Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР в 1930-х гг.

модействии с другими органами, например, с Прокуратурой СССР.

Указанный циркуляр был направлен на упорядочение процесса конфискации имущества кулаков, которая массово применялась при проведении коллективизации в деревне в начале 30-х годов, устанавливал ответственность краевых и областных исполкомов, а в автономных и союзных республиках, не имеющих краевого деления, совнаркомов этих республик за поведение мероприятий в отношении кулаков. Отметим, что конфискация на общих основаниях, т.е. не в отношении кулаков, должна была проводиться только на основании судебных решений.

Отметим также, что деятельность фракции по руководству Президиумом не являлась нововведением 30-х годов, фракция ВКП(б) руководила Президиумом ЦИК и в 20-е годы, что рассматривалось в предыдущей части настоящей работы.

Завершая на этом анализ деятельности Президиума в области законодательства в первой половине 30-х годов, обратим внимание еще на один важный момент. Из протоколов Президиума ЦИК

СССР может сложиться впечатление, что Президиум лишь послушно утверждал те акты, которые предварительно подготавливались в партийных органах. Однако в архиве сохранились сведения, которые свидетельствуют о том, что сам Президиум также стремился дать соответствующее правовое регулирование общественных отношений, то есть занимался непосредственно законотворческой деятельностью. Так, в описи 64-го фонда ЦИК СССР сохранилось дело № 1391, в котором имеются материалы об изменении статьи 10-1 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, а именно о снятии судимости.

Постановлением Президиума ЦИК СССР от 1 августа 1933 года Прокуратуре СССР было поручено разработать изменения уголовного законодательства о порядке снятия судимости, в зависимости от категории преступления и назначенной в приговоре меры социальной защиты осужденные не считались судившимися. Для исполнения этого поручения прокуратура созывала специальное совещание и за подписью Прокурора СССР И. Акулова в Президиум ЦИК направила проект изменений статьи 10-1 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик.

17 августа проект, представленный Прокуратурой СССР, был рассмотрен на заседании фракции ВКП(б) Президиума ЦИК СССР

и принято решение о принятии проекта за основу и передаче его на

291

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

срочное рассмотрение СНК СССР. Любопытно, что в данном случае не СНК представлял проект в Президиум, а партийная фракция Президиума направляла проект на рассмотрение Союзного Совнаркома.

16 января 1934 года фракция Президиума еще раз потребовала от Прокуратуры проект изменений статьи 10-1 Основных начал уголовного законодательства. 21 января того же года Прокуратура за подписью Вышинского направила требуемые материалы в секретариат Президиума на имя Аванесова. Однако до лета о проекте не вспоминали. 29 мая 1934 года теперь уже комиссия Всероссийского ЦИК рассматривала вопрос о погашении судимости путем внесения изменений в статью 55 УК РСФСР. В состав этой комиссии входили: члены комиссии – Крыленко, Вышинский, Антонов-Овсеенко и Берман. Поскольку А.Я. Вышинский как заместитель прокурора СССР знал о существовании проекта, разработанного Прокуратурой СССР, было принято решение, в котором говорилось: «Считаясь с тем фактом, что соответствующий проект изменений статей о порядке погашения судимости уже разработан Прокуратурой Союза и внесен на утверждение в Президиум ЦИК

СССР, – работу комиссии ВЦИК приостановить и просить прокуратуру Союза прислать срочно свой проект на предмет дальнейшего обсуждения. Просить ЦИК Союза окончательное утверждение проекта перенести на объединенное заседание Секретариатов ЦИК Союза и ВЦИК, куда будут представлены и предложения комиссии ВЦИК»1.

Из приведенного материала видно, что законодательные органы Союза ССР и органы РСФСР рассматривали вопрос о судимости параллельно, но затем ВЦИК предложил обсудить этот вопрос на совместном заседании.

2 июня 1934 года этот вопрос рассмотрела комиссия Президиума ЦИК СССР, в ее работе принимали участие председатель комиссии Калинин, члены: Вышинский, Леплевский и Медведев. Комиссия Президиума ЦИК постановила принять представленный проект с незначительными редакционными поправками. Вышинскому было поручено упростить редакцию отдельных пунктов проекта. Принятый Комиссией проект постановления было решено

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 64. Д. 1388. Л. 20.

292

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР в 1930-х гг.

рассмотреть на объединенный комиссии Президиумов ЦИК Союза ССР и ВЦИК1.

Обратим внимание, что Вышинский участвовал и в работе комиссии Союза, и в работе комиссии РСФСР. При этом комиссия РСФСР была представительнее, чем союзная. Интересно, что в тот же день, когда заседала комиссия Президиума ЦИК СССР, т.е. 2 июня 1934 года, состоялось объединенное заседание секретариатов ЦИК СССР и ВЦИК для разработки проекта постановления по вопросу о судимости, которая приняла решение о создании объединенной комиссии, в состав которой вошли: Калинин, Медведев, Вышинский, Леплевский, Крыленко Н.В.2

Уже 4 июня указанная комиссия собралась на заседание и решила проект постановления по указанному вопросу внести на утверждение Президиума ЦИК Союза ССР.

Одновременно было принято решение внести в Президиум ЦИК

СССР для дальнейшего направления в СНК СССР следующее протокольное постановление: «Признавая необходимым восстановление централизованного учета справок о судимости, считать целесообразным реализовать это не в виде ежегодно издаваемых сведений судов – сборников с помещением в них списка всех судившихся, а в виде единой справочной картотеки в общесоюзном масштабе, сосредоточив ее в Главном управлении милиции Союза ССР, откуда суды могут получать справки в случае сомнения в правильности сообщаемых самим привлеченным к ответственности сведений о судимости»3.

Статью 10-1 объединенная комиссия решила принять в редакции комиссии Калинина, т.е. в редакции комиссии Президиума ЦИК СССР.

«Не имеющими судимости признаются: а) лица, по суду оправданные;

б) лица, судебные дела которых прекращены производством или направлены на разрешение в дисциплинарном порядке;

в) условно осужденные, не совершившие в течение назначенного судом испытательного срока нового преступления;

293

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

г) лица, с которых судимость снята в порядке общей или частной амнистии;

д) приговоренные к общественному порицанию, предостережению, увольнению от занимаемой должности без запрещения занятия тех или иных должностей, к исправительно-трудовым работам до 3 месяцев и к штрафу;

е) военнослужащие и лица иных категорий, на которых распространяется Положение о воинских преступлениях, приговоренные военными трибуналами за воинские преступления к аресту в порядке дисциплинарного устава РККА.

Лица, признаваемые на основании настоящей статьи не судившимися, не обязаны сообщать в своих заявлениях, анкетах, подаваемых в советские учреждения, данные о привлечении их по соответствующим делам к судебной ответственности»1.

Из вышеприведенных материалов видно, что члены комиссий высшего законодательного органа власти СССР и законодательного органа власти РСФСР были преисполнены решимости расширить круг лиц, которые по закону признавались бы не имеющими судимости. Здесь стоит заметить, что активность в этом вопросе со стороны Всероссийского ЦИК является примером проявления законодательной инициативы «снизу».

Однако в 30-е годы, чтобы внести существенные изменения в законодательство, по-видимому, требовалось соответствующее одобрение со стороны высших партийных органов, поэтому 9 июля

вЦК ВКП(б) на имя Сталина была направлена записка, подписанная Калининым. В записке он писал: «Действующее законодательство устанавливает, что не имеющими судимости признаются:

а) лица, оправданные по суду; б) условно осужденные, которые в течение назначенного судом

срока не совершили нового преступления; в) лица, приговоренные к лишению свободы на срок не свыше

6 месяцев или ко всякой более мягкой мере соц. защиты, которые

втечение 3 лет со дня ее отбытия не совершили нового преступления;

г) приговоренные к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев, но не более 3 лет, которые не совершили нового преступления в течение 6 лет.

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 64. Д. 1388. Л. 31.

294

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР в 1930-х гг.

Этот перечень не исчерпывает круга лиц, которых по существу дела нужно считать не судившимися.

Статья 10-1 в действующей редакции устанавливает слишком продолжительный срок для снятия судимости с лиц, осужденных за мелкие проступки. Сюда относятся приговоренные к общественному порицанию, предостережению.

Нецелесообразно числить в течение 6 лет судимость лицам, приговоренным к лишению свободы на срок до 3 лет.

Неправильным и несоответствующим всей советской карательной политике является то, что по действующему закону судимость остается за лицами, приговоренными к мерам социальной защиты свыше 3 лет лишения свободы до конца жизни, и не может быть снята иначе как в порядке амнистии.

По всем этим соображениям прокуратура Союза разработала проект об изменении ст. 10-1. Прилагая одобренный комиссией ЦИК СССР и ВЦИК проект, прошу утвердить его»1. Однако, как следует из материалов дела, одобрения со стороны руководства партии и лично от Сталина не последовало. И в дальнейшем этот вопрос в 1934 году в Президиуме ЦИК СССР уже не обсуждался. И только в 1937 году к рассмотрению этой проблемы еще раз вернулись. По распоряжению Калинина на имя прокурора СССР Вышинского была направлена записка: «Я думаю, можно было бы по городам провести аналогичную колхозам кампанию по снятию судимости. Может быть, сочтете возможным предложить соответствующий проект постановления для инстанций. М. Калинин»2.

К этому документу была приложена записка секретариата ЦИК, направленная Калинину, в которой указывалось, что «чрезвычайно сильно выросло количество ходатайств о снятии судимости. Теперь, когда лишение избирательных прав может быть допущено только по решению суда, у людей, имеющих судимость, чувство своей моральной неполноценности перед советской властью и желание снять позорящее их пятно судимости чрезвычайно возросло. Люди попадают в очень тяжелое положение в связи с трудностью получения из-за этого работы. В наших законах нигде не предусмотрен порядок снятия судимости с лиц, осужденных на сроки свыше трех лет. Тако-

295

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

вые могут снять судимость лишь в порядке амнистии и только через Президиум ЦИК, потому что никаким судебным инстанциям это право не предоставлено»1.

Ответ Прокуратуры СССР, подписанный А.Я. Вышинским, поступил в Президиум ЦИК СССР 19 июня 1937 года, в нем содержалось следующее: «По вопросу о законодательном урегулировании снятия судимости прокуратурой СССР еще в 1933 году во исполнение поручения Президиума ЦИК СССР от 17 июля 1933 года был разработан и внесен в Президиум ЦИК законопроект об изменении ст. 10-1 Основных начал уголовного законодательства.

Этот законопроект в исчерпывающем виде предусматривает разрешение всех тех вопросов, которые выдвинуты в докладной записке вашего секретариата. В дальнейшем проект рассматривался партгруппой ВКП(б) Президиума ЦИК СССР, а потом специальной комиссией под вашим председательством, образованной постановлением партгруппы ВКП(б) Президиума ЦИК СССР от 27 ноября 1933 года.

Однако утверждения законопроект до сих пор не получил. Поставленные в записке вопросы могли бы получить практиче-

ское разрешение путем возобновления рассмотрения и утверждения упомянутого выше законопроекта, копию которого прилагаю»2.

Итак, из представленных материалов видно, что решить эту проблему в первой половине 30-х годов так и не удалось, несмотря на активное стремление к этому со стороны Президиума ЦИК СССР.

Приведенный материал можно рассматривать как попытку Президиума реализовать свои законодательные полномочия. Но попытка оказалась безрезультатной, так как инициатива Президиума не была в тот момент поддержана руководством ЦК ВКП(б). Однако, несмотря на такое положение вещей, Президиум ЦИК СССР и в первой половине 30-х годов в какой-то мере занимался законодательной деятельностью, чего нельзя сказать о СНК СССР, который, по сути, законодательные функции в этот период практически не использовал, что и будет далее рассмотрено.

296

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР в 1930-х гг.

5.4.Изменения в законодательной деятельности Совнаркома Союза ССР в первой половине 1930-х годов

В декабре 1930 года А.И. Рыков был смещен с поста Председателя Совнаркома Союза ССР. С этого момента начинается время руководства Правительством В.М. Молотова, которое ознаменовалось превращением Совнаркома в орган исполнительной власти, так как, начиная с 1931 года, СНК практически самостоятельно не законодательствовал, что следует из протоколов его заседаний. Вообще, стоит сказать, что протоколы СНК в первой половине 30-х годов сильно изменились по сравнению с 20-ми годами, в них теперь фиксируются только решения, принятые на заседаниях, другой информации в них не содержится.

Постановления СНК СССР приобретают характер подзаконных нормативно-правовых актов. Так, во исполнение постановления ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 года секретным постановлением № 48 СНК СССР от 20 марта 1931 года было выделено 6457 тысяч рублей из резервного фонда бюджета 1931 года на переселение кулацких хозяйств1. Постановление о выделении средств сопровождалось предложением НКПС обеспечить спецперевозки без предварительной оплаты.

Совет Народных Комиссаров с этого момента полностью погружается в «ручное управление» и приступает к решению большого количества сугубо хозяйственных вопросов. Народнохозяйственные вопросы регулировались постановлениями СНК СССР, предметом их регулирования могли быть как целые отрасли (например, постановление № 234/45с СНК СССР от 28 февраля 1932 г. «О золотой промышленности»)2, так и отдельные крупные социалистические предприятия (см. постановление 262/54/с СНК СССР 5 марта 1932 г. «О Магнитострое»)3.

Объектом внимания СНК становились и отдельные вопросы экономического регулирования, такие, например, как вопросы плановых показателей и качества сельскохозяйственной продукции, предназначенной для экспорта. Постановление СНК СССР 389/82/с

297

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

от 21 марта 1932 г. «О мероприятиях по обеспечению выполнения плана экспорта на 1932 год и создании особых условий производства экспортных продуктов, стимулирующих повышение качества»1.

Постановление СНК СССР от 16 апреля 1931 года было посвящено выделению средств из резервного фонда на переустройство телефонной станции в Подмосковье2. А постановлением от 25 апреля 1931 года была утверждена программа геологоразведочных работ на территории Автономной области Коми (Зырян). Секретное постановление СНК от 11 февраля 1932 было посвящено текущей хозяйственной деятельности организации «Заготскот», вопросам скотозаготовок и образованию запасов мяса3.

Редким примером, иллюстрирующим степень участия СНК

СССР в законодательном процессе, является его рекомендация правительствам союзных республик принять положение о недопущении труда заключенных и лиц, отбывающих обязательные работы на работах, связанных с изготовлением и транспортировкой продукции, предназначенной для экспорта. Соответствующее протокольное постановление было принято СНК СССР 27 января 1932 г.4 Данное распоряжение, согласно которому предлагалось внести изменения

висправительно-трудовые кодексы республик или заменяющие их акты, было в исключительной степени продиктовано экономическими мотивами.

Кчислу распоряжений, направленных на внесение изменений

взаконодательство союзных республик, можно отнести и протокольное постановление СНК СССР от 27 января 1932 года, отменявшее самообязательства сельских общин по заготовке, вывозке и сплаву леса, установленные Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР двумя годами ранее5.

Проведенный анализ протоколов СНК его заседаний. Проведенный анализ свидетельствует, что практически все вопросы, разрешенные в СНК, носили управленческий характер, т.е. в 30-е годы СНК как бы утратил законодательную функцию, которой он так ак-

298

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР в 1930-х гг.

тивно пользовался в 20-е годы при А.И. Рыкове. В начале 30-х годов СНК предстает как вполне полноценный правительственный, исполнительный орган, занимавшийся вопросами текущего и оперативного управления народным хозяйством страны.

Для полного раскрытия вопроса о деятельности СНК СССР

в изучаемый период рассмотрим деятельность аппарата Совнаркома. В 1931 году была произведена реорганизация аппарата Совнаркома. 11 января 1931 года постановлением СНК была ликвидирована Подготовительная комиссия СНК СССР и ее функции были возложены на Правовой отдел СНК СССР. 16 апреля 1931 года на производственном совещании сотрудников Правового отдела СНК СССР

было принято решение: «Добиться упразднения Кодификационной комиссии СНК с тем, чтобы вся работа по кодификации велась в отделе при наличном составе работников»1.

Еще в бытность Рыкова Председателем СНК СССР в мае 1930 года руководитель отдела опубликования законов СНК СССР – Рубинштейн-Роден составил записку, в которой анализировал недостатки в законодательно-правовой работе СНК СССР и вносил ряд предложений по совершенствованию этой деятельности. Записка представляет несомненный интерес, так как в ней нашел отражение непростой период в истории СНК Союза ССР. Главную свою цель автор видел в усилении партийного руководства в советском правительстве. Он писал: «Я обязан заявить, что работа организована у нас неправильно, что во всей этой работе нет партийного руководства и влияния»2.

Поскольку записка отражает дух своего времени, и выявляет ряд проблем законотворчества Советского государства, приведем ее почти полностью.

«Законодательно – правовая работа в Совнаркоме складывается из следующих частей: а) предварительная проработка законопроектов по существу; б) правовое оформление и редактирование законов; в) опубликование на шести языках уже принятых правительством законов и г) систематизация и кодификация союзного законодательства.

299

Часть II. Законотворчество в СССР в первой половине 1930-х годов

Все это части одной и той же, взаимозависящей друг от друга работы.

Мало-мальски опытному юристу покажется странным искусственное разделение этих частей работы в самостоятельные аппараты, возглавляемые и руководимые разными работниками вне всякого учета и связи в этих неразрывных частях одного и того же организма.

Три самостоятельных аппарата: 1) редакционно-юридическое бюро; 2) группа опубликования законов; 3) кодификационная комиссия – занимаются законодательно-правовой работой.

Что делают работники редакторско-юридического бюро? Формально они якобы только консультируют и редактируют законопроекты. По существу они перерастают в руководителей разных ответственных комиссий по обсуждению и выработке законов. Иначе и невозможно. Но из этого следует, что, кроме серьезной и глубокой юридической подготовки, редакторы-консультанты должны быть политически преданными нам и стойкими людьми.

Желательно иметь на такой работе стойких коммунистовюристов.

Нельзя перерабатывать и редактировать закон, не участвуя одновременно в дальнейшем процессе работы, который выразится в опубликовании, то есть в таком изложении и издании закона, чтобы он был максимально прост, понятен и доступен широким кругам трудящихся масс.

Можно прекрасно разработать и отредактировать закон, но он останется непонятным и недоступным населению. Очень часто у нас рабочий или крестьянин не понимают, на каком языке разговаривает его правительство. Такое положение перерастает в социальное зло, размножает бюрократизм, произвол и беззаконие.

Наконец, систематическая кодификация. Эта работа распадается на две части. Одна из них выполняется в процессе самой разработки и редактирования закона, во всяком случае, еще до опубликования его, а другая после опубликования – плановая кодификация союзного законодательства.

Редакционно-юридическое бюро работает без плана, оно прорабатывает только те проекты, которые к нему попадают от ведомств. Оно даже не ставит вопроса о плановости в союзном законодательстве. Вопрос о внесении плановости давно просит помощи.

300