Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

разграничения законодательных полномочий между Совнаркомом

иПрезидиумом ЦИК на практике все же существовала. Более того, СНК много времени уделял законодательной функции. И если обратиться к законодательству 20-х годов, то обнаружить нормативноправовые акты, изданные СНК СССР, вполне можно. Так что предложение СНК о предоставлении ему права вносить изменения и дополнения в законы основывалось на сложившейся практике законодательной деятельности. Данный тезис подтверждается запиской Н. Горбунова от 14 ноября 1928 года на имя А.С. Енукидзе – секретаря Президиума ЦИК СССР. Интерес представляют доводы, которые приводит руководитель Управления делами СНК СССР, доказывая правомерность притязаний СНК на расширение законодательных прав и желая оправдать правильность внесенного 17 июля 1928 года из СНК СССР в Президиум ЦИК СССР проекта постановления.

«Уважаемый Авель Сапронович!

8 августа 1928 года Президиум ЦИК СССР отклонил внесенный СНК СССР проект постановления о праве СНК издавать изменения

идополнения в текст законов, утвержденных ЦИК Союза ССР и его Президиумом. Отклонение это основано на недоразумении.

Вцелом ряде случаев СНК в силу прямого поручения или полномочия, данного ему ЦИК, проводит в жизнь определенные мероприятия, являющиеся изъятием из утвержденных ЦИК законов или дополняющие их.

СНК СССР, согласно данному ему поручению или полномочию, публикует от своего имени соответствующий закон. Таков, например, закон от 17 апреля 1928 года «О мерах поощрения строительства жилищ за счет частного капитала»1, изданный по поручению, содержащемуся в постановлении ЦИК и СНК СССР от 4 января о жилищной политике.

Теперь нужно, в целях кодификации, внести в текст соответствующих налоговых и других законов, из которых допущены изъятия. Спрашивается, может ли эти кодификационные изменения внести сам СНК или он должен внести на утверждение ЦИК. Если принять последнее, получается нелепое положение: СНК СССР по данному ему поручению или полномочию, своей властью установил и опубликовал соответствующие изъятия, а ЦИК после этого будет вно-

1СЗ СССР. 1928. № 26. Ст. 231.

161

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

сить в действующее законодательство кодификационные изменения, которые только регистрируют поправки, по существу уже введенные в действие СНК СССР.

Или, например, налоговые льготы. СНК имеет право их предоставлять своей властью. СНК освободить от налога может, а изложить это же постановление не может? Получается дилемма: или СНК

СССР должен направлять на утверждение ЦИК те мероприятия, которые он вправе и даже обязан (в силу поручения) проводить своей властью; или нужно соответствующее постановление отделить от вытекающих из него кодификационных выводов, направляя последние отдельно на утверждение ЦИК, нарушая, таким образом, элементарные правила законодательной техники и придавая ЦИК несвойственные ему роль кодификатора и механического регистратора тех мероприятий, которые уже своей властью провел СНК СССР.

То же самое мы имеем в том случае, когда ЦИК принял определенное постановление и остается внести в действующее законодательство вытекающие из принятого ЦИК решения изменения. Издание СНК перечней отменяемых узаконений в связи с тем или иным ЦИКовским законом является прочно установившейся практикой (выделено мной. – О.М.).

Да и сам Президиум в последнее время стал поручать СНК СССР

утверждение изменений в действующем законодательстве, вытекающих из того или иного принятого ЦИК закона.

Проект СНК СССР преследует цель, чтобы в случае, когда речь идет просто о кодификационных выводах, непосредственно вытекающих из решения ЦИК или из решения, которое уполномочен был принять сам СНК СССР – не возлагать на Президиум ЦИК роли кодификатора, а эту чисто техническую работу утверждать от имени СНК СССР. Не только такой порядок не нарушает Конституцию

СССР, но, наоборот, обратный порядок не соответствует авторитету Президиума ЦИК Союза ССР. Итак, никаких посягательств на конституцию мы не собирались делать, а просто стремились упростить элементарную технику законодательства»1.

Несмотря на стремление СНК закрепить за собой право вносить изменения в законы, утвержденные Президиумом, ему это не удалось, что следует из резолюции от 15 ноября 1928 года, написанной на письме Горбунова рукой Енукидзе: «Все, что издается от имени

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 64. Д. 580. Л. 11, 12.

162

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

СНК (даже по прямому поручению ЦИКа) он может кодифицировать, изменять, отменять и пр. Речь шла у нас о постановлениях, принятых от имени (Президиума) ЦИК и СНК»1. Вообще, само возникновение вышеизложенного дела свидетельствовало о проблеме, которая существовала в законодательной деятельности СССР того времени. Действительно, как видно из документов, часто Президиум ЦИК СССР просто утверждал без каких-либо изменений и внесения поправок постановления, уже принятые СНК СССР. То есть происходило как бы дублирование законодательной деятельности Совнаркома со стороны Президиума ЦИК. При этом ЦИК СССР практически был оттеснен от законодательной функции, так как основная масса законодательных актов проходила через Президиум ЦИК, а не через ЦИК СССР. СНК СССР, по-видимому, считал такую практику неправильной. Получалось, что СНК – реально работающий законодательный орган был вынужден всякий раз отправлять разработанные и принятые им акты на утверждение Президиума ЦИК, который, с одной стороны, не располагал достаточными ресурсами для разработки и обсуждения законов, а с другой стороны, не являлся представительным органом власти, как ЦИК СССР. Вообще, само существование такой проблемы можно рассматривать как проявление несовершенства законодательной работы в СССР в 20-е годы.

1928 год можно считать последним годом активной законодательной деятельности СНК, что подтверждается протоколами его заседаний. В начале 1929 года правые во главе с Бухариным и Рыковым выступили с заявлением о своем несогласии с политикой партии, проводимой группой Сталина. В партии оформились открыто конфликтующие фракции. Эта ситуация не могла не отразиться и на работе советских органов. Протоколы СНК СССР с начала 1929 года существенно отличаются от протоколов 1928 года, в них рассматриваются в основном только вопросы управленческие. Например, протокол объединенного заседания СНК и СТО от 15 января 1929 года содержит следующие пункты: 1. О целесообразности заключения договора между автотрестом и английской фирмой «БСА» о техпомощи. 2. Баланс металлов на 1928–1929 годы. 3. О капитальном строительстве в области черной металлургии. 4. Общий доклад комиссии

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 64. Д. 580. Л. 11 об.

163

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

по плану капитального строительства. 5. О результатах размещения второго займа индустриализации1.

Конечно, в 1929 году СНК СССР еще принимал нормативноправовые акты, так как нэп не был еще окончательно свернут, но их было значительно меньше, чем в предыдущие годы. Акты 1929 года касались вопросов регулирования труда в промышленности. Так, СНК принял следующие акты: постановление от 6 марта 1929 года «О мерах к укреплению трудовой дисциплины в государственных предприятиях», постановление от 26 августа 1929 года «О переходе на непрерывное производство в предприятиях и учреждениях Союза ССР», постановление от 24 сентября 1929 года «О рабочем времени

ивремени отдыха в предприятиях и учреждениях, переходящих на непрерывную производственную неделю», постановление от 4 октября 1929 года «О рабочем времени и оплате труда в учреждениях, перешедших на непрерывную производственную неделю», постановление от 13 октября 1929 года «О премировании в предприятиях государственной промышленности».

8 января 1929 года под председательством заместителя Рыкова В. Шмидта СНК СССР рассмотрел весьма примечательный проект о порядке применения Кодекса законов о труде в крестьянских хозяйствах кулацкого типа. Докладчиком по вопросу был Наркомат труда. По этому вопросу было принято постановление: «а) принять проект постановления о порядке применения КЗоТ в крестьянских хозяйствах кулацкого типа, внесенный комиссией Шмидта; б) принять проект постановления «О введении в действие постановления ЦИК

иСНК СССР о порядке применения КЗоТ в крестьянских хозяйствах кулацкого типа» со следующей поправкой: в пункте 2 в конце слов «применение КЗоТ» добавить «и законов о социальном страховании»; в) направить вышеуказанные проекты постановлений на утверждение Президиума ЦИК»2. Как видно из вышеприведенного постановления, порядок принятия правовых актов в январе был таким, как и в 1927–1928 годах: Наркомат труда СССР разработал проект, СНК СССР обсудил и принял проект с поправками, а затем направил акт на утверждение высшего законодательного органа – Президиума ЦИК СССР. Кстати, этот нормативно-правовой

164

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

акт был весьма интересным по содержанию, так как в нем устанавливались признаки кулацкого хозяйства.

Постановление СНК СССР «О порядке применения Кодекса законов о труде в крестьянских хозяйствах кулацкого типа» от 21 мая 1929 года закрепило следующие критерии для определения кулацких хозяйств: «а) если хозяйство систематически применяет наемный труд для сельскохозяйственных работ или в кустарных промыслах, за исключением случаев применения наемного труда в тех пределах, в которых оно, согласно законодательству о выборах в советы, не влечет за собой лишения избирательных прав; б) если в хозяйстве имеется мельница, маслобойня, крупорушка, прососушка, шерстобитка, терочное заведение, картофельная, плодовая или овощная сушилка или другое промышленное предприятие – при условии применения в этих предприятиях механического двигателя, а также, если в хозяйстве имеется водяная или ветряная мельница с двумя или более поставами; в) если хозяйство систематически сдает в наем сложные сельхозмашины с механическими двигателями; г) если хозяйство сдает в наем постоянно или на сезон отдельные оборудованные помещения под жилье или предприятие; д) если члены хозяйства занимаются торговлей, ростовщичеством, коммерческим посредничеством или имеют другие нетрудовые доходы (том числе служители культа)»1.

Обратим внимание, что данный подход был, безусловно, правовым подходом, так как перечисленные признаки были определенными и установленными на уровне закона. А вот какие сведения по этому вопросу содержатся в монографии И.Е. Зеленина: «Уже к весне 1930 года большинство так называемых кулацких хозяйств прекратили свое существование. Выявление «кулацких хозяйств» становилось нелегкой задачей для финансовых органов. ЦИК и СНК

СССР в конце 1930 года сделали попытку в законе о ЕСХН на 1931 год по-новому определить признаки кулацкого хозяйства. Однако, по свидетельству растерявшегося Калинина, она не увенчалась успехом, поскольку «старые признаки кулачества почти отпали, новые не появились, и чтобы их можно было зафиксировать». Было принято «соломоново решение» – поручить местным органам власти самим найти выход из ситуации. В постановлении ЦИК и СНК

СССР от 23 декабря 1930 года, а затем в законе о ЕСХН указывалось:

1См.: СЗ СССР. 1929. № 34. Ст. 301.

165

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

«признаки кулацкого хозяйства устанавливаются совнаркомами союзных республик и областными исполкомами применительно к местным условиям». На основании вышеназванных актов постановлением Президиума Северо-Кавказского крайисполкома от 1 января 1931 г. в признаки кулацких хозяйств были включены получение дохода от занятия извозом, содержание постоялого двора и чайного заведения. Главным признаком отнесения крестьянского хозяйства к «кулацко-зажиточному» считались неуплата индивидуального налога, отказ от выполнения «твердого задания», нежелание вступить в колхоз1. Таким образом, мнение процитированного автора несколько не соответствует действительности, так как признаки кулацких хозяйств все же давались в правовом акте, кроме того, право местных органов определять кулацкие (зажиточные) хозяйства также имело законные основания.

Как известно в январе – феврале 1930 года в СССР происходили драматические события, изменился коренным образом политический курс. Изменения эти были связаны с решениями партии по коллективизации и ликвидации кулачества как класса в зернопроизводящих районах страны, что получило отражение и в протоколах СНК СССР.

3 февраля 1930 года СНК СССР принял протокольное постановление следующего содержания: «1. Поручить СНК РСФСР совместно с ОГПУ в двухдневный срок разработать и представить на утверждение СТО проект постановления об организации расселения высылаемых в отделенные местности РСФСР кулаков и кулацких семей

иоб использовании их как рабочей силы. 2. Поручить Наркомзему

СССР в трехдневный срок разработать директивы по линии колхозной системы и подведомственных ему учреждений, вытекающие и связанные с постановлением ЦИК и СНК СССР «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации» (опубликовано в «Известиях ЦИК» от 2 февраля 1930 г.) и с секретной инструкцией ЦИК

иСНК, рассылаемой в дополнение к этому постановлению, с тем, чтобы по одобрении этих директив председателем СНК СССР, они срочно были бы разосланы на места по телеграфу. 3. Обязать НКФ

СССР дать немедленно директиву по всей линии государственных

1Зеленин И.Е. Сталинская «революция сверху» после «великого перелома». Политика, осуществление, результаты. 1930–1939 гг. М., 2006. С. 28, 29.

166

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

сберегательных касс и кредитных учреждений о том, чтобы немедленно была прекращена в районах сплошной коллективизации всякая выдача кулацким хозяйствам вкладов в сберегательных кассах, а также выдача ссуд под залог облигаций»1.

К протоколу от 3 февраля прилагалась секретная инструкция Совнаркомам союзных и автономных республик, краевым и областным исполнительным комитетам, которая касалась вопросов выселения кулаков и конфискации их имущества.

«I. Выселение и расселение кулаков. а) Выселить кулацкий актив, наиболее богатых кулаков и полупомещиков в отделенные местности Союза ССР и в пределах данного края, – в отдаленные районы его. б) Расселить остальных кулаков в пределах района, в котором они проживают на новых, отводимых им за пределами колхозных хозяйств участках.

II. Конфискация имущества у кулаков. 1. В районах сплошной коллективизации конфисковать у кулаков средства производства, скот, хозяйственные и жилые постройки, предприятия производственные и торговые, продовольственные, кормовые и семенные запасы, излишки домашнего имущества и наличные деньги. 2. При конфискации у кулаков имущества им должны быть оставлены лишь самые необходимые предметы домашнего обихода, некоторые простейшие средства производства в соответствии с характером их работы на новом месте и необходимый на первое время минимум продовольственных запасов. Им оставляется минимальная сумма (до 500 рублей на семью) необходимая для переезда и устройства на новом месте»2.

Вмарте – апреле 1930 года СНК СССР предпринимает несколько неудачных попыток привести советское законодательство в соответствие с проводимой политикой. Например, согласно секретным протоколам от 1 и 16 марта 1930 года рассматривался вопрос об изменении действующих законов в связи с мероприятиями о ликвидации кулачества как класса. Но решение по нему принято не было, и вопрос был отложен на неопределенное время.

ВГосударственном архиве РФ протоколы Совнаркома Союза

СССР разделены таким образом, что с 1923 по 1928 год они объеди-

167

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

нены в опись 1а, а с 1929 по 1936 год входят в опись 1в. Думается, что такое деление не случайно. Оно связано с кардинальным изменением политики Советского государства в начале 1929 года, когда группа правых во главе с Бухариным и Рыковым выступила против группы Сталина, в результате чего в декабре 1930 года Молотов сменил Рыкова на посту Председателя СНК СССР.

Итак, сделаем выводы на основе материалов о законодательной деятельности СНК СССР в 1920-е годы.

Совнарком Союза ССР играл ведущую роль в законотворчестве, через него проходили практически все законопроекты того времени, причем работа эта характеризовалась чрезвычайной интенсивностью. Проекты нормативно-правовых актов, которые рассматривались в СНК СССР, а затем направлялись на утверждение ЦИК

СССР и его Президиума, предварительно готовились в специальных комиссиях СНК. При Совнаркоме действовали постоянные комиссии: с 1923 по 1926 год Комиссия законодательных предположений, а с 1929 по 1929 год Подготовительная комиссия.

Архивные источники Союзного Совнаркома свидетельствуют, что в процессе обсуждения законопроектов активно участвовали крупные партийные и государственные деятели, а также многие известные в то время юристы. К ним можно отнести: И.В. Сталина, М.И. Калинина, А.И. Рыкова, Ф.Э. Дзержинского, А.С. Енукидзе, Л.Б. Каменева, Г.Я. Сокольникова, Г.И. Петровского, Н.И. Бухарина, В.В. Куйбышева, Х.Г. Раковского, И.М. Варейкиса, Д.И. Курского, Н.В. Крыленко, П.А. Красикова, С.Е. Чуцкаева, А.Н. Винокурова, В.П. Милютина, В.П. Антонова-Саратовского, Г.М. Леплевского, В.И. Яхонтова, Н.М. Скрыпника, А.Я. Вышинского, А.Г. Гойхбарга, Я.Н. Бранденбургского, В. Осинского, Д.С. Постоловского, И.Я. Цейликмана, Я.А. Бермана, И.И. Мирошникова и др.

168

ГЛАВА 4

Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы

4.1.Разработка проектов Основ законодательства Союза ССР и союзных республик

вкомиссиях Президиума ЦИК и СНК СССР

в1924 году

4.1.1.Разработка проектов Основ законодательства Союза ССР и союзных республик

вКонституционной комиссии

Президиума ЦИК СССР в 1924 году

Начало работ над основами законодательства СССР относится к 23 ноября 1923 года, когда секретарь ЦИК Союза СССР А.С. Енукидзе разослал Президиумам ЦИК союзных республик записку с просьбой сообщить фамилии двух кандидатов в комиссию, создающуюся во исполнение постановления 2-й сессии ЦИК I созыва для разработки основ союзного законодательства1.

15 февраля 1924 г. Президиум ЦИК СССР утвердил состав Конституционной комиссии по разработке основ законодательства Союза ССР. От РСФСР в нее вошли Крыленко и Яхонтов, от УССР – Скрыпник и Каплан, от БССР – Гетнер и Нодель, от ЗСФСР – Тер-Габриелян и Элиава. Председателем комиссии был назначен член Президиума ЦИК Союза ССР Д.И. Курский2. 11 апреля в состав комиссии был введен с правом совещательного голоса председатель комиссии законодательных предположений В.П. Антонов-

169

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Саратовский1. Итак, инициатором разработки основ законодательства Союза ССР выступила сессия II сессия ЦИК 1-го созыва.

16 апреля 1924 года комиссия ЦИК включила в круг вопросов для рассмотрения нормы материально-торгового права как часть гражданского права. Поскольку регулирование основ торговли по Конституции не входило в предмет ведения союзных органов, то представитель Украины Скрыпник заявил, что комиссия незаконно расширяет свои полномочия, и потому он отказывается участвовать

вобсуждении этих вопросов, так как у него нет на это полномочий от ЦК Украины.

Как уже отмечалось, с начала 1924 года конституционной комиссии ЦИК и КЗП при СНК, которой СНК поручил систематизировать общесоюзное законодательство, параллельно занимались разработкой общесоюзного законодательства. Для согласования работ

вкомиссии ЦИК было решено, «чтобы комиссия законодательных предположений при рассмотрении этих вопросов клала в основную линию своих решений принятые в настоящей комиссии основные положения». Чтобы избежать параллелизма в работе, Конституционная комиссия просила Президиум ЦИК предложить СНК СССР

не рассматривать проекты, которые разрабатываются конституционной комиссией. Кроме того, по инициативе Всеукраинского ЦИКа комиссия ЦИК решила поставить на обсуждение вопрос о порядке прохождения общесоюзного законодательства.

Для разработки основ по отраслям законодательства конституционная комиссия приняла решение создать подкомиссии, в которые входили бы по 2 представителя от каждой союзной республики, причем допускалось участие одного человека в нескольких подкомиссиях2.

На заседании 16 апреля конституционная комиссия назначила председателей подкомиссий для разработки проектов союзных законов. Например, председателем подкомиссии по разработке основных законоположений о труде был назначен Крыленко, по разработке основных законоположений в области союзного гражданства – Каплан, по разработке проекта по землеустройству и землепользованию – Яхонтов, по разработке основных законоположений в обла-

170