Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

му по проекту Положения докладывал член Верховного суда СССР

Винокуров.

Назовем изменения, которые предлагалось внести в Основные начала уголовного законодательства Союза ССР в 1926 году. Вопервых, было предложено ввести норму об уголовной ответственности иностранцев. Во-вторых, предлагалось расширить круг преступлений, преследуемых по общесоюзному законодательству за счет некоторых преступлений против порядка управления, опасных для Союза. Как известно, Основные начала 1924 года преследовали только за государственные и воинские преступления. В-третьих, термин «государственные преступления» предполагалось заменить термином «контрреволюционные преступления». В-четвертых, предлагалось исключить из объектов, охраняемых институтом необходимой обороны, «советскую власть и революционный порядок», оставив только охрану личности, ее прав и прав других лиц. В-пятых, предусматривались изменения в примечании к статье 10 Основных начал о сроке давности уголовного преследования. Оно в новой редакции гласило: «Высшая мера социальной защиты (расстрел) подлежит обязательной замене по выбору суда изгнанием из пределов Союза или лишением свободы со строгой изоляцией, если со времени преступления прошло более 10 лет». Это положение фактически отменяло давность по тем преступлениям, по которым был возможен расстрел. Данное правило предлагалось изменить, оставив его только для контрреволюционных преступлений. Значит, если 10 лет прошло по неконтрреволюционным преступлениям, то нельзя было привлечь к уголовной ответственности, а за контрреволюционное преступление расстрел по истечении 10 лет не мог быть назначен.

В-шестых, из статьи 20 исключалась такая мера поражения прав, как лишение права быть членом общественных и профессиональных организаций.

И, наконец, из статей 31 и 32, устанавливавших перечень отягчающих и смягчающих обстоятельств соответственно, исключались пункты «б», которые носили классовый характер. Так, п. «б» ст. 31 считал, что более суровая мера социальной защиты полагается «если преступление совершено лицом, в той или иной мере связанным с принадлежностью в прошлом и настоящем к классу лиц, эксплуатирующих чужой труд», а пункт «б» статьи 32, наоборот, смягчал меру ответственности, если преступление совершалось рабочим или трудовым крестьянином.

81

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Теперь коротко охарактеризуем проект Положения о государственных преступлениях. На последней сессии в октябре 1925 года ВЦИК было принято постановление о том, чтобы главу 1 особенной части Уголовного кодекса «Государственные (контрреволюционные) преступления» в действие не вводить, и поручить Президиуму ВЦИК внести в ЦИК Союза ССР на основании статьи 16 Конституции Союза ССР в качестве проекта общесоюзного закона. Еще одно постановление ВЦИК поручало Президиуму ВЦИК войти на основании статьи 16 Конституции Союза ССР с ходатайством об отнесении главы 2 особенной части кодекса «О преступлениях против порядка управления» к компетенции законодательных органов союзных республик и, впредь до разрешения ЦИК Союза этого вопроса, приостановить введение в действие названной главы. Причем сессия ВЦИК считала, что государственными преступлениями являются только контрреволюционные преступления. Однако Союзный Совнарком с этим не согласился. Так, в Совнаркоме указали на неудачность термина «государственные преступления». В СНК СССР

считали, что необходимость государства признается в переходный период от капитализма к социализму, но государство понимается не так, как в буржуазных странах, что это не внешняя сила, стоящая над обществом. В проекте Совнаркома были новые составы, которых не было в проекте ВЦИК. Например, в части 2 статьи 10 говорилось о пропаганде и агитации с целью свержения советского строя.

Меры социальной защиты по проекту Положения о государственных преступлениях отличались большей суровостью. Так, во всех статьях, за исключением статьи 12 о недонесении, предусматривалась высшая мера. Однако в сравнении с действовавшим законодательством имелось и смягчение: низший предел лишения свободы в Основных началах 1924 года устанавливался «не ниже 3 лет», а в проекте он был «не ниже 1 года».

Теперь выясним, каковы были результаты рассмотрения проектов уголовного законодательства в ЦИК в 1926 году.

В заключение совместного заседания ЦИК Союза ССР, на котором были заслушаны доклады по проектам уголовных законов, Скрыпник сделал следующее заявление: «Имеется обстоятельство, которое говорит против того, чтобы по каждому вопросу подряд устраивать совместные заседания и прения. Отдельная работа каждой палаты является выражением многосложности отношений, существующих в нашем Союзе. Нельзя, чтобы при наличии человек

82

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

500 во всем ЦИК и человек 100 в Совете Национальностей на деле получилось глушение голоса того или иного отдельного народа. Я считаю необходимым, чтобы прения велись отдельно, хотя комиссии, если таковые будут выбраны, могут работать и совместно»1. Поэтому прения по заслушанным докладам проводились на отдельных заседаниях палат ЦИК СССР2.

Обсудив представленные проекты, Союзный Совет сформировал комиссию в следующем составе: т. Скрыпник (председатель), Сольц, Крыленко, Винокуров, Антонов-Саратовский, Катанян, ВасильевЮжин, Сердюк, Рязанов, Аристов, Русецкий, Мосеев, Рейхель, Жуковец, Ветошкин, Бранденбургский, Тер-Габриэлян.

Вконце обсуждения проектов в Совете Национальностей Кульбешеров предложил создать общую для обеих палат ЦИК СССР

комиссию для дальнейшей работы над проектами. Он информировал, что Союзный Совет избрал комиссию из 17 человек, куда вошли от Совета Национальностей Скрыпник и Ветошкин. Совет Национальностей избрал в состав комиссии: Скрыпника, Ветошкина (РСФСР), Кульбешерова (ТССР), Криворукова (Морд. ССР), Жилуновича (БССР), Тахо-Годи (ДагССР), Сайджанова (УзССР), Дадаева (ТССР), Буценко (УССР), Элиаву (ГрузССР), Чанышева (ТатССР), Гринько (УССР), Персидского (Респ. нем. Поволжья), Мухамеикулова (БашССР), Буниат-Заде (Азербайджан. ССР), Стуруа (ГрузССР), Ербанова (Бурят-Монг. ССР). Председателем совместной комиссии был избран Скрыпник.

ВГосударственном архиве Российской Федерации сохранились протоколы и стенограммы заседаний совместной комиссии палат ЦИК по разработке Основных начал уголовного законодательства. Всего было проведено четыре заседания: 22 апреля, 23 апреля – два заседания и 24 апреля 1926 года3.

25 апреля 1926 года проекты общесоюзных уголовных законов были рассмотрены на очередном заседании Второй сессии ЦИК Союза ССР 3-го созыва. Докладчик Скрыпник изложил основные результаты работы комиссий палат ЦИК ССР. На заседании Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР никаких новых

1Вторая сессия ЦИК 3-го созыва. Бюллетень. № 15. М., 1926. С. 24–25.

2О том, как шло обсуждение можно узнать: Вторая сессия ЦИК 3-го созыва. Бюллетень. № 16, 17. М., 1926.

3См.: ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 3. Д. 149.

83

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

изменений в проекты не вносилось, и было принято постановление: «Поручить Президиуму ЦИК Союза ССР внесенные СНК Союза ССР и обработанные комиссиями ЦИК Союза ССР проекты об изменениях основных начал уголовного законодательства, положения о контрреволюционных преступлениях и наиболее опасных для Союза ССР преступлениях против порядка управления передать на предварительное обсуждение союзных республик. Указанные выше проекты с учетом мнений союзных республик внести на рассмотрение ближайшей сессии ЦИК Союза ССР»1.

Работа над проектами уголовного законодательства в высших органах власти СССР продолжалась, и 1 февраля 1927 г. этот вопрос был рассмотрен на заседании Совнаркома СССР. СНК принял следующее постановление по докладу Вышинского, который выступал от имени Подготовительной комиссии при СНК СССР: «а) ст. 18 и 19 из проекта начал уголовного законодательства исключить; б) Поручить Крыленко и Красикову и Вышинскому взамен исключенных статей редактировать на основе состоявшегося обмена мнений, новые статьи и представить их на утверждение Председателя СНК; в) направить в Президиум ЦИК первоначальный проект СНК начал уголовного законодательства с изменениями, внесенными в ст. 18 и 19; г) все замечания к проекту начал уголовного законодательства направить в Президиум ЦИК в качестве материала при рассмотрении вопроса»2.

15 февраля 1927 года Крыленко сделал доклад об изменении некоторых статей Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик на четвертом заседании III сессии ЦИК 3-го созыва. Он сообщил, что по проекту дали свое заключение все союзные республики, затем поправки были направлены в Президиум ЦИК СССР и рассматривались в Союзном Совнаркоме.

Обе палаты ЦИК после заседаний избрали комиссии для более детального рассмотрения представленных проектов. 25 февраля по результатам деятельности этих комиссий ЦИК Союза ССР докладывал Скрыпник. Он сообщил, что поправки были приняты единогласно. В статье 3 Основ появилось указание о том, что Положение о государственных и воинских преступлениях должно быть вклю-

84

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

чено в уголовные кодексы союзных республик. Скрыпник констатировал, что «этой поправкой достигнута унификация уголовного законодательства»1. В части 2 этой же статьи появилось дополнение о том, что директивы, которые Президиум ЦИК СССР даст союзным республикам, должны быть внесены на утверждение сессии Союза ССР. По инициативе БССР в Основных началах уголовного законодательства появилась статья 10-1 о снятии с лица судимости по истечении определенного срока. После доклада Скрыпника все поправки были поставлены на голосование и утверждены ЦИК СССР.

Вывод, который вытекает из изучения законодательных работ по внесению изменений в Основные начала уголовного законодательства Союза ССР, состоит в том, что законодательная деятельность в ЦИК СССР в 1926–1927 годах проводилась тщательно, добросовестно, при активном участии всех заинтересованных лиц: членов ЦИК, занимавших высшие посты в союзных и автономных республиках, специалистов. Материалы также свидетельствуют о том, что соблюдалась коллегиальность обсуждений.

Еще одним хорошим примером для изучения законодательной деятельности в СССР во второй половине 20-х годов является прохождение через ЦИК Основных начал землеустройства и землепользования, принятых в 1928 году. Этот закон был разработан и принят ЦИК СССР для решения одной из самых важных задач, стоявших перед Советским государством, – задачи развития сельского хозяйства страны на социалистической основе.

29 июня 1926 года на заседание Совнаркома СССР Комиссия законодательных предположений внесла вопрос о проекте основных начал землепользования и землеустройства. Рассмотрев представленный проект, СНК принял следующее постановление: «а) Вопрос отложить с тем, чтобы он был рассмотрен в такой срок, чтобы было обеспечено его прохождение в сессии ЦИК до конца зимы следующего года. б) Передать проект основных начал землепользования и землеустройства для обсуждения в Коммунистическую академию, предложив Коммунистической Академии привлечь к его обсуждению всех крупнейших экономистов и специалистов по аграрному вопросу и земельному праву2. В) Поручить Управлению делами уста-

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 20. Л. 214, 214 об. С. 946.

2Было ли выполнено это задание Коммунистической академией, к сожалению, установить не удалось. – О.М.

85

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

новить срок для постановки вопроса на повестку СНК и тот срок, который предоставляется Коммунистической Академией для рассмотрения вопроса»1.

Затем вопрос о землепользовании и землеустройстве был поставлен на Третьей сессии ЦИК Союза ССР 3-го созыва, которая проходила с 14 по 25 февраля 1927 г. В начале работы сессии секретарь Президиума ЦИК Союза ССР Енукидзе внес предложение по вопросу о землепользовании: «Президиум полагает, что было бы в высшей степени полезно, для внесения более правильного и обоснованного законопроекта, подвергнуть первоначальный проект обсуждению членов ЦИК Союза ССР; на основании такого обмена мнениями и тех предложений, какие будут внесены на этом частном совещании, предполагается дать поручение Президиуму ЦИК Союза ССР о внесении соответствующего законопроекта для заслушания его на будущей сессии ЦИК Союза ССР. Мы предлагаем созвать это совещание под председательством Калинина»2.

В апреле 1927 года состоялся IV съезд Советов СССР, на котором проблема землепользования затрагивалась в отчетном докладе правительства, сделанном Рыковым, и в докладе о сельском хозяйстве Калинина. В декабре 1927 года прошел XV съезд партии большевиков, известный тем, что он наметил курс на коллективизацию сельского хозяйства. В резолюции съезда партии «О работе в деревне» имелся пункт 5 «Землепользование и землеустройство», в котором устанавливались мероприятия по дальнейшему развитию земельных отношений.

25 января 1928 года на заседании СНК и СТО СССР в комиссию СНК по разработке проекта общих начал землепользования и землеустройства, возглавляемую Милютиным, были включены Анцелович и Крицман3.

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 17. Л. 174.

2III сессия ЦИК СССР III созыва. Стенограф. отчет. М., 1927. С. 5.

3ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 24. Л. 185. Обратим внимание на то, что Анцелович был одним из самых ярых сторонников введения социалистических форм (колхозов и совхозов) в сельское хозяйство. Он занимал пост председателя ЦК Союза сельскохозяйственных и лесных рабочих. Крицман был заместителем председателя Госплана СССР, а с 1928 года являлся директором Аграрного института. Несомненно, что эти товарищи были включены в комиссию для того, чтобы участвовать в разработке тех положений в проекте, которые были направлены на развитие социалистических хозяйств в деревне.

86

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

3 апреля 1928 года на заседании СНК был заслушан доклад комиссии Милютина, докладчиками были: Шапошниченко из Узбекской ССР, Биценко – представитель Всесоюзного совета сельскохозяйственных коллективов и Терлецкий из УССР. СНК СССР,

заслушав доклады, принял следующее решение: «а) Принять проект закона в редакции комиссии Милютина. б) Окончательное редактирование проекта поручить Милютину и Бернштейну. в) Войти в Президиум ЦИК с предложением: 1) поставить этот закон на повестку ближайшей сессии ЦИК; 2) доклад на сессии поручить Милютину; 3) после предварительных прений на сессии ЦИК поставить проект закона на дополнительное обсуждение СНК союзных республик и местных органов; 4) окончательное утверждение закона произвести на следующей сессии»1.

Как и было намечено СНК, обсуждение и принятие Общих начал землепользования и землеустройства состоялись на Четвертой сессии ЦИК 4-го созыва, а предыдущая Третья сессия ЦИК приняла решение о необходимости разослать проект, подготовленный в СНК на места для внесения дополнений и поправок. Порядок обсуждений на сессии ЦИК был обычным, по палатам2. Обсудив представленный проект, обе палаты избрали из своего состава комиссии для дальнейшей работы. В Государственном архиве Российской Федерации сохранились протоколы и стенограммы работы комиссии по рассмотрению Общих начал землепользования Союза ССР.

Несомненный интерес представляют имеющаяся в материалах комиссии ЦИК СССР общая характеристика поправок, представленных местами к проекту Общих начал землепользования и землеустройства. Как сообщает справка, обсуждение происходило не одинаково интенсивно на территории РСФСР. «По Московской губернии проект был обсужден на 1800 различных собраний, в том числе на 1275 сельских сходах и 100 собраниях бедноты и батрачества. Всего в обсуждении проекта участвовало 85 тысяч человек. По Вологодской губернии обсуждение происходило лишь в 9 волисполкомах, 5 пленумах сельских советов, в 2-х сельскохозяйственных коллективах и 6 уездных земельных управлениях. По Костромской губер-

1ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1а. Д. 25. Л. 353.

2Прения по проекту можно найти: Четвертая сессия ЦИК ССCР 4-го созыва. Бюллетень № 12, 15, 17. М., 1928.

87

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

нии в обсуждении проекта участвовали свыше 11 тысяч человек. По БССР и УССР данных об обсуждении проекта не представлено»1.

Наибольшее количество поправок было предложено по следующим статьям: к статье 9 (о предоставлении земли лицам, лишенным избирательных прав), к статье 13 (о дроблении трудовых хозяйств), к статье 14 (перераспределении земли), к статье 30 (о льготах и поощрениях коллективных хозяйств), к статье 33 (о кворуме в земельных обществах по вопросам, обязательным для меньшинства), к статьям 98 и 39 (о сроках аренды земли).

Со стороны низовых организаций отсутствовали поправки по основным принципам проекта. В справке утверждалось, что «не встретила возражений и статья 2, устанавливающая основную задачу сельского хозяйства – усиление его социалистического сектора. Не имеется возражений и к статье 15, определяющей задачу землеустройства, как содействие кооперированию и коллективизации сельского хозяйства. Вопросы аренды, ограничения ее встретили полное сочувствие мест. В целом ряде случаев низовые органы идут на углубление борьбы с кулачеством, на обеспечение трудового строя в сельском хозяйстве»2. Далее утверждалось, что «Возражение низовых органов против преимущественного предоставления земли коллективам основаны не на противодействии коллективизации сельского хозяйства, а исключительно из опасения, чтобы коллективы не изъяли от крестьянства сейчас лучшую землю и не лишали бы индивидуальные хозяйства их базы»3. Исходя из этого тезиса составители справки делали вывод о том, что коллективизация противопоставляется интересам середняков, но они посчитали это явным недоразумением. В справке отмечалось, что довольно четкая классовая линия прослеживалась в тех случаях, когда возникала боязнь потерять землю.

По разделу II «Право трудящихся на землю» справка содержит следующие сведения: «Поправки идут в направлении ограничения круга лиц, которые могут иметь права на землю: должны быть лишены права на пользование землей лица, лишенные избирательных прав, бывшие помещики, служители культа. Точно так же должны

88

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

быть лишены избирательных (земельных) прав отсутствующие определенный срок, уходящие на долгий срок на заработки, не порвавшие связь с землей, но ведущие на них хозяйство, хищнически пользующееся землей. Поправки к этой статье следует расценивать не как принципиальное возражение против права на землю пришлого элемента или лиц, лишенных избирательных прав, а как желание устранить конкуренцию на пользование землей. Конечно, отсутствие контрреволюционных, кулацких мотивов не мешает поправкам идти в разрез с основной линией главы проекта.

Особенно много поправок к статьям 13 и 14 этой главы, трактующей об устойчивости трудового землепользования и о перераспределении земли. Места предлагают целый ряд конкретных признаков – своеобразный минимум для недробности двора по количеству едоков, количеству гектаров земли. Есть предложение «совершенно запретить дробление крестьянского двора без хозяйственного на то обоснования», по существу повторяющее предложение проекта»1.

С поправками и дополнениями, сделанными в комиссии ЦИК, Общие начала землепользования и землеустройства Союза ССР были приняты ЦИК СССР 15 декабря 1928 года по докладу Милютина.

Итак, вопрос о создании Общих начал землепользования

вСССР, разработка которых началась еще в 1924 году, продолжал рассматриваться в 1926 году в Совнаркоме СССР с участием специалистов из Коммунистической академии, имел важные последствия для дальнейшего развития Советского государства и общества в целом. Широкому обсуждению вопрос о развитии земельных отношений подвергся в апреле 1927 года на IV съезде Советов СССР. Новый импульс разработка законопроекта Общих начал землепользования получила после XV съезда ВКП(б), который проходил в декабре 1927 года. Наконец, в декабре 1928 года Четвертая сессия ЦИК

СССР 4-го созыва приняла этот закон. Казалось бы, что раз общесоюзный закон принят, то дальнейшее развитие сельского хозяйства

вСоветском государстве должно было проходить на разработанной правовой основе. Однако этого на практике, как известно, не произошло. Так, в январе 1930 года был взят курс на сплошную коллективизацию в сельском хозяйстве и ликвидацию кулачества как класса. Причем происходили эти мероприятия не столько на основе пра-

1ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 4. Д. 213. Л. 23, 24.

89

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

вовых актов, подготовленных в высших советских органах власти, сколько на основе партийных решений, утвержденных лишь Президиумом ЦИК СССР в начале 1930 года, а также решений местных органов. Так что можно констатировать, что на практике Общие начала землепользования и землеустройства 1928 года оказались неэффективны.

Итак, проведенный анализ законотворчества съездов Советов

СССР и ЦИК СССР в Советском государстве с 1923 по 1929 год позволяет сделать следующие выводы.

1)Законодательные органы, созданные в СССР, были построены по образцу системы законодательных органов РСФСР, сложившейся в 1917–1922 годах. Новым институтом был Совет Национальностей – вторая палата ЦИК Союза ССР, представлявшая интересы национальных государственных образований в составе Союза, закрепленная в Конституции СССР 1924 года.

2)Съезд Советов СССР был верховным органом государства, через который руководство страны и партии большевиков получало одобрение и поддержку проводимого курса и принимаемых государством нормативно-правовых актов. Съезды Советов СССР принимали постановления, которые определяли законодательную деятельность ЦИК СССР. Кроме того, только съезд мог вносить изменения

вКонституцию СССР. В 20-е годы съезды Советов обеспечивали «обратную связь между законодателем и народом в лице его представителей. Съезд Советов СССР как представительный орган выполнял роль дискуссионной площадки, на которой происходил обмен мнений. Съезд Советов, несомненно, играл объединяющую, вдохновляющую и несомненную воспитательную роль в советском обществе.

3)Начиная с 1923 года начал складываться законодательный процесс, в котором участвовали все верховные органы законодательной власти СССР – съезд Советов СССР и ЦИК СССР. Большой объем законодательных работ осуществлялся Центральным Исполнительным Комитетом СССР. Сначала законопроект докладывался на пленарном заседании ЦИК СССР, после чего проекты обсуждались в палатах ЦИК, дорабатывались в комиссиях ЦИК СССР и затем выносились на утверждение ЦИК СССР.

4)Сложная процедура прохождения законопроектов в 1923– 1929 годах была обусловлена как самой конструкцией высших органов законодательной власти, так и федеративным характером Совет-

90