Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

политической работе»1. Отметим также, что для разработки вопросов улучшения работы советов была создана комиссия при ЦК РКП(б) под руководством Кагановича и Молотова и по постановлению ЦИК СССР от 19 декабря 1924 года было созвано Всесоюзное совещание по советскому строительству, которое собиралось в январе 1925 года и в апреле 1925 года. Председателем этого совещания был Калинин, который и выступил с докладом по этому вопросу на III съезде Советов. Таким образом, обсуждению и принятию съездом 20 мая 1925 года постановления по советскому строительству предшествовала большая подготовительная работа под руководством партии.

1.3.Экономические вопросы

вдеятельности съездов Советов СССР

в1920-е годы

Важнейшими экономическими проблемами в СССР являлись вопросы развития финансовой системы, промышленности и сельского хозяйства страны. Эти вопросы неоднократно и очень подробно рассматривались на съездах Советов СССР в 1920-е годы. Организация Центрального сельскохозяйственного банка была оформлена постановлением II съезда Советов 1 февраля 1924 года, а 2 февраля 1924 года съездом было принято постановление «О мероприятиях в области финансовой политики Союза Советских Социалистических республик». Этот акт имел руководящее значение для дальнейшей законотворческой работы. Например, в нем указывалось, что «съезд поручает народному комиссариату финансов Союза Советских Социалистических республик продолжать работу по точному разграничению и установлению бюджетных прав Союза и отдельных союзных республик, внеся соответствующий проект на следующую сессию Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических республик»2.

1ВКП(б) в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов. Ч. 2. М., 1936. С. 5.

2Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М., 1935. С. 304.

21

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Отметим, что рассмотрению финансовых вопросов на II съезде Советов предшествовало их обсуждение на XIII партконференции. Например, в партийной резолюции говорилось: «Завершение денежной реформы должно стать одной из основных задач советской власти на предстоящий период. Успешное разрешение этой задачи обозначает улучшение положения крестьянского хозяйства. Повышение материального положения рабочего класса и трудовых слоев населения вообще и оздоровление всего хозяйства»1. Представляется, что данное обстоятельство важно для понимания взаимоотношений советских органов и РКП(б). Оно свидетельствует, что принципиальное решение вопросов происходило в партии, а затем эти вопросы докладывались на съезде Советов высшими должностными лицами Советского государства, которые одновременно занимали высокое положение в партийной иерархии. Например, на II съезде Советов с докладом о финансовой политике выступал нарком финансов СССР Г.Я. Сокольников, который был членом ЦК партии.

В названном постановлении съезда от 2 февраля устанавливались основные направления налоговой реформы. Реформа должна была быть построена: «а) на всемерном развитии подоходноимущественного налога и полном выявлении его как регулятора накопления; б) на реорганизации единого сельскохозяйственного налога на началах, указанных в настоящем постановлении; в) на сокращении числа местных налогов; г) на постепенно проводимой дифференциации акцизных ставок применительно к качеству, дороговизне и продажной цене подакцизных продуктов; д) на улучшении исчислений прямых налогов и е) на усилении обложения непроизводительного потребления»2. Как известно, одним из главных рычагов советской политики на селе был в 20-е годы единый сельскохозяйственный налог. В постановлении съезда были установлены основания реорганизации этого налога. К этим основаниям были отнесены следующие: «а) налог должен быть прогрессивным, с максимальным приближением его к подоходному и с освобождением от него бедноты; б) налог должен исчисляться в золотых рублях, а не в натураль-

1ВКП(б) в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. 1. М., 1935. С. 663.

2Там же. С. 302.

22

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

ных единицах; в) крестьянское прямое обложение как государственное, так и губернско-волостное (районное) в 1924–1925 гг. должно быть организовано как единое в смысле одновременности установления окладов и одного окладного листа; г) ставки налогов должны быть установлены не общие для всего Союза, а различные для разных районов, применительно к их экономической мощности, типам крестьянских хозяйств, обеспеченности районов путями сообщения, наличию рынка сбыта; д) налог должен быть построен, как налог на совокупность доходов крестьянского хозяйства, а не только с земледелия, как это имеет место сейчас»1. По этим основаниям народному комиссариату финансов СССР поручалось разработать соответствующий проект закона и представить его на утверждение ЦИК

СССР. Президиуму ЦИК было поручено в кратчайший срок рассмотреть вопрос об изменении системы обложения и представить проект на утверждение ЦИК СССР.

В качестве еще одной важнейшей хозяйственной задачи II съезд Советов признал упорядочение денежного обращения, для чего считал необходимым проведение в кратчайший срок денежной реформы, начатой введением червонца в качестве банкноты Госбанка и введением в обращение новых денежных знаков. Денежная реформа была тесным образом связана с налоговой и бюджетной политикой.

Начиная с 1925 года, вопросы экономического развития страны становятся первоочередными вопросами повестки съезда Советов

СССР.

На III съезде Советов СССР в 1925 году по вопросам развития промышленности и сельского хозяйства были сделаны специальные доклады. С докладом о состоянии промышленности выступил Ф.Э. Дзержинский, который в то время занимал пост Председателя ВСНХ

СССР, кроме того, он был Председателем ОГПУ СССР и кандидатом в члены Политбюро ЦК партии. Прежде чем приступить к изложению темы своего доклада, Председатель ВСНХ назвал главную проблему страны – огромнейшее перенаселение в деревне. В доказательство он привел сравнительные данные о распределении земли между землепользователями в 1916 и в 1923 годах. «С 1916 года по 1923 год на 100 десятин удобной земли прирост населения был следующий: в Западном районе – 56, теперь – 71, в Северо-Западном –

1ВКП(б) в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. 1. М., 1935. С. 302–303.

23

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

40, теперь – 45; в Центральном промышленном районе – 61, теперь – 70, на Украине – 65, теперь – 74»1. Исходя их сложившейся ситуации, величайшей задачей, стоявшей перед СССР, Дзержинский назвал разворачивание промышленности.

Наряду с развитием крупной промышленности в качестве одного из направлений политики была названа поддержка со стороны государства кустарной промышленности. По данным Центрального статистического управления СССР, до революции насчитывалось больше 4 миллионов кустарей, а в 1925 году их было 2 миллиона 130 тысяч. По мнению докладчика, в этой области промышленности следовало облегчить налоговое бремя. Для сокращения доли частных торговцев предлагалось развивать кооперацию. Было также отмечено, что заграничный кредит быстрее развернул бы хозяйственную жизнь в СССР. В заключение выступления Дзержинский дал свое видение плановости хозяйства: «Она заключается не в том, что мы могли предвидеть, предугадать и предсказать, что темп развития в данном месяце будет такой-то. Вся суть нашего планового хозяйства, в отличие от капиталистической анархии, заключается

вправильной линии, в определении правильного взаимоотношения отдельных отраслей народного хозяйства и отдельных отраслей промышленности между собой»2.

По докладу Ф.Э. Дзержинского съезд принял постановление, которое так и называлось «По докладу о состоянии промышленности». Согласно этому постановлению развитие промышленности должно было осуществляться в строго плановом порядке, планы должны были составляться на основе всех достижений науки и техники с тем, чтобы очередь постройки новых заводов, фабрик и закладка новых шахт соответствовала как потребностям народного хозяйства, так и учитывала потребности национальных республик и областей. Данное положение показывает, что плановое хозяйство

вСССР в промышленной сфере начало развиваться, начиная с середины 20-х годов. В то же время ни о каком планировании в области сельскохозяйственного производства говорить тогда не приходилось, так как в стране на тот момент было более 20 миллионов крестьян-единоличников. Из постановления следует, что основны-

1Третий съезд Советов Союза ССР. Бюллетень. 1925. № 6. М., 1925. С. 5.

2Там же. С. 41–42.

24

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

ми отраслями советской промышленности были: металлургическая, сельскохозяйственное машиностроение, электротехническая, текстильная, химическая и строительная. В качестве задач ставились: рационализация производства, улучшение его организации, поднятие квалификации и подготовка новых кадров рабочих и технического персонала. Подчеркивалась необходимость поднятия заработной платы и улучшения жилищных условий и труда рабочих. В качестве задачи называлась борьба с безработицей. ВСНХ поручалось установить связь с высшими учебными заведениями для поднятия дела обучения технических кадров, а также поручалось оказать помощь научным институтам, чтобы стимулировать рост научнотехнической мысли.

Следующим экономическим вопросом, обсужденным III съездом Советов, был вопрос о мероприятиях по поднятию и укреплению крестьянского хозяйства, по которому докладывал Л.Б. Каменев, Председатель СТО при СНК и член Политбюро. Он предложил съезду одобрить принятое ЦИК и СНК новое Положение о сельскохозяйственном налоге, снижающее на 100 миллионов рублей платежи крестьян, устанавливающее более правильный перерасчет скота в пашню и дающее крестьянству заранее твердую ставку налога.

Актуальным вопросом для крестьянства в докладе был назван вопрос землеустройства. Говоря о форме землепользования, Каменев провозгласил принцип свободы выбора форм. При этом он подчеркнул, что «конечно, мы должны неустанно вести пропаганду среди крестьянства за формы пользования, облегчающие переход к крупному коллективному хозяйству»1.

Выступление Каменева вызвало большой интерес у делегатов съезда, что видно из стенограммы обсуждения. Мнения участников обсуждения отразили существовавшие на тот момент проблемы деревни. Землеустройство нашло отражение в выступлении Жуковца из БССР. Он обратил внимание на необходимость проведения переселенческих мероприятий из Белоруссии в другие республики, так как у них имелось большое количество бедняцких хозяйств. Кроме того, он считал, что надо запретить сдачу земли в аренду, так как это вело к найму работников к зажиточным хозяевам2. Иванюк из

1Третий съезд Советов Союза ССР. Бюллетень. 1925. № 6. М., 1925. С. 5.

2Там же. С. 47.

25

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Екатеринославской губернии Украины критиковал работу землемеров. «На Украине разбросано полторы тысячи землемеров, которые за это время устроили 10 млн десятин, но если бы они все были советские люди, то устроили бы 15 млн, а то 1000 из них устраивает, а 500 расстраивают. Каменев говорит, что землеустройство нужно провести в течение 10 лет, а у нас это понимается совершенно иначе, именно, что землеустройство производится на 10 лет. Крестьяне говорят: «оно проводится на 10 лет; пять лет уже прошло, пока мы устраивали, значит, – еще пять лет пройдет, и придется опять переустраивать»1. По свидетельству депутата Ахундова ситуация с землеустройством еще хуже была в Дагестане, где на территории в 5 миллионов 350 тысяч десятин имелось только 18 землемеров и было проведено межевание 89 909 десятин, или 1,68 %2.

Блинов из Тамбова внес предложение о проведении землеустроительных работ за счет государства, так как платеж 45 копеек с десятины оказывался неподъемным для большинства крестьян, в то же время зажиточная часть «только того и ждет, нужно говорят, продать землю и заплатить. Ну, и идет земля в продажу, а раз бедняк выпустил из рук, то она к нему не скоро вернется»3. Волков из ИвановоВознесенской губернии считал, что нужно поднимать культурный уровень деревни. Ходжанов из Киргизской республики говорил о необходимости правовой регламентации сельскохозяйственной деятельности. «Без установления – где, кто имеет право заниматься и каким хозяйством, без всего этого хозяйство получается как будто временным»4.

Делегат Бирн из Тамбова сетовал на то, что у центральных органов власти нет представления о положении на местах5. О бедственном состоянии сельского хозяйства говорил Перегубов из Тамбовской губернии: «У нас 50–60 % голодающих народа, выхода никакого нет, посевов у нас на едока приходится около полутора десятин, большая часть их, около 75 % погибла. Как тут поднять сельское хозяйство. Заводов нет, есть только крестьянское хозяйство. Кредит

1Третий съезд Советов Союза ССР. Бюллетень. 1925. № 6. М., 1925. С. 7.

26

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

распределяется на приобретение рабочего скота, каждый получает 15–30 рублей. На эти деньги купить ничего нельзя, приходиться их проедать. Продам корову, а потом получу деньги и куплю другую. Пока продал, пока заплатил – вместо коровы получается коза. В нашей местности многие бросают домашнее хозяйство и уходят в Семиреченскую область, чтобы спастись от голода. В нынешнюю весну ушло 50 семейств»1. О бедности крестьян говорил делегат от Киевской губернии Постышев. Он приводил следующие данные: «Имеется 56 % хозяйств без рабочего скота, 50 % хозяйств не имеют коров, лишь 28 % хозяйств обрабатывают землю своим скотом, около 72 % нанимают или спрягаются, т.е. у одного есть соха или плуг, у другого – лошадь»2. По его мнению, такое состояние толкало крестьян к коллективизации.

Махарадзе из ЗСФСР обращал внимание на сложность налогового законодательства. «Наше налоговое обложение прямо расходится с постановлениями Советской власти. Наверное, и вы знакомы со сборником, вышедшим под редакцией Кутлера. Когда я познакомился с некоторыми параграфами этого издания, я убедился, что легче усвоить философию Гегеля, чем ту премудрость, которая заключается в этих постановлениях. Неужели нельзя добиться, чтобы сборники издавались немного проще, понятнее для населения, а то законы, декреты советского правительства сопровождаются такими разъяснениями, что просто удивляемся, откуда это. Наш ли это порядок?»3

После прений заключительное слово было предоставлено Каменеву, который отметил, что «у съезда полное единодушие в отношении принятия тех мер, которые были предложены. Политика в нашей стране одна: практическая работа по поднятию сельского хозяйства. Но выбор тех мер, которые необходимо применить в данный момент, должен зависеть от учета состояния хозяйства, от бытовых условий, традиций населения, уровня его развития»4. Центральным вопросом момента Каменев назвал вопрос землеустройства.

3Третий съезд Советов Союза ССР. Бюллетень. 1925. № 6. М., 1925. С. 20.

4Там же. С. 25, 27.

27

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

По докладу Л.Б. Каменева было принято постановление «О мероприятиях по поднятию и укреплению крестьянского хозяйства». В преамбуле документа было заявлено, что «съезд считает необходимым отменить ряд ограничений, задерживающих развитие сельского хозяйства с одной стороны, и дополнить действующее законодательство рядом мероприятий, облегчающих крестьянству поднятие и укрепление его хозяйства, – с другой. Считая нецелесообразным применение каких-либо административных мер против вырастающей на почве свободной торговли буржуазной (кулацкой) верхушки деревни, признавая необходимым поддержку трудового крестьянского хозяйства, поскольку оно является проводником улучшенных способов ведения хозяйства, съезд в то же время заявляет, что политика советской власти должна быть направлена на действительную помощь бедняцким и середняцким элементам крестьянства в деле поднятия их хозяйства, их материального благосостояния и их политического и культурного роста. Объединение этих слоев крестьянства путем кооперации – в первую очередь сельскохозяйственной и кредитной кооперации – является единственно правильным путем поднятия их хозяйственной силы»1. В пункте 7 постановления предписывалось строгое соблюдение права свободного выбора форм землепользования согласно Земельному кодексу. То есть в СССР пока не ставилась задача немедленного перехода к коллективным формам сельского хозяйства.

Наиболее важными с точки зрения дальнейшей законодательной работы явились пункты 9 и 10 изучаемого постановления. В пункте 9 закреплялось: «В целях наилучшего использования земельной площади и помощи бедноте, устранить препятствие к более широкому использованию права крестьян сдавать землю в аренду до двух севооборотов при многополье и на срок не свыше 12 лет при трех- и четырехполье». В 10-м пункте речь шла о необходимости облегчения применения рабочей силы в сельском хозяйстве, съезд одобрил Временные правила «Об условиях применения подсобного наемного труда в крестьянских хозяйствах», принятые постановлением СНК

СССР 18 апреля 1925 года.

1Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М., 1935. С. 334.

28

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

Хотя постановлением III съезда Советов СССР аренда земли

вСоветском государстве вводилась не впервые, так как она была закреплена еще в 1922 году в Земельном кодексе РСФСР, но возможности применения аренды были в 1925 году значительно расширены, так как ее срок был увеличен до 12 лет, тогда как ранее максимальный срок аренды земли составлял 6 лет. Гораздо более серьезным изменением следует считать допущение использования

всельском хозяйстве наемного труда. На основании пункта 10 рассматриваемого постановления III съезда в законодательство союзных республик были внесены соответствующие изменения. Например, в Земельный кодекс РСФСР эти изменения были внесены постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 22 февраля 1926 года. Таким образом, в регулировании землепользования в СССР изучаемое постановление Третьего съезда имело важное значение. Можно отметить, что в данном случае правовая норма, имеющая первичное, исходное значение, содержалась в правовом акте съезда Советов Союза ССР, а законодательные органы союзных республик затем приводили свои законодательные акты в соответствие с ним. Отметим, что данный порядок был предусмотрен пунктом «н» статьи 1 Конституции СССР 1924 года, где к предмету исключительного ведения верховного органа Союза ССР было отнесено установление общих начал землепользования.

Возможность сдачи земли в аренду и наем работников были не единственными правовыми возможностями, предоставленными крестьянам по постановлению III съезда Советов СССР «О мероприятиях по поднятию и укреплению крестьянского хозяйства». Так, в пункте 17 говорилось об облегчении условий применения рабочих сил крестьянства в области кустарных промыслов и ремесел. И для достижения этой цели съездом было одобрено постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 10 апреля 1925 года «О налоговых льготах для деревенских ремесленников и кустарей». В пункте 18 указывалось на необходимость устранения административных препятствий к мелкой крестьянской торговле на базарах, рынках, пристанях, железнодорожных станциях. В постановлении содержалось требование об организации дешевого кредита для крестьян и об удлинении сроков кредитования. Также подчеркивалось, что «съезд требует строжайшего соблюдения тех законов, которые гарантируют кооперации действительно добровольный ее характер, действитель-

29

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ную выборность ее органов, неприкосновенность ее капитала и самостоятельность ее членов»1. И, наконец, в пункте 24 было указано, что наблюдение за проведением мер и разработка соответствующих законов возлагается на народные комиссариаты земледелия союзных и автономных республик. Итак, постановление «О мероприятиях по поднятию и укреплению крестьянского хозяйства», принятое III съездом, вне всякого сомнения, внесло существенные изменения в законодательное регулирование отношений в деревне. Следовательно, съезд здесь в полной мере выступил в качестве верховного законодательного органа, определив основные начала земельного права и дав направление дальнейшей разработки законодательства на уровне союзных республик. Не следует забывать, что за несколько дней до начала Третьего съезда проходила XIV партконференция, на которой была принята резолюция «О кооперации». В этой резолюции было сказано: «Несмотря на быстрое развитие производительных сил города, а также и деревни, оно оказалось недостаточным для использования всего избыточного населения деревни. Поэтому необходимо найти производительное применение для значительных масс рабочих рук, имеющихся в деревне. Это может быть достигнуто интенсификацией сельского хозяйства, дальнейшим ростом промышленности, развитием кустарных и отхожих промыслов, облегчением условий применения наемного труда в сельском хозяйстве и краткосрочной арендой земли, а также организацией переселения и широкой производственной помощью маломощным крестьянским хозяйствам»2. Как видим, в партийном документе были названы мероприятия по улучшению состояния в сельском хозяйстве, но, обратим внимание, партия лишь наметила эти мероприятия, а III съезд придал им правовую форму.

Итак, начиная с 1925 года, съезд Советов с конституционных вопросов, которыми активно занимались съезды Советов в 1922 и в 1924 годах, переключился на обсуждение вопросов экономического развития страны.

1Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М., 1935. С.334.

2ВКП(б) в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов. Ч. 2. М., 1936. С. 14–15.

30