Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

Советы. Необходимо все живое, честное, инициативное, сознательное, особенно бывших красноармейцев, которые являются наиболее сознательными, наиболее инициативными из крестьян, втянуть в работу Советов. Почему именно Советов? Потому, во-первых, что Советы есть органы власти, а вовлечение трудового крестьянства в дело управления страной является очередной задачей партии. Потому, во-вторых, что Советы есть органы смычки рабочих в крестьян, органы руководства крестьянами со стороны рабочих, а руководство крестьянами со стороны рабочих теперь необходимо больше, чем когда бы то ни было. Потому, в-третьих, что в Советах разрабатывается местный бюджет, а бюджет является животрепещущим вопросом для крестьянства. Потому, наконец, что Советы представляют вернейший барометр настроений крестьянства, а прислушиваться к голосу крестьянства обязательно следует»1.

Чтобы воплотить в жизнь задание партии, в декабре 1924 года Президиум ЦИК постановил отменить результаты выборов в Советы и провести повторные перевыборы там, где голосовало менее 35 % избирателей. Большую роль в обосновании этого решения от имени верховных советских органов власти сыграл Председатель ЦИК СССР М.И. Калинин. В январе 1925 года он написал в еженедельнике «Власть Советов»: «Мы переоцениваем наш партийный аппарат, мы иногда думаем целиком управлять через него. Такие попытки, такие явления были во многих местах, где Советы буквально сошли на нет»2. Надо заметить, что такое решение высшего советского органа было негативно воспринято партийными органами на местах, так как они не желали сдавать завоеванные позиции. В то же время решение высших Советских органов о проведении повторных перевыборов стимулировало активность крестьян. Вообще, 1925 год известен тем, что Советская власть стала уделять больше внимания нуждам деревни.

Активным сторонником либерализации отношений в деревне в 1924–1925 годах выступил Александр Петрович Смирнов, член Президиума ЦИК СССР, нарком земледелия РСФСР3. 3 февраля

3Смирнов А.Н. был выходцем из крестьянской семьи из Тверской губернии. Вступил в партию с 1896 году. Избирался кандидатом в члены ЦК РСДРП в 1907 и 1912 годах. В 1917 году был избран в Учредительное собрание. В 1923–1933 го-

61

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

1925 года в газете «Правда» он опубликовал статью, в которой писал: «Мы должны в зажиточной части деревни ясно разграничить два типа хозяйств. Первый тип зажиточного хозяйства – чисто ростовщический, занимающийся эксплуатацией маломощных хозяйств не только в процессе производства, а главным образом путем всякого рода кабальных сделок. Второй тип зажиточного хозяйства – это крепкое трудовое хозяйство, стремящееся максимально укрепить себя в производственном отношении, вкладывающее свои свободные средства, главным образом, в живой и мертвый инвентарь хозяйства, улучшенные семена, стремящееся применить в ведении сельского хозяйства все известные ему улучшенные способы обработки… Всякая бессмысленная травля такого рода хозяйства должна быть решительно прекращена.. Крайне важно понять, что неверный подход к этой группе создает в деревне панику, которая прежде всего отражается на середняке, создает психологию своего рода пораженчества. Наоборот, наша задача – создать в деревне производственную психологию, психологию накопления ценностей, а не такую, при которой мужик боится завести лишнюю корову («в кулаки запишут»)… Перед нами стоит задача не борьбы с этим здоровым ростом хозяйства, а, наоборот, задача использования его сбережений в нужном нам направлении». 22 марта М.И. Калинин дополнил это мнение, опубликовав статью в «Известиях», в которой он утверждал, что опасной тенденцией являлась переоценка кулака, когда кулака считают первопричиной всех зол в деревне. В результате чего всех зажиточных крестьян зачисляют в эту категорию. Калинин заявил о своем согласии с А. Н. Смирновым и подчеркнул, что надо раз и навсегда отмежевать от кулачества сильное трудовое крестьянство.

В марте 1925 года в Тифлисе проходила Третья сессия ЦИК

СССР 2-го созыва, которая одобрила точку зрения Смирнова и Калинина. ЦИК постановил: «Старательное крестьянство при правильном отношении к нему местных властей должно во всей своей массе сделаться еще более прочной опорой Советской власти. Сессия предлагает местным органам власти наблюдать за тем, чтобы не

дах член ЦК партии. В 1924–1930 гг. член Оргбюро партии. Нарком земледелия РСФСР в 1923–1928 гг. Как участник оппозиционной «группы Смирнова- Эйсмонта-Толмачева» в 1934 году исключен из ВКП(б). Арестован в марте 1937 года, приговорен 8 февраля 1938 года Военной коллегией Верховного суда

СССР к расстрелу.

62

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

происходило смешения старательного, культурного и хозяйственнокрепнущего крестьянина с кулаком»1.

Как уже отмечалось в пункте 1.1 настоящей главы, меры по отношению к крестьянству получили законодательное закрепление

впостановлении III съезда Советов СССР, который проходил в мае 1925 года. Эти меры, одобренные XIV партконференцией РКП(б), включали в себя снижение суммы единого сельскохозяйственного налога, предоставление дополнительного государственного кредита, облегчение найма рабочей силы, расширение права сдачи земли в аренду, устранение административных препятствий для мелкой торговли, снижение цен на сельскохозяйственные машины, предоставление всем крестьянам права участия в кооперации2. Но как показывает дальнейшее изучение истории СССР, к осени 1925 года

встране стал нарастать кризис, который привел к тому, что все хозяйственные планы оказались невыполненными и правительство

посчитало, что меры, предусмотренные для подъема хозяйства, в том числе сельского хозяйства, оказались недейственными. По этому вопросу Ю. Голанд писал: «Приняв непосильные темпы развития, советская экономика к концу 1925 года, как бегун, слишком резко начавший бег, начала задыхаться. Необходимо было принять кардинальные меры для оздоровления хозяйственного положения, для приведения планов в соответствие с реальными возможностями. В ноябре Политбюро дало директиву хозяйственным органам сократить годовой хлебозаготовительный план и ввиду сокращения финансов и импортных возможностей пересмотреть планы развертывания промышленности»3.

Таким образом, можно констатировать, что отход от либерального курса в решении проблем модернизации страны происходил с осени 1925 года. Обратим внимание, что решение об этом сначала было принято на высшем партийном уровне4.

12 апреля 1926 года на Второй сессии 3-го созыва ЦИК с докладом о состоянии советской экономики выступил председатель СНК

1Известия ЦИК СССР и ВЦИК, 8 марта 1925 г.

2См.: Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М., 1935. С. 333–341.

3Голанд Ю. Кризисы, разрушившие нэп. М., 1991. С. 21–22.

4См.: Стенограммы заседаний Политбюро ЦК РКП(б) – ВКП(б). 1923–1938. Т. 1. М., 2007.

63

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

СССР А.И. Рыков. Он доложил, что в начале нэпа продукция промышленности составляла 18–20 %, а продукция сельского хозяйства – 49 % по сравнению с 1913 годом. В 1926 году промышленность достигла 95 %, а сельское хозяйство – 91 % от довоенной1. Но, несмотря на достигнутые успехи, экономическое положение страны продолжало оставаться неудовлетворительным. Одной из главных проблем Рыков называл товарный голод. Возникшие трудности председатель правительства объяснял просчетами при составлении хозяйственных планов. Так, в 1926 году план хлебозаготовок намечался в 780 миллионов пудов, но его пришлось сократить до 600 миллионов пудов. Причинами невыполнения плана Рыков называл: а) переоценку размеров урожая; б) то обстоятельство, что крестьянство оставляет на «черный день», и в) товарный голод. Из этого докладчик сделал вывод, что основной проблемой является слабость промышленности и, следовательно, главнейшей задачей являлась индустриализация страны. Однако проведению индустриализации препятствовало отсутствие средств на переоснащение устаревших с технической точки зрения производств.

Рыков предложил на рассмотрение членам ЦИК СССР два крупных закона: 1) о едином сельскохозяйственном налоге и 2) о местном бюджете. Проект закона о едином сельхозналоге он прокомментировал следующим образом: «Вместо учета доходов в натуральной форме путем пересчета в пашню всех объектов обложения, доходы необходимо исчислять в денежной форме, во-вторых, расширить число объектов обложения, в-третьих, необходимо добиться большей справедливости в распределении тяжести единого сельхозналога между отдельными слоями крестьянского населения путем увеличения прогрессии обложения. Это должно приблизить сельхозналог по типу в большей мере к системе подоходного обложения»2. В конце своего выступления Рыков посетовал на то, что СНК СССР не успел подготовить к сессии законопроект о бюджетных правах союзных республик. В качестве причины было названо то, что его невозможно подготовить без обсуждения во всех республиках, а это требовало значительного времени.

1См.: Центральный исполнительный комитет Союза ССР. 3 созыв, 2 сессия. Бюллетень № 1. С. 4, 5.

2Там же. С. 12.

64

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

После Рыкова на Второй сессии ЦИК СССР 3-го созыва с докладом выступал нарком финансов Н.П. Брюханов, который также рассказывал об изменениях в налогообложении крестьян, которые вводились законом о едином сельскохозяйственном налоге. Докладчик разъяснял, что «существующая система сельскохозяйственного налога перешла в значительной степени по наследству от системы продразверстки, от системы продовольственного натурального налога. Когда налог с крестьянства взимался натурой, могли учитываться только те источники, которые приносили доход в натуре. Такими источниками могли быть: земля, пашня, посев, животноводство в части крупного рогатого и рабочего скота. В число источников не могли входить подсобные и неземледельческие заработки, которые подчас составляют значительную долю общего дохода крестьянского двора»1. Брюханов напомнил, что и II съезд Советов в январе 1924 года, и III съезд Советов СССР в мае 1925 года указывали на необходимость приведения налогообложения сельского населения в соответствие с его действительной платежеспособностью. Причем следовало собирать налоги не только с земледелия, но и с неземледельческих доходов. Для обоснования изменений в законе об едином сельскохозяйственном налоге (далее – ЕСХН) докладчик сослался на мнение крестьян. Так, крестьянин Князев из села Сосновки Сердобского уезда Саратовской губернии сообщал, что «два хозяйства платили разные суммы налога, несмотря на то, что одно из них, кроме как от земледелия, никаких доходов не получало, а другое имело побочный заработок. Вот тут-то и было обидно до глубины души». А крестьянин Тетерин из деревни Волково Шепетовской волости Вологодской губернии высказывал следующее мнение: «Чем же виноват крестьянин, который занимается только одним земледелием, которое у нас еще обрабатывается некультурно, и доход от земли ничтожный, и от такого ничтожного дохода приходится оправдывать единый налог и за тех граждан, которые имеют профессию и занимаются отхожим промыслом, и которые получают доход вдвое или втрое больше того хозяйства, которое занимается земледелием»2.

Подкрепив мнение Наркомата финансов СССР мнением крестьян, Брюханов выделил четыре основных недостатка сложившей-

65

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

ся системы налогообложения. Первый недостатком была неравномерность обложения, притом не только между различными районами, но и еще в большей степени между различными крестьянскими хозяйствами внутри одного и того же района. Вторым недостатком Брюханов назвал сложность и запутанность системы, при которой налоги исчислялись с десятины посева, с десятины пашни, с головы рогатого скота, с десятины сенокоса. Третьим недостатком было то, что способ освобождения от обложения налогом бедноты оказывался неэффективным. И, наконец, Наркомат финансов СССР считал, что единый сельхозналог был тяжел для маломощных крестьянских хозяйств и в то же время был сравнительно легким для зажиточных, кулацких верхушек деревни.

В заключение Брюханов изложил суть предложений союзного Наркомфина: «Во-первых, при обложении учитывать не только земледельческий заработок, но и все прочие заработки, все прочие расходы крестьянского двора; во-вторых, чтобы вместо 97 различных таблиц ставок обложения подойти к одной таблице, которая будет рассчитывать обложение крестьянского двора не на десятину, разнящуюся по своей доходности в различных районах, а на рубль, получаемый с этой десятины, с головы скота, с десятины сада; третьих, чтобы бремя налога было перераспределено в сторону облегчения маломощных крестьянских хозяйств»1.

Постановление «О едином сельскохозяйственном налоге 1926– 1927 года» было утверждено ЦИК СССР 25 апреля 1926 года. Объектом обложения являлся доход соответствующего хозяйства в денежной форме. Включались в объект обложения и доходы от неземледельческих заработков. Доход исчислялся по единой таблице ставок налога с дохода в зависимости от совокупного дохода и числа едоков в хозяйстве. Шкала обложения была установлена по доходу на едока, однако с учетом особенностей было установлено три шкалы обложения: для РСФСР – по доходу на едока; для УССР – по доходу на хозяйство с учетом количества едоков; для Узбекской и Туркменской ССР – по доходу на хозяйства. Были установлены необлагаемые минимумы. Обложение колхозов проводилось на тех же основаниях что и единоличные хозяйства. Но при этом они имели налоговые льготы в виде 25 % скидки с исчисляемого дохода. Было усилено обложение кулацких хозяйств и увеличено количество освобожден-

1ЦИК СССР. 3 созыв, 2 сессия. Бюллетень № 18. С. 8.

66

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

ных от налога хозяйств. Таким образом, в указанном постановлении нашли закрепление все вышеназванные предложения Наркомата финансов СССР.

Вторая сессия ЦИК СССР 3-го созыва завершилась 25 апреля 1926 года, в заключительном слове председатель Президиума ЦИК Союза ССР Петровский охарактеризовал работу сессии следующим образом: «Настоящая сессия была самой продолжительной, многочисленной по составу и активной по сравнению с предыдущими сессиями. У нас было 14 пленарных заседаний и по 9 заседаний Союзного Совета и Совета Национальностей. Имело место огромное количество выступлений – более 250 товарищей, работающих на местах. Это свидетельствует об отражении на членах ЦИК Союза ССР возросшей самодеятельности и активности трудящихся масс в нашем Союзе. Наши враги думали, что мы не справимся с растущими потребностями населения и хозяйственным развитием страны. Хотя сельскохозяйственный налог несколько повышен, но зато изменение системы дает нам большую гарантию справедливого распределения налога между сельским населением. Закон разработан так, что дает полную гарантию справедливого, легкого обложения бедноты, не переобложения середняка и правильного обложения зажиточных слоев для удовлетворения нужд Союза»1.

Итак, анализ материалов ЦИК СССР в 1926 году показывает, что налоговая политика и ее законодательное оформление были важнейшим направлением деятельности Советского государства. Об этом свидетельствует тот факт, что закон о ЕСХН был упомянут и при закрытии сессии в заключительном слове председателя ЦИК СССР.

Также стоит отметить, что благодаря изменениям, закрепленным в законе 1926 года, ЕСХН становился аналогом, предшественником подоходного налога, который должен был взиматься с сельского населения страны2.

Вторая сессия ЦИК СССР 4-го созыва проходила в Ленинграде в октябре 1927 года. Сессия была торжественной и посвящалась 10-летию Октябрьской революции. Во время открытия заседаний ЦИК А.С. Енукидзе сделал следующее заявление: «Предлагаются

1ЦИК СССР. 3 созыв, 2 сессия. Бюллетень № 33. С. 30, 32.

2Здесь обратим внимание, что на каждый налоговый период во время нэпа принимался новый закон о ЕСХН. То есть закон о ЕСХН – это не один закон, а ряд законов, принимаемых ежегодно.

67

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

изменения порядка дня: вопрос об утверждении законов, принятых между первой сессией и настоящей, снять с повестки. Делается это по тем соображениям, что за этот промежуток времени правительством Союза ССР был принят целый ряд весьма важных серьезных вопросов. Законы эти все уже вошли в жизнь, но при подробном обсуждении нужно будет внести в них те или другие изменения, что потребует очень много времени. Кроме того, мы думаем, что обсуждение этих законов нисколько не вяжется с торжественностью обстановки и представляется затруднительным в виду краткости времени, которое остается до празднования Октябрьской революции»1.

Главным докладчиком был председатель Совнаркома СССР А.И. Рыков. Его речь была посвящена программе развития страны в ближайшее десятилетие – а именно реконструкции, переоборудованию всего хозяйства в целом – и промышленности, и сельского хозяйства. «Ближайшие десять лет хозяйственного строительства будут тем отличаться от всего того, что сделано до сих пор, что они вносят радикальные изменения в технику производства и организацию труда. В связи с этим приобретают огромное значение все вопросы культуры. Задачу рационализации и реконструкции всего хозяйства мы не сможем разрешить без громадного культурного подъема всей массы населения Союза. Составление пятилетнего плана является

вэтом отношении переломным моментом»2.

Вконце доклада Рыков предложил членам ЦИК СССР утвердить программное постановление в ознаменование 10-й годовщины Октябрьской революции.

Четвертая сессия ЦИК СССР 4-го созыва проходила в Москве с 11 по 21 апреля 1928 года. Вопросы, которые были обсуждены и утверждены на этой сессии: бюджет на 1927/28 год, исполнение бюджета 1925/26 года, закон о ЕСХН. Также были утверждены постановления, принятые между сессиями Президиумом ЦИК Союза ССР.

Нарком финансов Н.П. Брюханов сделал доклад о бюджете. Он сообщил, что народный доход в 1927–1928 году составит 24 ¼ миллиарда рублей, при этом государственный бюджет был составлен Госпланом в сумме 6 миллиардов 35 миллионов рублей и плюс 7,5 миллиарда составляли местные бюджеты.

1ЦИК СССР. IV созыв. II сессия. Стенограф. отчет. Л., 1927. С. 6, 7.

2Там же. С. 29.

68

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР с 1923 по 1929 год

Главную проблему при формировании бюджета представляло сравнительно небольшое поступление налогов от сельского населения страны. Так, в 1927–1928 году ЕСХН был взыскан в размере 330 миллионов рублей, а в 1928–1929 году от него планировалось получить лишь 320 миллионов рублей. Поэтому Брюханов говорил: «Когда СССР приходится напрягать все силы для разрешения стоящих перед ним грандиозных задач, совершенно правильно будет предъявить к сельскому хозяйству требование, чтобы оно при несомненном росте доходов крестьянства, повысило долю своего участия в бюджете»1. Чтобы как-то повысить поступление средств в бюджет, предлагалось принять новый закон о ЕСХН, в котором предусматривалось сохранение льгот для бедноты, зато предполагалось повысить ставку налога на 20 % для «верхушки» крестьянства.

17 апреля Калинин представил ЦИК СССР проект закона о ЕСХН. Он проинформировал об истории налоговой политики Советской власти. Так, по его мнению, сельскохозяйственный налог представлял собой определенную стадию в развитии политических и хозяйственных отношений между пролетариатом и крестьянством. Но с каждым годом роль этого налога в бюджетных поступлениях снижалась. Поступления в бюджет от этого налога оставались стабильными в течение 6 лет, а государственный бюджет за этот период вырос с 2 до 6 миллиардов. Калинин приводил следующие данные по ЕСХН и доходности сельского хозяйства. Общая сумма сельхозналога в 1924–1925 году составляла 346 миллионов рублей, 1925– 1926 году – 250 миллионов рублей, 1926–1927 году – 331 миллион рублей, 1927–1928 году – 320 миллионов рублей, в 1928–1929 году согласно проекту нового закона предполагалось довести эту сумму до 400 миллионов рублей.

Доходность крестьянского хозяйства в 1924–1925 году составляла 9534 миллиона рублей, в 1925–1926 году – 12 118 миллионов рублей, 1926–1927 году – 12 833 миллиона рублей, 1927–1928 году – 13 412 миллионов рублей, а в 1929–1930 году она прогнозировалась без трех миллионов 14 миллиардов рублей2. Таким образом, сельхозналог, «грошовый налог», как выразился Калинин, постепенно терял свое значение как налог, выражающий отношение между крестьянством и рабочими и который исчислялся от величины пашни

1ЦИК Союза ССР. IV созыв. III сессия. Стенограф. отчет. М., 1928. С. 18.

2См.: там же. С. 407.

69

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

или количества скота в хозяйстве. Отсюда вытекала необходимость изменить систему налогообложения крестьянства, а конкретно – сделать налог прогрессивно-подоходным. Сущность нового налога Калинин выразил так: «совершенно избавить от обложения беднейшую, наиболее маломощную часть крестьянства, обложить более или менее легким налогом среднюю часть крестьянства и наибольшую часть возложить на плечи зажиточного крестьянства»1. Главная трудность, которая могла возникнуть при введении новой системы, заключалась в возможности произвола со стороны местных органов власти, так как подоходный налог являлся налогом индивидуальным. Но Калинин твердо заявил о необходимости «приступить к индивидуальному обложению потому, что оно явится проверкой политической зрелости низовых органов и средством воспитания их в духе общегосударственного подхода»2. К тому же, к введению подоходного налога подталкивало то, что неземледельческие доходы составляли 27,9 % в общем доходе крестьян, а в облагаемом – лишь 5,2 %3.

Также Калинин сообщил, что в проекте нового закона устанавливался ряд существенных льгот для коллективных хозяйств.

Представляя новый закон, Председатель Президиума ЦИК

СССР, выделил три важных момента, связанных с сельским хозяйством: хлебозаготовки, самообложение и распространение хлебного займа. Далее он представил свое видение проблем и путей их решения, поскольку его выступление носило концептуальный характер, то прибегнем к цитированию, чтобы точнее отразить позицию докладчика. «В настоящем году хлебозаготовительной кампании правительство было вынуждено прибегнуть к чрезвычайным мерам по отношению к крупным держателям хлеба. Наши противники в этой мере усмотрели нарушение основ новой экономической политики. Эта версия представляет собою контрреволюционную болтовню, которую надо решительно отмести. О политике военного коммунизма в настоящее время не может быть и речи. Только на почве новой экономической политики мыслимо дальнейшее органическое сотрудничество пролетариата и крестьянства. Нэп – это обходный путь к социализму, единственно мыслимый в крестьянской стране.

1ЦИК Союза ССР. IV созыв. III сессия. Стенограф. отчет. М., 1928. С. 410.

70