы по мере успехов социализма, считал самой важной задачей слияние законодательства с управлением. «Мы провозглашаем соединение законодательной и исполнительной власти как основной принцип нашего государственного устройства»3.

1Стучка П.И. Указ. соч. С. 9.

2Подробнее о деятельности Пашуканиса см.: Протопопов Е.Е. Политико-правовые взгляды Е.Б. Пашуканиса: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2007.

3Пашуканис Е.Б. Экономика и правовое регулирование // Революция права. 1929. № 5. С. 33.

315

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

В качестве примера он приводил утверждение промфинпланов и писал, что в этом случае «нельзя себе мыслить двух органов, из которых один только законодательствует, а другой только применяет эти законы»1.

Разъясняя свою позицию, автор утверждал, что регулирование при помощи гражданского кодекса не является собственно регулированием, поскольку в общие формы могут укладываться самые разнообразные экономические процессы, начиная от простого товарного производства и вплоть до капитализма.

Вместо этого Пашуканис предлагал государству заменить собой экономические мотивы, такие как личная выгода, эгоистический интерес хозяйствующего субъекта. Если же государство берет на себя роль организатора и мотиватора экономической деятельности, то должно измениться и регулирование экономических отношений. Нормы, по мнению автора, должны быть техническиорганизационными, а законодательные и административные акты, должны были, превратившись в оперативные задания, сохранить лишь очень слабую примесь элементов юридических, т. е. формальных норм.

Описав процесс свертывания правовых форм и переход к плановому хозяйству, автор рассмотрел проблему отмирания права, которую назвал пробным камнем, по которому определяется близость к марксизму и ленинизму.

Критерием приверженности к марксизму он считал поддержку идеи, что плановое начало должно вытеснить начало формальноюридическое.

Но в то же время он писал, что пока остается момент государственного принуждения, даже в сфере ничего общего не имеющего с рынком будет сохраняться юридическое регулирование.

Из статьи следует, что под слиянием законодательства с управлением Пашуканис понимал отмирание государства. Однако пока этого не произошло, сохраняется государство переходного периода, которое должно заниматься систематизацией формальных моментов. Следовательно, пока сохранялась и правовая система, которую он называл публично-хозяйственной или системой административного хозяйственного права.

1Пашуканис Е.Б. Указ. соч. С. 33.

316

Глава 6. Проблемы законотворчества в СССР в первой половине 1930-х годов

Завершая размышления о перспективах развития права, Пашуканис приходил к выводу, что «роль чисто юридической надстройки, роль закона падает, а отсюда можно вывести общее правило, что регулирование становится тем более эффективным, чем слабее и незначительнее становится роль закона и юридической надстройки в чистом ее виде»1.

Таким образом, и в 1929 году Пашуканис продолжал отстаивать идею об отмирании права и это, несмотря на более чем десятилетний опыт советского строительства, который вроде бы никак не мог привести к таким выводам. Более того, что столь активно отстраиваемая Пашуканисом идея отмирания права не подтвердилась и впоследствии, право стало развиваться совершенно по-другому сценарию. Достаточно отметить, что в современный период правовая форма (закон) является основной и наиболее эффективной формой регулирования общественных отношений и вряд ли в этом теперь ктолибо станет сомневаться.

Е.Б. Пашуканис развивал теорию государства и права в рамках того подхода, который был им разработан в период новой экономической политики, которую он понимал, как и Стучка, как временное явление, отступление от военного коммунизма.

Разумеется, такая теоретическая постановка не могла удовлетворить советскую власть. Так, Советское государство и его руководители, а также правящая партия не могли принять тезис об отмирании государства и права, которое так активно отстраивал Пашуканис.

Можно считать, что начало теоретических работ по переосмыслению правопонимания и государствоведения в СССР в 1930-е годы,

втом числе и разработка новых представлений о законе и законодательстве, было положено выступлением секретаря ЦК ВКП(б), кандидата в члены Политбюро Л.М. Кагановича в Институте советского строительства и права в декабре 1929 года. Одной из проблем Каганович называл борьбу с буржуазными юристами, которые продолжали оставаться на позициях буржуазной методологии, отрицали социалистическую государственность и при этом писали законы и статьи

вюридических журналах про советскую демократию, подделываясь под советскую терминологию.

Вкачестве примера ошибочности буржуазной теории Каганович привел пример отказа советской юридической науки от понятия

1Пашуканис Е.Б. Указ. соч. С. 37.

317

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

правового государства, сказав, что правовое государство есть не что иное, как буржуазная диктатура, прикрываемая формами права, закона и демократии.

Чтобы создать действенную теорию советского государства и права, по мнению Кагановича, который, кстати, в своей речи озвучивал партийную точку зрения, государственно-правовые явления следовало изучать в теснейшей связи с экономикой, производственными отношениями и с развитием классовой борьбы.

В теории советского государства и права докладчиком были выделены две крайности, два уклона. «С одной стороны, отмеченное выше увлечение формальным юридическим методом. С другой стороны своеобразный экономизм, отрывающий экономику от политики, от советских законов. В основе и первого, и второго уклонов лежит или полное отвлечение от классовой борьбы или не доведение идеи классовой борьбы до конца»1.

Проблемой юридической науки, как утверждал Каганович, было засилье оппортунистических извращений марксизма-ленинизма в вопросах пролетарской диктатуры. «Все оппортунистические группы применительно к отдельным периодам и этапам революции, на которых они зарождались и развивались, отражали в различной форме и в различной степени настроения мелкобуржуазной стихии, которая до поры до времени мирится с существованием пролетарской диктатуры, но которая старается размагнитить ее, ослабить ее силу как политическую и военную, так и экономическую»2.

Каганович от имени партии поставил следующие задачи перед правоведами в условиях диктатуры пролетариата в реконструктивном периоде. «Советское государство ставит перед собой решение основной и главнейшей задачи переходного периода – полное уничтожение капитализма, его экономической мощи, выкорчевывание его корней, коренное переустройство всех сложившихся дореволюционных экономических укладов, полное уничтожение классов и построение экономики на новых социалистических началах. Борьба против советского государства в нынешний период ведется под флагом борьбы «за свободу» и в экономике, и в политике, начиная от свободы торговли и кончая свободой печати, слова, предоставле-

1Каганович Л.М. Двенадцать лет строительства советского государства и борьба с оппортунизмом // Советское государство и революция права. 1930. № 1. С. 10.

2Там же. С. 20.

318

Глава 6. Проблемы законотворчества в СССР в первой половине 1930-х годов

нием прав кулаку. Не мудрено, что в борьбе против советского государства сама идея государства – коммуны и идея отмирания государства тоже могут стать орудием в руках наших врагов. Необходимо добиться, чтобы сельсовет, как орган государственной власти, стоял бы во главе колхозного движения, являлся бы организатором батрацких и бедняцко-середняцких хозяйств в их борьбе с кулачеством за социалистическое переустройство деревни. Мы идем не к ослаблению роли пролетарского государства, не к смягчению пролетарской диктатуры, не к ослаблению борьбы с классовым врагом, а к еще большему усилению роли пролетарского государства, к еще более решительной борьбе с классовым врагом»1.

Таким образом, главной установкой партии для юристов в конце 1929 года была необходимость усиления работ по теории государства, так как государство диктатуры пролетариата рассматривалось как главная сила для борьбы с классовыми врагами и для построения социалистического общества. Поэтому тем юристам, которые писали об идее отмирания государства и права по мере успехов социализма, следовало пересмотреть свои теоретические взгляды.

Одним из первых, кто откликнулся на новую постановку теоретической работы, был П. И. Стучка. В статье «Революция и революционная законность» он признавал, что проблема создания теории классового права настолько сложна, что «многие свободно вздохнули, когда появились «признаки» скорого отмирания права»2.

Как известно, в период коллективизации в деревне происходили массовые нарушения законности. Данное обстоятельство нашло отражение в статье Стучки. В 1930 году он наблюдал «небывалое море беззакония» по отношению к середняку и бедняку в деревне и против нэпа и товарного оборота в городах. Им отмечалось, что отмена гражданского оборота происходит на основе местных и ведомственных постановлений.

Оценивая общее состояние права в 1930 году, Стучка писал, что серьезной проблемой является революционная законность, которая была как бы связующим звеном между правом и советским строительством. Стучка утверждал, что идея законности не противоречит социалистической революции, так как одним из орудий пролетар-

1Каганович Л.М. Указ. соч. С. 21, 37, 42.

2Стучка П. Революция и революционная законность // Советское государство и революция права. 1930. № 3. С. 16.

319

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

ской диктатуры является закон. Поскольку Стучка был против индивидуального произвола и выступал за организованную работу по директивам центра, то он полагал, что закон должен стать иным, что ставка должна быть не на отмирание закона и права, а на революционный закон.

Чтобы выяснить, что такое революционный закон, Стучка обращался к наследию Ленина и пытался показать, что тот на разных этапах давал значение декрета и закона по-разному. Об эволюции ленинских взглядов он писал: «Со вступлением во власть программа партии для него превращается в декрет-закон. Потом идут законы как «декларации, заявления, манифесты, декреты», вообще как «форма пропаганды», которые не всегда возможно было превратить в дело. Отступление к нэпу вызвало к жизни новый тип законакодекса, значение которого как регулятора должно было подойти к буржуазному закону и его пониманию. Конечно, с оговорками. Каким должен быть тип нового революционного наступления? Он этого не сказал, не создал»1.

Итак, видно, что вождь не создал понятия закона при социализме, следовательно, это понятие должны были сформулировать советские ученые-юристы самостоятельно. Стучка пытался вывести понятие советского закона, сравнивая это понятие с понятием закона в буржуазном праве. «Если в буржуазном обществе эти отношения осуществляются анархически-индивидуалистически в рамках норм ГК, дающих только голые формы для свободно-договорного общественного обмена веществ, то советский закон – революционный закон, не стесняя трудящихся, в будущем должен дать определенные общие директивы для развития в сторону социализма»2. Рассуждая о новом понимании советского закона, Стучка упоминал ст. 1 и 4 ГК РСФСР 1922 года, которые, по его мнению, в новых условиях сделались лишними. Он утверждал, что действительная цель всякого гражданского права – снабжение на почве товарообмена сохранится до тех пор, пока еще нельзя провести сплошного организованного снабжения. Повторив формулировку Ленина, что право – это равное за равное, эквивалент, Стучка добавлял, что если в буржуазном праве эквивалент был договорный, то «революционная законность

320